Los programas de actuación urbanística y los agentes privados.
| Autor | Federico Romero Hernández. |
| Cargo | Secretario General del Excmo. Ayuntamiento de Málaga y Profesor titular de Derecho Administrativo. |
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PRELIMINAR
Es necesario aclarar, de entrada, que la denominación de estas Jornadas no significa, en modo alguno, que el Derecho Urbanístico español establezca un régimen específico de las sociedades mercantiles.
Es la «praxis» la que exige un análisis especial de los agentes privados que participan en el Urbanismo y que, sobre todo, en determinada clase de actuaciones, dada la entidad y esfuerzo económico que necesitan, adoptan la forma de sociedades mercantiles. Por otro lado, tampoco se trata de explicar, como si de una lección se tratara, y al hilo de lo que el ordenamiento jurídico norma, ese instrumento de planeamiento indebidamente llamado «Programa de Actuación Urbanística» desde su formulación hasta su ejecución.
Sin embargo, es interesante seguir profundizando en esta clase de jornadas en los modos participativos de los agentes privados en la función urbanística, cuestión ésta en absoluto nueva y que ya se abordó en otras anteriores (a este respecto recuerdo mi exposición sobre «Compromisos y garantías en el planeamiento de iniciativa particular»).
Decíamos entonces que, si bien la participación privada se preveía sobre todo por la Ley en la fase de ejecución y, de forma excepcional, en la planificación, cuyo carácter público resultaba casi indeclinable, ello no podía hacer olvidar que, sobre todo, en determinadas zonas de nuestro país, la iniciativa privada de planeamiento había constituido un motor de impulsión urbanística formidable. Ha de hacerse notar, sin embargo, que los agentes privados y, sobre todo, las empresas mercantiles con cierto poder económico, habiendo servido de impulso para la actuación urbanística a que nos hemos venido refiriendo, también lo han efectuado, por medio de formas atípicas que, desde luego, exigieron una respuesta jurídica y, en muchos casos, siguen pendientes de una solución legal:
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Como primera respuesta de lo que venimos diciendo, la antigua dialéctica Plan Parcial de Ordenación Urbana sin Plan General de Ordenación Urbana previo, que se saldó con la definitiva e ineludible exigencia de éste para la correcta formulación de aquél, sirvió muchas veces de origen a la creación de urbanizaciones privadas desconectadas de la estructura general del territorio, a veces distorsionante de ésta y motivadora de la necesaria revisión del Programa de Actuación, entendido como documento integrante del PGOU.
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La alteración misma de esos Programas, con independencia de la tramitación de un Plan Parcial no previsto en el mismo, se acompañó muchas veces de una Administración actuante inactiva, que tampoco cumplía las previsiones de ejecución de obras públicas que exigía el correcto desarrollo del indicado Programa.
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Finalmente, y dentro de esta rápida enumeración, que en modo alguno tiene un propósito exhaustivo, los conciertos urbanísticos atípicos (a los que me referí en otra ocasión y tratados también con singular acierto por el profesor PEREZ MORENO en estas Jornadas), como medio de forzar una determinadas clasificación de suelo según las perspectivas y posibilidades de gestión de los agentes privados.
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LOS INSTRUMENTOS LEGALES DE FLEXIBILIZACION Y PARTICIPACION
Frente a la crítica, no siempre justificada o acertada, dada la inderogable función prospectiva de los instrumentos de planeamiento, de la rigidez de éstos y, en especial, del PGOU, para que no se constituyesen en una estática fotografía anticipada, las vías de escape hacia la flexibilización y la facilidad de gestión, son las que hemos expuesto antes, pero, por otra parte, el ordenamiento jurídico trató de dar otras soluciones por medio de los instrumentos de planeamiento que a continuación cito, aunque sólo uno de ellos, el Programa de Actuación Urbanística, lo ha sido de una forma explícita.
En la Ley del Suelo y, sobre todo, a través del Reglamento de Planeamiento, la figura del Plan Especial se está convirtiendo en un mecanismo alterador del Plan General, aunque, desde luego, sin que pueda afectar a la estructura territorial de los mismos. En efecto, el carácter no siempre derivado de estos Planes y su polivalencia, que los han situado prácticamente al margen de una estructura jerarquizada, explicando su inserción en la misma a través del principio de competencia, que comporta una cierta clase de "relaciones de condicionamiento", en expresión adecuada de PAREJO ALFONSO, y, a veces, una exigencia de acomodación, los está constituyendo de hecho, y preveo que constituirán (sobre todo en las operaciones de remodelación interior) corno instrumento de flexibilización, aunque así no se haya reconocido de una manera tan explícita en la exposición de motivos de la Ley, como cuando se ha referido al PAU.
Un ejemplo característico de esa función múltiple y con una cierta (y, desde luego, limitada) capacidad innovadora, son los Planes Especiales de Protección creados por la Ley del Patrimonio Histórico 16/1985, de 25 de junio, cuya «obligatoriedad no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la inexistencia previa de planeamiento General». Aunque un poco más adelante haremos una reflexión sobre las dificultades para la gestión del suelo urbano, sólo queremos dejar constancia aquí del papel modulador de estos instrumentos que han cubierto un aspecto de la demanda de adaptación - aunque en algunos casos comporta más duros deberes (y es el caso de los Planes de Protección que comentamos) -, que por los otros caminos atípicos, que antes señalamos se habían cubierto, sobre todo en la etapa anterior a la Ley del Suelo de 1975.
Es el PAU, sin embargo, el que de una manera plenamente consciente y explícita se crea por el ordenamiento jurídico, para combatir la rigidez del planeamiento. Cumple así dos objetivos.
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En primer lugar, se constituye, como ha quedado dicho, en mecanismo de flexibilización. La exposición de motivos de la Ley del Suelo enuncia como, una novedad que «los Planes Generales municipales de Ordenación se conciben como Planes abiertos... evolutivos... que permiten incorporar imprevistos y asimilar el margen de imprevisibilidad para exigencias nuevas o cambiantes... con estrategias de ordenación a largo plazo para ciertas clases de suelo y amplias estructuras intemporales dadas en esquemas generales». «Se pretende así eliminar determinaciones excesivas no garantizables ni técnica ni económicamente... »
Es evidente que la exposición de motivos está aludiendo con todo ello a las actuaciones en suelo urbanizable no programadas por medio del PAU, que permite la puesta en funcionamiento de grandes piezas territoriales cuando, desde los puntos de vista tanto técnico como financiero, se acredita que lo que se concebía como algo posible pero no inmediato, puede convertirse en realidad inminente como consecuencia de una nueva demanda social que así lo insta.
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Pero, además, la formulación del PAU para el suelo urbanizable no programado se concibe también como instrumento participativo de la iniciativa privada. También lo expresa la exposición de motivos de la Ley cuando dice que: «Se trata de abrir nuevos cauces a la actividad y capacidad de los agentes privados de la urbanización para una buena parte del proceso de desarrollo urbano por una cierta entidad. » «Dentro de este planteamiento - continúa diciendo - se establece un marco para que el Plan pueda asimilar fórmulas de Urbanismo concertadas dentro de un sistema de garantías y de obligaciones que permitan seleccionar y tamizar esas actuaciones de acuerdo con sus objetivos. »
Pero esta incorporación de los agentes privados, que especialmente se cualifica en el PAU en la fase de planeamiento, se hace también imprescindible en la fase de ejecución, cumpliendo así el mandato del artículo 4. º de la Ley del Suelo y 83 del Reglamento de Gestión Urbanística, ya que precisamente el Capítulo IV del Título VI de dicho Reglamento prevé de forma muy concreta esta participación.
LAS DIVERSAS POSIBILIDADES PARA LA ACTUACION EN SUELO URBANIZABLE PROGRAMADO Y LAS CRITICAS AL SISTEMA
Son diversas las opciones que el ordenamiento jurídico ofrece para poner en funcionamiento el suelo urbanizable no programado cuando llega el momento en que, lo que era previsión, se convierte en posibilidad inmediata. Estas posibilidades...
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