A las puertas de la necesaria reforma de la hacienda local

Autor:Isaac Merino Jara
Cargo:Catedrático de Derecho Financiero y Tributario UPV/EHU
Páginas:9-58
RESUMEN

A lo largo de 2014 es probable que se inicie la reforma de la hacienda local, con la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local se clarifican las competencias de los entes locales, que, con el transcurso del tiempo, se habían enturbiado. Esa reforma deberá tener presente, entre otros principios, el de suficiencia financiera y el de lealtad institucional.... (ver resumen completo)

 
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I Introducción

No es una novedad que de tanto en tanto las Haciendas Locales tengan que enfrentarse al grave problema de insuficiencia financiera. Ello es fruto de la reiterada indefinición

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de las Entidades Locales en la estructura estatal, pues “no ha existido un sistema hacendístico, calificable como tal, por una razón muy sencilla: no ha existido una concepción históricamente estable acerca de la función de las Entidades Locales en la estructura estatal. O, más precisamente, las Entidades Locales no han estado dotadas de la cobertura constitucional en lo tocante a su protagonismo en la vida pública española. La versatilidad de las concepciones que los distintos gobiernos centrales han tenido acerca de las Entidades Locales no ha encontrado un menor freno en las estructuras constitucionales –cuando las ha habido merecedoras de tal nombre-, capaces de poner coto a quienes, con tanta frecuencia, se han limitado a concebir a aquéllas como meras circunscripciones del poder central”2.

Es llamativo que se dejaran pasar tantos años desde la aprobación de la Constitución sin que se aprobara un modelo acorde con la misma. Ello, en parte, se explica por el hecho de que también se retrasó la aprobación de la ley de régimen local (Ley 7/1985, de 2 de abril, en lo sucesivo LBRL), y, por ende, transitoriamente, la regulación de la financiación local estuvo representada, esencialmente, por el Título VIII del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

Es precisa, para la construcción y funcionamiento de un sistema tributario de los Entes territoriales, “la constitución de un órgano colegiado en el que estén representados estos entes y el propio Estado. Hay que partir de la atribución de poder tributario que haya hecho la Constitución pero, como hemos indicado anteriormente, ésta no puede llegar a una especificidad suficiente. De aquí que con respecto a los preceptos constitucionales hay que admitir la primacía del Poder Legislativo que representa a todo el Estado y de la ley estatal, que es su herramienta normativa.

La Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) regula, en su artí-

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culo 3, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que responde a las necesidades aquí apuntadas de coordinación y debate y cuya importancia va más allá, en la práctica, de las competencias específicas establecidas en este precepto. La participación en este órgano o en otro, con nombre distinto, de los municipios sería, en mi opinión, de utilidad para cumplir el debate, tener una mayor amplitud a la hora de decidir y garantizar una mayor representación de intereses”3.

Efectivamente, uno de los problemas que en la estructura organizativa institucional plantea el sistema político-jurídico español es la ausencia de un cauce representativo de los Entes Locales, se trata de “plantear que así como las Comunidades Autónomas tienen un órgano –con independencia del Senado en cuanto Cámara de representación territorial-, el Consejo de Política Fiscal y Financiera que, a pesar de todas sus limitaciones, es el “órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas (art. 3 Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, LOFCA), los Entes locales carecen absolutamente de un órgano de integración jurídico-política con el Estado y con las Comunidades Autónomas…Parece que es éste un tema al que debería darse una solución, sobre todo desde la perspectiva de la Hacienda de estos Entes si, como parece lógico y constitucionalmente exigible, dicha Hacienda debe concebirse como una pieza del sistema de financiación del conjunto de las Haciendas Públicas”4.

Ha de evitarse que la financiación local se subordine a los resultados del vigente sistema de financiación autonómica. Es notorio, sin embargo, que ello no ha sido así; tenemos la convicción de que en el retraso en la revisión en profundidad de la financiación local tiene mucho que ver el proceso de negociación del vigente modelo de financiación autonómica. La reforma ya no puede demorarse más puesto. No obstante, “la coyuntura económica no ayuda demasiado. La crisis se lleva por delante los ahorros de

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años de bonanza saldados con superávit presupuestarios y los ayuntamientos ven mermar de forma galopante sus ingresos, fruto de la caída en la recaudación tanto de tributos vinculados a sectores especialmente sensibles, como de la participación en ingresos del Estado, debido al mal comportamiento de los impuestos estatales de los que se nutre. Sin embargo, por la otra parte, las necesidades de gasto no merman, en la medida en que el peso del gasto social cada vez es mayor en el presupuesto de los ayuntamientos de una cierta dimensión, por lo que un recorte indiscriminado de los fondos estatales provocaría efectos especialmente problemáticos sobre la sostenibilidad de estos servicios. De modo que uno espera que la sensibilidad del gobierno central le haga huir de la simetría en el trato de realidades fuertemente asimétricas. Con todo, creo que desde el municipalismo se hará mal si se mezclan las dificultades coyunturales, con las necesidades permanentes (…) pretender cerrar un modelo de financiación con pretensiones de estabilidad y duración en el tiempo, bajo la presión de una fuerte crisis económica sólo puede llevar a resultados insatisfactorios (…) más que apurar la elaboración de una norma del calado de la nueva Ley de Financiación Local, debería optarse por «salvar los muebles» del presente, con la ayuda necesaria, pero sobre bases de austeridad, y clarificar sin prisas el futuro, a partir de un reconocimiento institucional de las competencias asumidas en una nueva Ley de Gobierno y a partir de ahí negociar el «cuánto» y el «cómo» del nuevo sistema de financiación sobre las bases consensuadas.

Ciertamente, los negros nubarrones de la recesión no deberían servir de excusa para dejar pasar una vez más la oportunidad de trabajar para construir un sistema de financiación estable y duradero, ahora que parece haber un amplio acuerdo en el seno de la Federación Española de Municipios y Provincias respecto a las bases de la reforma”5.

La realización de las reformas de la financiación local ha estado influida por la necesidad de encontrar fórmulas que doten

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de suficiencia financiera a los Entes Locales, “el hecho de que los fines, las competencias y una buena parte de la concreción de su poder tributario le venga dado a las Corporaciones locales por la Ley estatal ha producido siempre una tensión entre fines (funciones y servicios) y medios (financiación y, sobre todo, tributación) de especial relevancia, que ha estado presente en toda la historia de la fiscalidad municipal. Atender fines preestablecidos con financiación fijada, esencialmente, por un poder jurídico que no era el propio de las Corporaciones locales ha sido, igualmente, una causa retardataria en la corrección de los múltiples factores que han generado esta específica crisis fiscal. La tensión aludida no sólo no ha estado ausente en la historia de la fiscalidad municipal española, sino que, por el contrario, ha sido el principal alegato de los legisladores ante los contribuyentes para justificar las numerosas reformas y modificaciones menores que han experimentado los tributos locales en nuestro país durante este siglo. Sus causas han sido variadas, y no sólo de naturaleza económica, aunque éstas han sido las que han merecido una mayor atención de la doctrina; habrá que recordar razones administrativas (la debilidad de la Administración en muchos municipios como impedimento para una gestión eficaz; motivos de psicología financiera (la insuficiencia de los servicios municipales ha tenido menos eco en la opinión pública que la de los servicios centrales); argumentos de técnica fiscal (la vinculación de diversos ingresos a impuestos estatales de notoria rigidez recaudatoria); planteamientos electorales (la menor responsabilidad política en el marco local en relación con el estatal), etcétera”.6

El vigente modelo de financiación local tiene su origen en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. La nueva Ley se centró en la simplificación de los tributos propios y en la participación en los ingresos del Estado, a través de la eliminación de algunos de los impuestos anteriores, pues o bien tenían una limitada justificación teórica y bien pre-

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sentaban una insuficiente recaudación.7La Ley detalla los medios financieros, no solo de los municipios, sino también de las diputaciones provinciales, y de otras entidades supramunicipales como son las áreas metropolitanas, las comarcas y las agrupaciones de municipios y de las Entidades Locales de ámbito territorial inferior al municipio8. Hasta que el nuevo modelo de financiación local se apruebe habrán de seguir realizándose reformas puntuales, como de hecho se han venido llevando a cabo los últimos años.

En la LBRL se consagró una determinada distribución de funciones y competencias, en consonancia con la cual se aprobó varios años después la distribución de los recursos financieros. Una cosa va ligada a la otra. Si, finalmente, se acaba aprobando la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local; habrá que ponerse manos a la obra para aprobar un nuevo sistema de financiación local. Al respecto un buen punto de partida puede el Informe de la Ponencia de Estudio de la Financiación Local creada el 28 de noviembre de 2005 en el Senado y aprobado el 19 de diciembre de 2007. En todo caso, la tarea no es fácil dada la variedad de tipos de Entes Locales existentes, pero, bási-

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camente, el tronco de la misma debe hacerse pensando en los más numerosos, y esos son los municipios.

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