Prólogo
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
El libro al que se dedica este prólogo trata de los paralelismos e interacciones que se han venido produciendo a lo largo de un siglo y medio entre el dominio y el servicio públicos. Son éstas dos instituciones señeras del Derecho Administrativo contemporáneo, una y otra con su propia personalidad.
El dominio público, heredero natural del régimen de los principales bienes públicos romanos («res publicas» -«populicas», del «populus» - «usui publici destinatae», «res extra commercium»), está construido con toda la solidez de los derechos reales y toda la garantía de los grandes principios revolucionarios (es «inalienable, imprescriptible, inembargable»), si bien en su aplicación a los bienes concretos aparece la «escala de la demanialidad», certeramente descrita por León Duguit.
El servicio público, en cambio, aunque también buscó su apoyo en los grandes principios de la Teoría del Estado (el Estado no es otra cosa que una gigantesca corporación de servicios públicos, llegó a decirse en Francia), nunca ha gozado de tal solidez, y sus comentaristas afirman sin ambages la inaprehensibilidad del término, al tiempo que algunos hemos comenzado a hablar del «nuevo servicio público» 1. Pero, si el «servicio público» -nuevo o viejo-, como concepto abstracto resulta elusivo, las prestaciones en que se concreta en los Estados avanzados ya no lo son, por lo que, al menos sectorialmente, hay en él una entidad jurídica muy apreciable 2.
El caso es que los servicios públicos, de abastecimiento, de energía, de transportes, de comunicaciones..., funcionan en muchas ocasiones sobre una infraestructura demanial (vías públicas, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, etc. 3) y que los regímenes de ambas instituciones se entremezclan, al utilizar los responsables de los sectores afectados indistintamente potestades procedentes de una u otra. Las Autoridades Portuarias son un buen ejemplo, como se comprueba en las brillantes páginas que el autor del libro les dedica. Pues bien, dentro del escaso espacio disponible en un prólogo, quisiera llamar la atención sobre un paralelismo que en estos momentos está en el centro del debate público: el existente entre los movimientos desamortizadores del siglo pasado y privatizadores del que está concluyendo (el 2000 es el último año del siglo XX, quede claro).
Las desamortizaciones de Madoz y Mendizábal se produjeron con la doble función de allegar recursos para la Corona y sacar de las «manos muertas» improductivas, un importante conjunto de bienes que la burguesía, entonces en ascenso, podría utilizar de modo provechoso. Las actuales privatizaciones de empresas y servicios públicos tienen componentes similares, tanto en lo que hace a allegar recursos 4 cuanto en lo que respecta al impulso que la iniciativa privada podría suponer en estas empresas y servicios 5. Y el caso es que, aunque el paralelismo entre desamortizaciones y privatizaciones es conocido desde antiguo (creo recordar que quién primero llamó la atención sobre él fue el profesor Villar Palasí), su comprobación en las actuales polémicas sobre las privatizaciones no deja de sorprendernos.
Hoy, en España, el Gobierno, que ha privatizado las más importantes empresas públicas, Telefónica, Repsol, Endesa... -las «joyas de la Corona», las han llamado-, está recibiendo exactamente los mismos ataques que los Gobiernos desamortizadores del siglo XIX. Se le acusa de favorecer a los amigos, a la oligarquía financiera, de malvender, de dilapidar un patrimonio histórico, detener intenciones ocultas... Estamos oyendo exactamente los mismo, en los mismos términos, que se oyó entonces. Y es que no podía dejar de ser así: las privatizaciones no podían escapar al destino de todas las ventas públicas, que a los únicos que dejan contentos es a los compradores.
Desde la privatización más compleja hasta la más humilde subasta judicial, cada vez que un administrador público procede a vender algo, se enfrenta al mismo problema: si atiende exclusivamente a maximizar el valor económico, le acusarán de ignorar otros valores; y, si atiende a estos valores, le acusarán de malas prácticas económicas. Adicionalmente, los compradores están mejor armados y más motivados que el vendedor para actuar en puros términos económicos, por lo que la acusación de «malvender» será una de las primeras que se produzcan, acompañada de insinuaciones más o menos veladas de connivencia ilegítima con los compradores 6.
En el momento en que escribo estas líneas hay unas elecciones a la vista, por lo que la mayoría de las acusaciones que se producen tienen una intención política clara. Es un terreno abonado. Es fácil decir a la opinión pública que lo vendido tenía un mayor valor que lo obtenido, que los gestores han abaratado el precio a propósito, etc 7. Cuando, a posteriori, aparezca una persona o grupo claramente beneficiado, es fácil acusar de connivencia con este grupo al Gobierno que cerró la operación, que aparece como su benefactor. En fin, no son temas para tomar muy en serio. Pero hay otro que sí lo es, determinado por los efectos finales de un proceso de privatizaciones sostenido: el sector público se reduce drásticamente 8.
En la reducción del sector público hay un componente político, que diferencia las posturas liberales y socialistas 9, y un componente jurídico-económico, que es el que ahora interesa. Con ella -con la reducción de la propiedad pública-, el Gobierno pierde la posibilidad de ejercer las facultades de propietario de las empresa que ha vendido; cuando tales facultades, sumadas, superan un determinado montante, pierde también capacidad de influencia económica o, lo que es lo mismo, cede poder económico a los compradores de tales empresas. Esto es así, porque los ingresos obtenidos por las ventas o bien se dedican a reducir la deuda, o bien se dedican a gastos corrientes, o bien se invierten en infraestructuras fijas (carreteras, por ejemplo), pero en todo caso se gastan «de una sola vez», agotándose con ello la capacidad decisional del...
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