La problemática de los riesgos en el derecho urbanístico
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Presidente Asociación Española de Derecho Urbanístico |
- Este texto constituye la Ponencia española presentada por el autor al Coloquio de la Asociación Internacional de Derecho del Urbanismo (AIDRU), celebrado en Tesalónica (septiembre de 2009), bajo el titulo «Risques et Droit de l’ Urbanisme» Su estructura y tratamiento se ha adaptado a la sistemática exigida por los organizadores del referido Coloquio.
1.1. Como en la mayoría de los países europeos, la preocupación legislativa, principalmente en el orden urbanístico y ambiental, en España por los riesgos naturales y tecnológicos obedece a la evolución de la sociedad, a la incidencia de la normativa de la Unión Europea y a las reacciones ante sucesos y catástrofes de distinta naturaleza producidos. Efectivamente, nuestro país desde 1985 disponía de una avanzada Ley de Protección Civil (Ley 2/1985 de 21 de enero) que ha rendido importantes servicios, no solo desde el punto de vista de la alerta, socorro reacción y recuperación ante las catástrofes y desastres naturales, sino también en el orden preventivo sobre la base de elaboración de planes preventivos en materias de inundaciones, seismos y otro tipo de desastres naturales
Ahora bien, un cambio significativo de panorama se ha producido en nuestro ordenamiento jurídico a partir del Informe de la Comisión Especial del Senado sobre Prevención y Asistencia en situaciones de Catástrofe (BOCG Senado 9 de diciembre de 1998, n.º 596): dicha Comisión parlamentaria se constipó a raíz de la tragedia en el Camping de BIESCAS el día 7 de agosto de 1996 en el que una riada arraso el referido Camping, provocando 87 muertos y 183 heridos, A partir de las recomendaciones de esta Comisión se ha asistido a una renovación creciente de nuestro ordenamiento jurídico en la adopción de mediadas especialmente preventivas: en materia de prevención de inundaciones; seismos (Real Decreto 997/2002 de 27 de septiembre sobre aprobación de Normas de construcción sismorresistentes); edificaciones y construcciones (ley 38/1999 sobre Ordenación de la Edificación y Decreto 314/2006 por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación) y en materia urbanística
Dado que nuestra atención se dirigirá preferentemente a la Ordenación del Territorio, Urbanismo y Medio Ambiente procede sumariamente precisar para la inteligencia de lo que se va a exponer precisar el sistema de descentralización y de distribución de competencias en estas materias entre el Estado y las diecisiete Comunidades Autónomas. Según la Constitución española de 1978 en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 148.1.3 de CE) le corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia legislativa y ejecutiva (planificación, gestión, ejecución y disciplina urba-nística) mientras que el Estado ostenta competencias para la regulación de las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos, las bases económicas y medioambientales, el sistema de la valoraciones del suelo y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones publicas. En materia de medio Ambiente compete al Estado (art. 149.1.23 CE) las Bases sobre protección del Medio Ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para dictar normas adicionales de protección.
1.2. El primer reconocimiento de la problemática de la conexión de los riesgos naturales con el Urbanismo en un texto legal estatal tuvo lugar, a raíz de la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Esta previsión en un contexto de liberalización del régimen del suelo tenia su trascendencia, a efectos de incluir en la clasificación como suelo no urbanizable de aquellos terrenos que los Planes de Ordenación Territorial o la legislación sectorial consideraran incompatible con su transformación urbanística, por concurrir en los mismos riesgos naturales «Acreditados en el planeamiento sectorial o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio publico». Si bien se genero cierta confusión en torno al instrumento urbanístico que efectivamente debía acreditar estos riegos -lo cual influiría en la escasa aplicación de esta previsión-, lo cierto es que tuvo el acierto de llamar la atención sobre este importante problema y que progresivamente las Comunidades Autónomas fueran incorporando este objetivo a sus respectivas leyes urbanísticas.
Presupuesto básico para la consideración de los Riesgos naturales y su inserción en planeamiento territorial y urbanístico ha sido la Ley 9/20006 de 28 de abril sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el Medio Ambiente que incorporo con retraso a nuestro Ordenamiento jurídico la Directiva 2001/42 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001. Dicha Ley se aplica a la evaluación ambiental de los planes y programas relacionados con las siguientes materias: agricultura, ganadería, selvicultura, minería, industria, transporte, gestión de residuos y de recursos hídricos, telecomunicaciones, turismo y de modos especial a la « ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo» (las Comunidades Autónomas pueden ampliar la lista de materias). Efectivamente, dicha Ley articula los instrumentos y procedimientos fundamentales para promover y garantizar un desarrollo sostenible y conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente sobre la base de la preparación de un Informe de Sostenibilidad Ambiental; celebración de consultas, elaboración de una Memoria Ambiental (preceptiva y que necesariamente deberá tenerse en cuenta en el plan o programa) y propuesta definitiva del plan o programa... Complementariamente, la Ley 27/2006 de 18 de julio regularía los Derechos de acceso a la Información, de participación publica, y de acceso a la justicia en materia de Medio Ambiente que incorporaría las Directivas 2003/4/CE y 2003/35 CE... Interesa destacar de esta Ley, además del Derecho de participación en los procesos de Evaluación ambiental, la imposición de la obligación que tienen las Administraciones publicas de informar sobre las amenazas inminentes para la salud humana o para el medio ambiente «ocasionadas por actividades humanas o por causas naturales», esta información debe permitir al publico que pueda resultar afectado la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para prevenir o limitar los daños.
1.3. Como culminación de este proceso la vigente Ley estatal de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio) en su art. 12 se determinan que la ordenación territorial y urbanística deberá excluir necesariamente de su transformación mediante la urbanización aquello suelos «con riesgos naturales, o tecnológicos. Incluidos los de inundación o de otros accidentes graves y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística. Al mismo tiempo el art. 15.2 de dicha ley establece que el Informe de Sostenibilidad Ambiental que debe incorporarse a la Evaluación ambiental de los Planes de urbanismo en lo que hace referencia a las actuaciones de urbanización deberá incluir un Mapa de Riesgos Naturales del ámbito objeto de ordenación (art. 15.2).
1.4. Deben finalmente hacerse referencia a las Leyes 42/2007 de 13 de diciembre del Patrimonio Natural y de Biodiversidad y 45/2007 de 13 de diciembre sobre el Desarrollo Sostenible del Medio Rural. Se trata de dos leyes sectoriales importantísimas que inciden directamente sobre Ordenación territorial e, indirectamente, sobre el Urbanismo a nivel municipal. Si bien en ellas no se aborda directamente la prevención y corrección de los Riesgos Naturales, no cabe duda que a través de la Evaluación de Planes y Proyectos en el Medio Ambiente (Ley 9/2006) dicha problemática deberá ser tomada en consideración. A tal efecto, procede hacer una referencia a los aspectos más relevantes de dichas leyes.
A) En relación a la ley 42/2007 del Patrimonio Natural (conjunto de bienes y recursos de la naturaleza fuente de diversidad biológica y geológica, que tienen un valor relevante medioambiental, paisajístico, científico o cultural), Biodiversidad (variabilidad de los organismos vivos, incluidos los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte) y Geodiversidad (variedad de elementos geológicos, incluidos rocas, minerales, fósiles suelos, formas del relieve, formaciones y unidades geológicas y paisajes que son el producto y registro de la evolución de la tierra . En el Anexo VIII se relacionan las Unidades geológicas mas representativas y los contextos geológicos de España con relevancia mundial)), se proclama como uno de los objetivos de dicha ley «la prevalecía (y determinación de los supuestos básicos de dicha prevalecía) de la protección ambiental sobre la Ordenación Territorial y urbanística» (art. 2, f).
Como consecuencia de esta prevalencía ambiental los instrumentos diseñados por la nueva Ley deberán se objeto de Evaluación Ambiental y por esta vía se aplicara la determinación y prevención de los riesgos naturales; en concreto el Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y los Planes Sectoriales que lo desarrollen (art. 13 y 14). Como instrumento más representativo, la ley tipifica los Planes de ordenación de los Recursos naturales, cuya...
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