La realización de políticas de transparencia en las instituciones de la gobernanza global: justificación, efectos e implicaciones

Autor:Benedict Kingsbury/Richard B. Stewart
Páginas:355-398
 
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CAPÍT ULO SEXTO
LA REALIZACIÓN DE POLÍTICAS DE
TRANSPARENCIA EN LAS INSTITUCIONES
DE LA G OB ER NA NZ A GLOB AL:
J US TI FI CAC IÓ N, E FE CT OS
E IMPLICACIONES*
mE g a N Do N a l D s o N y BE N E D I C T KI N g s B u r y
RESUMEN
La s políticas de transparencia crecen sin cesar en el plano de la gobernanz a
global. Se t rata de políticas que buscan instr umentar formalmente una mayor
transpa rencia, y que, como consecuencia, relativizan o atenúan la inf luencia
que en esta s instituciones ha ten ido la tradicional práct ica del secreto, de las nego cia-
ciones diplomáticas de carácter interestata l o intergubernamental. Este capítulo tiene
por objeto evaluar el impacto y las característ icas de es tas políticas de transpa rencia
que se vienen adoptando. Para ello se ha selecc ionado un grupo de instituciones y se
han anali zado las razones que se esgrimen para ju stificar su implantación. Una de esa s
justific aciones o fundamentos r adica precisamente en el carácter público (publicness)
de ta les organizaciones. Igualmente se analiza n las excep ciones más d iscutibles para
justific ar la exclusión de la tra nsparencia, como las que se refieren al material que sirve
para las deliberaciones .
Además, en este capítulo se estudian tres factores que favorecen la adopción, forma
y conten ido, tanto de las políticas de tran sparencia, como de aquellas otras medidas
internas que se adoptan en el seno de estas organizaciones: los efectos colaterales de
la legislación naciona l sobre transparencia; el cre ciente poder que ejercen las insti-
tuciones de alcance global; la crítica que sobre esas instituciones globa les ejercen los
Estados más influyentes y las ONG. Son doce las hipótesis que se avanzan s obre los
efectos de la transpa rencia sobre los E stados, los actores privados, y la s instituciones
de la gobernanza globa l.
Finalmente, el capítulo examina algunas de las consec uencias que t ales medidas
de transpa rencia pueden suponer para las est ructuras de poder pol ítico y de autoridad
supraestatal y t ambién para el Derecho Administr ativo Global.
* Traducción realizada por Carmen Camblor, investig adora del Depa rtamento de Derecho Público del
Estado de la Univer sidad Carlos III de Mad rid.
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I. IN TRODUCCIÓN
Cada vez resulta más frecuente que las instit uciones de la goberna nza global adop-
ten pol ític as formales de transpare ncia, y que construyan elaborados sistemas admi-
nistrati vos para hacerlas efec tivas y resolver la s disputas relativas a su significado y
aplicación. Este capít ulo ofrece un estudio int roductorio para analizar este fenómeno,
identificando a lguna de sus posibles cau sas y articulando u na serie de hipótesis acerca
de sus efectos e implicac iones. El estudio parte de la realiz ación de un inventario bási-
co, indicando, entre un grupo compuesto por cuarenta y seis destacadas in stituciones
interguberna menta les y dos notables inst ituciones internacionales de naturaleza mi x-
ta público-pr ivada, cuáles de ellas han adoptado una política for mal de tran sparencia
aplicable en general a los documentos conservados por la entidad, o, al menos, a un
amplio espec tro de ellos. En los casos en que esa política se halle implantada, se exa-
minan la s soluciones arbitradas –los patrones de conduct a– en lo que hace a su ámbito
de aplicación, los supuestos excepcionales en los que se permite la confidencia lidad, los
requisitos de motivación para justif icar dicha confidencialidad y los mecanismos que se
prevén para su control o revi sión. Posteriormente, se exploran algunas de l as razones
que conducen a adoptar ciert as políticas de transparencia a través de determinados
instru mentos. El compromiso de las in stituciones de la gobernanza globa l en pro de
una mayor apertura sigue las huellas tanto de los cambios introducidos en la legislación
relativa a un gobierno más abiert o y en defensa de la l ibertad de información, como de
las disposiciones constitucionales ya exi stentes en el ámbito estatal e inf raestatal. Este
movimiento a nivel nacional –como el que se ha produc ido en EE .UU.– ha sido un
factor que ha favorecido las reformas en igua l di rección en el plano de las ins tituciones
globales (si bien en muchos casos son éstas las que impulsan a su vez ciertos cambios
en las política s nacionales en favor de la tran sparencia). Sin embargo, las inst it uciones
globales poseen ciert as singularidades y por el lo se encuentran sometidas además a las
exigencias propias de sus resp ectivos cometidos y nat uraleza, que afectan tanto a la
adopción de las políticas de transparencia, como a su contenido. Finalmente, en este
capítulo se proponen doce h ipótesis relativas a los efectos de las medida s e instrumen-
tos concretos en favor de la transparencia, y, en térmi nos más amplios, de las polític as
de tra nsparencia en general. Algunas de estas hipótesis tienen por objeto deter minar
en qué medida la transparenc ia puede altera r las relaciones de poder entre los di stintos
actores; otras pretenden desent rañar las implicaciones de las medidas de t ransparencia
en el estatus de las instituc iones y en sus normas const it ut ivas, así como respe cto de las
relaciones de autoridad que se producen en el orden global.
El presente capít ulo se centra en las políticas de transp arencia formal, y, en alg u-
nos de sus epígrafes, se ocupa de otras medidas alternativas diseñada s para increment ar
la transparencia. Los sistemas de tran sparencia conviven con esquem as de opacidad; así
que al centrarse en la implantación e ins titucionalización de la transparencia y no en
la opacidad, se cor re el peligro de exagerar la magnitud de la t ransformación acaecida
en las inst ituciones internacionales. Así, por ejemplo, la opacidad const ituye la norma
habitual en buena parte de la actividad instituciona l supraest atal relativa a la segu ridad,
la lucha contra el crimen orga nizado, el comercio y las finanzas (modelo éste que se ha
visto corroborado en tér minos generales en el estudio de las política s de transparencia
que se realiza en el presente capítulo). En la mayoría de las inst it uciones se detecta n
prácticas opaca s y de confidencialidad, también en aquéllas má s comprometidas con la
transpa rencia. A pesar de ello, la doctr ina y la opinión pública se pronuncian abruma-
doramente a favor de la t ransparencia. Dejando a un lado la materia de seguridad, el
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hecho de que l a negociación de los acuerdos internacionales sea sec reta despierta una
considerable opo sición. Por ejemplo, la reacción públic a en contra del secreto de las
negociaciones entonces llevadas a cabo f ue una de las razones del fraca so en 1997 del
intento de la OCDE de concluir un Acuerdo Multi lateral de Inversiones (Kurtz 2002);
y también ha sido uno de los motivos de oposición en el Parlamento Europeo y en otros
foros al Acuerdo Comercial A nti-Falsificación de 2011.
En las distintas i nstituciones internacion ales examinadas en el presente c apít ulo,
la conf idencialidad o el secreto no const ituye un v alor en sí m ismo. Por muy comú n
que sea la práctica de la confidencia lidad, son muy pocas las instituciones que declara n
disponer de u na política formal al respecto (a dif erencia de lo que sucede con sus po-
líticas relativas a la protección de datos pers onales o al se creto comercial). Por ta nto,
la práct ica de la confidencial idad se incardina de forma residual en los intersticios de
aquellos ámbitos clara mente proclives a la publicidad. Sin embargo, con esta artificio-
sa prevalencia de la transpa rencia (actualmente presente también en muchos sis temas
políticos y ordenam ientos jurídicos nacionales), se corre el r iesgo de enmascarar el
valor que la confidencia lidad sigue conservando tanto en la teor ía como en la práctica.
El presente estudio s obre las políticas de transpare ncia se limita a abordar sólo uno de
tanto aspectos que el complejísimo mundo de la obtención y el tratamiento de la infor -
mación alberga n. Como las pol ític as de transpa rencia suelen limita rse a facilita r sólo
aquellos documentos y a existentes, el tipo de i nformación que se pudiera conseg uir al
abrigo de la más expansiva de las políticas va a estar supeditado a las decisiones inst i-
tucionales sobre qué información se conserva y c uál no. A su ve z, la fuerza e xpansiva
o restr ictiva de estas decisiones puede depender de lo que establezcan las políticas de
transpa rencia.
Ello no obst ante, las políticas de transparencia constituyen una de las manifest a-
ciones que mayor trascendencia tienen dentro de la tendencia existente en las institu-
ciones internac ionales hacia un mayor acceso a la in formación. Pero hay más r azones
por las que tales políticas son importantes: tienen el poder de fortalecer o debilit ar las
posiciones de los interlocutores, orientan los arg umentos sobre transparencia hacia di-
recciones concretas, y proporciona n un foro de reinterpret ación de las relaciones ent re
instituc iones, Estados e individuos en el ámbito de la gober nanza global. Es más, la
adopción y la modific ación, así como el perfeccionamiento progresi vos de las políticas
de tra nsparencia, contribuyen a, y son u n claro ejemplo de, la amplia evolución de la
orientación de Derecho Público que han adoptado las normas procedimentales en el
seno de las instit uciones de gobernanza (Ki ngsbury & Casini 2009, K ingsbury 2011).
II. LAS POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA FORMAL EN
LAS INSTITUCIONES DE GOBERNANZA GLOBAL: INCI-
DENCIA Y CARACTERÍSTICAS
Las tablas que se anexa n al final del capítulo res umen un estud io sobre determi-
nadas i nstituciones de gobernanza global que cons tata la pre valencia de la s políticas
generales de tr ansparencia a disposición del público. Grigoresc u (2007) publicó u n
estudio si milar en 2007, que incluía setenta y dos instituciones interg ubernamentales.
Nuestra muestr a, de cuarenta y seis inst ituciones, se centra en aquéllas que son relati-

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