Procesos complejos de gestión urbanística y su acceso al Registro de la Propiedad

Autor:Vicente Laso Baeza
Cargo:Abogado
Páginas:3757-3768
RESUMEN

La insuficiencia del marco legal urbanístico para encauzar el desarrollo de instrumentos de planeamiento definidores de procesos de gestión complejos para los que los sistemas de ejecución tradicionales carecen de previsiones bastantes en orden a la resolución del conjunto de problemas vinculados con el cumplimiento del principio de equidistribución hace inevitable en ocasiones la opción por fórmu... (ver resumen completo)

 
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I El marco legal de la gestión urbanística según la configuración de la unidad de ejecución como ámbito espacial de referencia

Los términos que desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 han venido presidiendo la gestión urbanística han descansado generalmente sobre los ámbitos habitualmente identificados como unidades de ejecución o actuación, los cuales han sido presentados como los ámbitos espaciales de referencia en los que la resolución del doble objetivo de la equidistribución y la urbanización debe ser resuelto.

Desde ese esquema básico la consecuencia inherente adicional ha sido la de que todas las técnicas de gestión urbanística precisamente se han acomodado a la lógica del ámbito espacial predefinido, lo que significa que los procesos equidistributivos habían de resolverse en su interior en su totalidad con la salvedad de la existencia de suelos externos afectos a redes públicas vinculados a él a los efectos de su obtención, siguiendo en este caso la fórmula tradicional inicialmente instaurada en el Reglamento de Gestión Urbanística de adscripción de suelos de sistemas generales después recibida como una de las alternativas admitidas desde el marco general como incluidos o adscritos que hizo fortuna a partir de la Ley 8/1990, de 25 de julio. Por lo tanto, tomando como referencia los dos sistemas más utilizados en la práctica, el de compensación y el de expropiación, todo el procedimiento respectivo de tramitación de bases y estatutos, constitución de la Junta de Compensación y proyecto reparcelatorio, así como la tramitación de la expropiación se desenvuelve en el seno del ámbito definido por la línea perimetral cerrada configurada por la unidad de ejecución.

Lo mismo cabe afirmar, a su vez, en cuanto a la ejecución material del planeamiento en la que la urbanización ha sido tradicionalmente urbanización interior de la unidad de ejecución. Ello a pesar de la cierta configuración legal como deber de los propietarios, así por ejemplo por el artículo 16.1.c) de la Ley del Suelo de 20 de junio de 2008 heredero de los artículos 14 y 15 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, del consistente en el costeamiento y, en su caso, ejecución de las obras de conexión, ampliación y refuerzo de las redes «existentes fuera de la actuación», extensión sin embargo carente de una regulación legal acabada precisamente en el ámbito de la gestión.

Piénsese, en este sentido, la existencia real de sectores de suelo urbanizable o ámbitos de suelo urbano ya cerrados desde el planeamiento general en cuanto a su delimitación y parámetros básicos y que con motivo de la definición de la ordenación pormenorizada es cuando permiten identificar la demanda real de las referidas obras, momento en el cual es precisamente su aludido carácter cerrado el que impide acceder a la realización de adscripciones sobrevenidas por constituir esta una determinación excluida de las propias del planeamiento de

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desarrollo ocasionándose con ello evidentes dificultades de gestión para las que el ordenamiento carece de respuestas claras.

Es cierto, por otro lado, que las conexiones entre unidades de ejecución necesitadas de una gestión interconectada en realidad ha sido en alguna ocasión una imposición directamente deducida de la legislación urbanística cuando, por ejemplo, formando parte de un mismo área de reparto, admitía el supuesto de diferencias de aprovechamiento entre ellas con el límite máximo del quince por ciento, supuesto, también análogo a estos efectos al de la diferencia desequilibrada de cargas entre unidades, para el que sin embargo no existía tampoco previsión alguna sobre el procedimiento para su resolución.

Como contraste cierto, no obstante, han de destacarse las previsiones contenidas en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, que se sepa de implantación práctica inédita, al ocuparse en su artículo 85 de la denominada «gestión por áreas de reparto en sectores de suelo urbanizable», regulación mediante la cual se contempla la forma de alcanzar la que se denomina «equidistribución exterior» cuando existen desequilibrios entre los aprovechamientos atribuidos a los distintos sectores existentes en un mismo área de reparto. A tal fin, la equidistribución exterior, cuya consecución ha de quedar resuelta de modo simultáneo a la delimitación de la unidad de ejecución con la consiguiente exigencia de la posposición de su reparcelación a dicha resolución, se alcanza mediante la voluntarista premisa inicial de que los propietarios de los sectores excedentarios adquieran suelos afectos a redes públicas para su posterior cesión a la Administración, premisa después corregida y sustituida por la más pragmática de la monetización de tales redes a su favor. En el caso contrario, esto es, en el de que los sectores fueran deficitarios, la Ley se decanta por la no menos voluntarista cuando no ingenua pretensión de que «los promotores del sector podrán requerir del Municipio la contribución a los costes de urbanización en la cuantía económica equivalente al valor del defecto de aprovechamiento».

Identificados con ello los aspectos de la gestión urbanística que interesa aquí destacar, la manifestación registral del proceso urbanístico referido a la unidad de ejecución como ámbito espacial de referencia reproduce, dado su carácter instrumental, idéntica proyección desde el momento en que las fincas registrales afectadas sobre las que ha de dejarse constancia de su vinculación al resultado del sistema en cada caso aplicable son necesariamente tanto las que integran tal unidad como las que siendo exteriores quedan a ella adscritas según lo ya indicado.

Nos referimos en este sentido a la nota marginal de iniciación del procedimiento reparcelatorio a que se refiere el artículo 5 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, así como a la respectiva del procedimiento expropiatorio contemplada en el artículo 22 siguiente, notas cuya distinta relevancia queda respectivamente puesta de manifiesto en los artículos 14 a 17 y 26.4.

II Las limitaciones intrínsecas del sistema de gestión derivadas del marco legal expuesto

Caracterizada, entre otras notas, la gestión urbanística desde un punto de vista estrictamente legal por las circunstancias expresadas, al confrontarse en ocasiones con la realidad de una acción urbanística desenvuelta también dentro del marco legal pero con una mayor diversidad de matices, pone de manifiesto su insuficiencia para dar una respuesta satisfactoria cuando se rompe el molde limitado de la unidad de ejecución como ámbito supuestamente dotado de

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plena autonomía para la resolución del conjunto de incidencias inherentes a la ejecución del planeamiento.

El supuesto del que se parte es en realidad sencillo. Se da en concreto en aquellos casos en los que se contempla la presencia de una pluralidad de unidades de ejecución en un mismo ámbito de ordenación, lo que en modo alguno es extraño que tenga lugar respecto de grandes superficies de suelo ordenadas de modo simultáneo que, sin embargo, no admiten fácilmente su desarrollo también de modo simultáneo por circunstancias de diverso orden, bien de carácter técnico, de tipo funcional, de dificultad de gestión, de mera viabilidad económica, etc.

El supuesto, como se dice, no fue en efecto extraño al urbanismo desarrollado en España en los tiempos previos al desencadenamiento de la crisis, escenario económicamente favorable que precisamente permitía desarrollos en bloque ante la certeza de su buena recepción en un mercado inmobiliario que entonces gozaba de una aparente buena salud.

En todo caso, ya fuera por razón de una bonanza del sector no necesariamente descartable en el futuro aun según fórmulas más moderadas, ya por circunstancias más bien de carácter técnico opuestas a la opción por modelos de ordenación reducidos limitadores de una posible visión de conjunto nunca, por definición, desaconsejable, la efectiva opción por grandes modelos de desarrollo sigue siendo una posibilidad siempre abierta que requiere ineludiblemente de respuestas consistentes para hacer efectivo el proceso de ejecución del planeamiento con el simultáneo cumplimiento del principio de equidistribución.

Y es que, en efecto, la manifestación más notoria de las disfunciones que pueden surgir en el desarrollo de una pluralidad de unidades de ejecución comprendidas en un mismo área de reparto, pertenencia que desde la perspectiva de la equidistribución impone un tratamiento homogéneo de todos los propietarios de suelo con la salvedad de los matices no menores derivados de la renta de situación, surge precisamente cuando la definición de cada una de ellas no supone un tratamiento plenamente equilibrado de estos, lo que fácilmente tendrá lugar por la presencia casi inevitable tanto de diferencias en los aprovechamientos como en las cargas respectivamente imputables.

Es justo en estos casos en los que el marco legal se muestra en gran medida insuficiente para responder a disfunciones cuya concurrencia solo puede aceptarse desde una exigible idea de transitoriedad, siempre, por lo tanto, desde la final reconstrucción de...

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