La razón de ser y el «iter» de la reforma de la LOTC
| Autor | Francisco Fernandez Segado |
| Páginas | 15 - 28 |
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La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, ha venido a modificar por sexta vez1 la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC). Las razones desencadenantes de esta nueva reforma son bien conocidas: el crecimiento desbocado del número de recursos de amparo2 ha trastocado gravemente el funcionamiento interno del Tribunal, hasta el extremo de que, como se reconoce en el punto II de la Exposición de Motivos del texto legal, los recursos de amparo ocupan casiPage 16todo el tiempo y los medios personales y materiales del Tribunal. Innecesario es decir, que esta hipertrofia del recurso genera indeseables efectos no sólo sobre la resolución de los amparos que llegan al que, en ocasiones, ha sido tildado de «Tribunal de los derechos fundamentales», resueltos hasta con cinco años de retraso, con lo que ello entraña de falta de denegación de justicia, pues, como bien sostiene González Pérez3, una justicia tardíamente administrada no es justicia, sino también sobre el normal ejercicio por el Tribunal de sus restantes competencias, lo que resulta particularmente pernicioso para el control normativo. La salvaguarda de la primacía normativa de la Ley Fundamental y, entre otros, el principio de seguridad jurídica, se ven gravemente afectados por el retraso de cinco, seis, siete y, a veces, más años con que el garante de la Constitución resuelve los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad. La interpretación constitucional, se ha dicho con toda razón4, se convierte entonces en Historia del Derecho y el debate procesal entre los sujetos queda inexorablemente envejecido, descolgado del tiempo y de las circunstancias sobrevenidas en el momento del enjuiciamiento. Y algo análogo podría sostenerse del impacto que el fenómeno descrito presenta sobre la tardía resolución de los conflictos de competencias que enfrentan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí, al margen ya del pernicioso efecto de parálisis de la actuación administrativa que tal retraso encadena.
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La plena comprensión de la situación generada por la imparable inflación de los recursos de amparo exige a atender a otro dato: el extraordinariamente elevado porcentaje de recursos de amparo que resultan inadmitidos (más del 97 por 100), inadmisión que, masivamente, se produce mediante providencia, al amparo de las nuevas previsiones establecidas por el art. 50 LOTC tras la reforma de 1988. Dicho de otro modo, el porcentaje de demandas en que se otorga el amparo reclamado es ínfimo (inferior al 3 por 100), lo que revela de modo palmario que la hiperlitigiosidad del amparo constitucional no responde a una violación real de derechos, sino a un desmedido y manifiesto abuso de este instrumento procesal, nunca concebido como una vía ordinaria de reparación de las violaciones de derechos fundamentales, como el tenor del art. 53.2 de nuestra Constitución (en adelante CE) deja bastante claro, pues la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas puede ser recabada por los ciudadanos (por utilizar los términos no excesivamente afortunados del propio art. 53.2 CE) «ante los Tribunales ordinarios» y, «en su caso», a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
No vamos a entrar en la habitual polémica interpretativa acerca del significado de la dicción «en su caso». Nos limitaremos a decir que, como admite buena parte de la doctrina, no puede hablarse de un indiscriminado derecho de acceso a la jurisdicción constitucional de amparo. El derecho a la tutela judicial efectiva de los propios derechos e intereses legítimos se reconoce respecto de los jueces y tribunales, esto es, en relación a los órganos integrantes del Poder Judicial o, si se prefiere, de la jurisdicción ordinaria, pero no respecto del Tribunal Constitucional, que es único en su orden y queda al margen de la jurisdicción ordinaria. Quiere ello decir, que no resulta conculcado ningún derecho cuando a un recurrente le es inadmitido su recurso de amparo por alguna de las cau-Page 18sas legalmente predeterminadas, y que éstas pueden ser más o menos amplias en función de la opción decisoria que en cada momento siga el legislador, que no dispone, a nuestro juicio, de límites en su capacidad configuradora de tales causas, pudiendo llegar a establecer, si así lo entendiera oportuno, un verdadero writ of certiorari.
Somos conscientes, desde luego, de que quizá haya arraigado una cierta conciencia social en torno a la existencia de un derecho a la jurisdicción constitucional de amparo, que presupondría una vinculación inescindible entre la supuesta violación de un derecho fundamental del que se es titular y la legitimación no sólo para accionar constitucionalmente en vía de amparo, sino también para obtener una respuesta sobre el fondo del asunto por parte del Tribunal Constitucional una vez cumplidos los requisitos procesales de la demanda. En el fondo de todo ello, innecesario es decirlo, late una concepción subjetiva del instrumento procesal que nos ocupa, que el propio Tribunal, durante bastantes años, se ha encargado de asentar y potenciar. Pero que ello haya sido así durante años no significa que deba serlo siempre, esto es, que esa maximización del interés subjetivo haya de prevalecer irreversiblemente sobre la opción opuesta, de objetivación del amparo en atención al interés general, pues ningún sustento constitucional tiene esa visión esencialmente subjetiva del amparo. La progresiva parálisis del Tribunal y la inflación sin límite del número de amparos, de resultas de la utilización abusiva del recurso, son razones de suficiente entidad como para que el legislador haya buscado, con base en una visión objetiva del recurso de amparo, alterar el mecanismo de admisión y flexibilizar aún más de lo que ya hizo en 1988 el trámite de admisión.
La preocupación ante la problemática anudada a esta hiperplasia del amparo, como acaba de recordarse, está lejos de ser nue-Page 19va. El fracaso del fin pretendido -agilizar el trámite procesal de inadmisión en este tipo de recursos- por la reforma del art. 50 LOTC llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/1988, de 9 de junio, era constatado pocos años después. En el Coloquio internacional celebrado en Madrid en octubre de 1994 sobre la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con ocasión de los quince años de ésta, el problema era planteado con toda claridad. Los datos numéricos hablaban por sí solos5 y, al abordar la problemática subyacente al recurso de amparo, Rubio Llórente aducía6 que ni el Tribunal Constitucional español, ni ningún otro Tribunal Constitucional, ni, más ampliamente, ningún Tribunal Supremo puede funcionar si no dispone de un medio que le permita decretar la inadmisión de las demandas, no sólo por defectos de forma, sino también por motivos de fondo. La gran cuestión no es sino la relativa a la inadmisión por motivos de fondo y a la libertad del Tribunal para acordarla; dicho con más precisión: la de si para resolver sobre la inadmisión el Tribunal ha de atender sólo a la existencia o inexistencia (aparentes) de una violación de los derechos protegidos, o puede tomar también en consideración otras circunstancias tales comoPage 20la gravedad real de los daños originados por la violación o la mayor o menor generalidad (o frecuencia) de ese género de violaciones. La conclusión de las precedentes reflexiones venía a entrañar una inequívoca demanda de reforma de la LOTC: sólo mediante esa...
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