Lo que queda de la Ley del suelo de 1992
| Autor | Antonio Carceller Fernández |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo |
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO
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CARACTER DE LAS NORMAS DE LA LEY DEL SUELO
Como es sabido, la legislación urbanística estatal, a partir de la Ley 8/1990 y luego en virtud del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio -en lo sucesivo LS de 1992-, atribuía a unos de sus artículos el carácter de legislación básica, a otros los consideraba de aplicación plena, y los restantes decía que serían de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias (disposición final única) (Ref.).
Los preceptos de aplicación plena impedían la coexistencia de cualquier tipo de normativa autonómica; la legislación básica permitía la coexistencia de normas autonómicas de desarrollo, y los preceptos de aplicación supletoria cubrían vacíos o lagunas del Derecho autonómico (Ref.). Los preceptos de carácter básico constituían «el mínimo común denominador normativo» (STC 49/1988, de 22 de marzo).
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CONTENIDO DEL FALLO DE LA STC 61/1997
El Tribunal Constitucional ha decidido en esta sentencia estimar parcialmente los recursos contra el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (Ref.).
La estimación parcial de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos lleva al Tribunal a declarar nulos los preceptos, que enumera en una extensa relación, calificados de «carácter básico» o de «plena aplicación» en los apartados primero y segundo de la disposición final única de la LS de 1992 (apartado 1.o del fallo); además, esta sentencia declara inconstitucional y nulo el apartado 3 de la citada disposición final única (apartado 2 del fallo) (Ref.) y, consiguientemente, los preceptos, que asimismo enumera, aprobados por el Estado con eficacia supletoria (Ref.).
Finalmente, el apartado 3 del fallo declara la inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero de la disposición derogatoria única (de la LS de 1992) en el inciso «las siguientes normas de rango legal: el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana; el Real Decreto-Ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística; el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana», y viniendo, por tanto, a decir: «Queda derogada la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo» (Ref.) en los términos -añade el fallo de la sentencia- precisados en el fundamento jurídico 12.d).
La expresa remisión al fundamento jurídico 12.d) hace obligatoria la reproducción, al menos en lo sustancial, de esta justificación: «Si, como hemos señalado -dice el Tribunal-, la cláusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo, de competencias estatales, ni aun con carácter supletorio, tampoco puede serlo en negativo; es decir, tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar el que era su propio Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aun con eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo, si el legislador estatal suprimiese, mediante su derogación, el Derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya, sino de las Comunidades Autónomas, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas de la cláusula de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución de los órganos de poder de las Comunidades Autónomas, y su correspondiente asunción de competencias normativas, no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propósito, la aplicación supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal». «Una vez declarada la ilegitimidad de la legislación supletoria sobre urbanismo llevada a cabo por el Estado con apoyo en una comprensión errada de la supletoriedad (la consecuencia es que) debamos, al mismo tiempo, declarar nula y sin efecto la simultánea derogación expresa de la legislación urbanística previa a la constitución de los órganos de poder de todas las Comunidades Autónomas llevada a cabo por el legislador estatal. De no hacerlo así, es decir, si nos limitásemos a la declaración de nulidad del citado apartado tercero de la disposición final única, vendríamos a ocasionar, por obra de nuestra propia sentencia, un resultado contrario al señalado sentido de la cláusula de supletoriedad establecido en el inciso tercero del artículo 149.3 CE» (Ref.). La declaración de inconstitucionalidad del apartado primero de la disposición derogatoria única opera «en la medida en que dichas disposiciones no se extienden a materias sobre las que el Estado no ostente competencias, y sin perjuicio del efecto derogatorio tácito que puedan desplegar las disposiciones del TRLS (LS de 1992) dictadas por el Estado en el marco de sus competencias».
El transcrito fundamento jurídico 12.d) no es un prodigio de claridad y como, a su vez, se refiere a la interpretación que el propio Tribunal hace sobre la cláusula de supletoriedad, nos lleva a detenernos en la exposición de este tema.
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DOCTRINA SOBRE LA SUPLETORIEDAD
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CLAUSULA DE SUPLETORIEDAD
Nos referimos, claro está, a la contenida en el último inciso del artículo 149.3 de la Constitución: «El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas».
Este precepto constitucional se inserta a continuación de la llamada cláusula de prevalencia: «La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas» (Ref.).
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DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
La doctrina del TC sobre la cláusula de supletoriedad no es nueva, y así lo vamos a recordar a continuación. Lo que sucede es que, como hemos visto, su reiteración por la nueva sentencia de 20 de marzo de 1997 conlleva la nulidad de una gran cantidad de preceptos de la LS de 1992 y, previsiblemente, va a plantear grandes problemas en muchas Comunidades Autónomas que carecen de legislación urbanística propia.
La cláusula de supletoriedad no es una cláusula universal atributiva de competencia sobre cualesquiera materias a favor del Estado (STC 15/1989, de 26 de enero); es una cláusula de cierre que tiene por objeto realizar el principio de plenitud del ordenamiento jurídico, suministrando al aplicador del Derecho una regla con la que pueda superar las lagunas de que adolezca el régimen jurídico de determinadas materias, y, por tanto, han de considerarse viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad (STC 147/1991, de 4 de julio) (Ref.).
La STC de 20 de marzo de 1997 recuerda la doctrina proclamada en anteriores sentencias (concretamente, las SSTC 147/1991, de 4 de julio -FJ 7- y 118/1996 -FJ 6-), que consideraba que «la supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinente», porque «la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia»; «el presupuesto de aplicación de la supletoriedad que la Constitución establece no es la ausencia de regulación, sino...
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