Los Presupuestos Generales del Estado para el 2001 y el gasto social.

Los Presupuestos Generales del Estado para el 2001 y el gasto social M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ * 1. INTRODUCCIÓN L os Presupuestos Generales del Esta- do para 2001 son los primeros presu- puestos sin déficit público de la Hacienda Pública de la democracia. Esto constituye un hecho histórico que culmina el intenso proceso de consolidación fiscal inicia- do en 1996 y sienta las bases con las que se inicia una nueva etapa en la que el equilibrio presupuestario va a ser el escenario estable y permanente de las finanzas públicas españo- las. El equilibrio presupuestario es la princi- pal contribución de la política presupuestaria a la estabilidad macroeconómica que va a po- sibilitar seguir desarrollando el verdadero potencial de crecimiento de la economía espa- ñola y con ello acercarnos a los niveles de prosperidad relativa de los países europeos más avanzados. Pero además, desde el equili- brio presupuestario va a ser posible seguir potenciando el ahorro a largo plazo y ampliar las inversiones en capital humano, físico y tecnológico, como aportación fundamental de la política pública a la mejora de las bases de rentabilidad y competitividad que hacen po- sible a los sectores económicos desplegar una mayor iniciativa inversora y, por tanto, gene- rar una mayor capacidad de producción y em- pleo. El crecimiento y el empleo son, a su vez, la mejor garantía para sostener nuestro sis- tema de protección social. En este artículo se analizan las principa- les características de estos Presupuestos y, en especial, la importancia que tiene el equili- brio presupuestario para crear el marco de sostenibilidad que permitirá mantener y me- jorar la cobertura social alcanzada. 2. EL MARCO ECONÓMICO DE LOS PRESUPUESTOS PARA 2001 La consolidación presupuestaria ha sido, junto a las reformas estructurales, una de las claves de la política económica que hizo posi- ble nuestro acceso a la Unión Económica y Monetaria en 1999 y que ha dado lugar al im- portante cambio estructural en el comporta- miento de nuestra economía, caracterizado porque se está combinando un elevado ritmo de producción y empleo con estabilidad. El principal reto de la política económica es mantener y prolongar esta expansión, de forma que sigan aumentando las rentas, el empleo y el bienestar de los ciudadanos. Por ello, la política económica va a continuar fir- memente orientada a mantener, por una parte, la estabilidad macroeoconómica que 133 * Subdirectora General de Organización, Planifica- ción y Gestión de Recursos (Intervención Genral de la Se- guridad Social). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES resulta esencial para el desarrollo de la activi- dad económica en un contexto no inflacionario y, por otra, seguirá introduciendo mayor flexibi- lidad y competencia en los mercados, como vía para reforzar la eficacia de las políticas de esta- bilidad, aumentar la elasticidad de la oferta y crear nuevas capacidades productivas que in- crementen la competitividad de nuestra eco- nomía. Estas orientaciones básicas de la política económica, en la que la política pre- supuestaria va a seguir jugando un papel cla- ve, son las que van a permitir prolongar uno de los ciclos de expansión más duraderos y saludables de nuestra historia, consiguiendo que por quinto año consecutivo la economía española consolide la trayectoria de creci- miento que está llevando a un mayor empleo y a la mejora del bienestar social. Los rasgos básicos del cuadro macroeconó- mico (cuadro 1) en el que se enmarca los Pre- supuestos Generales del Estado para 2001 destacan la continuidad de esta fase de ex- pansión: . En primer lugar, se va a mantener una tasa de crecimiento elevada, aunque algo más moderada que en ejercicios anteriores, en coherencia con la suavi- zación del ciclo que se está registrando en la economía internacional. No obs- tante, el crecimiento en España, que va a ser más equilibrado en sus componen- tes, seguirá por encima de nuestros principales socios europeos. . La creación de empleo sigue también en tasas elevadas y por encima de la media de los países del euro. . La tasa de paro continuará disminu- yendo, hasta el 12,7 por ciento previsto que supone casi la mitad del nivel al- canzado en 1994. . En materia de precios, la inflación ha tenido un comportamiento menos favo- rable en 2000 pero se espera que a lo largo de 2001 se produzca una flexión a la baja en línea con el objetivo del 2% del BCE. . Finalmente, el déficit público se ha vuelto a rebajar en 2000, con una previ- sión del 0,4 por ciento del PIB ---7 déci- mas menos que en 1999--- que abre el camino para alcanzar el equilibrio pre- supuestario en 2001. 134 ESTUDIOS CUADRO 1. CONTEXTO MACROECONÓMICO 1999-20001 Magnitudes 1999 2000 2001 PIB (billones de pesetas) 93,7 99,9 105,9 --- Variación real 4,0 4,0 3,6 --- Variación nominal 7,0 6,73 5,9 Empleo (variación en miles) 507,9 438,9 382,8 Empleo (variación en %) 3,6 3,0 2,5 Tasa de paro 15,9 14,2 12,7 Déficit AA.PP. (% PIB) -1,1 -0,4 0,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES 3. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA COMO GARANTÍA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL El principal objetivo de los Presupuestos Generales del Estado para 2001 es el equili- brio presupuestario. Pero el equilibrio presu- puestario es también el resultado de la política presupuestaria que ha llevado a re- bajar el déficit público desde el 6,6 por ciento del PIB de 1995 hasta el 0,4 por ciento del PIB de 2000. Los Presupuestos para 2001 culminan este esfuerzo al adelantar en un año la meta del déficit cero, lo que va a refor- zar la credibilidad de la política presupuesta- ria así como el compromiso de disciplina fiscal asumido con el euro en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 3.1. Argumentos económicos a favor del equilibrio presupuestario Con estos Presupuestos se cierra definiti- vamente la posibilidad de recurrir al déficit como vía de financiación del gasto, eliminan- do este importante factor de restricción en las condiciones de financiación de la economía y factor de incertidumbre que afecta negativa- mente a la estabilidad del sistema financiero y al control de precios. En este sentido, son varios los argumentos que apoyan la necesi- dad del equilibrio presupuestario: . Con la eliminación permanente del dé- ficit público la política fiscal va a contri- buir a reforzar la certidumbre de los agentes económicos y las expectativas de estabilidad que son esenciales para garantizar el crecimiento sostenido y la creación de empleo. . En el contexto del euro, una situación fiscal equilibrada contribuye a facilitar el desempeño de la política monetaria por parte del BCE. . El equilibrio presupuestario va permi- tir una reducción más rápida del peso de la deuda pública sobre la economía, lo que contribuirá a reducir las presio- nes que la financiación de esa deuda ejerce sobre los tipos de interés, posibi- litando con ello un mayor espacio a la iniciativa y financiación del sector pri- vado de la economía. . Desde el punto de vista presupuesta- rio, la reducción de la deuda supondrá un aligeramiento de la carga de intere- ses, lo que permitirá liberar recursos presupuestarios que se canalizarán ha- cia aquellos gastos que tienen mayor impacto sobre el crecimiento. . Finalmente, el equilibrio presupuesta- rio se va a conseguir y mantener con la misma política de austeridad en el gasto, y con mayor rigor en el gasto corriente, que ha hecho posible los sucesivos recor- tes de déficit desde 1996. Esto permite anticipar una nueva fase de reforma fiscal que mejorará el tratamiento de rentas y creará nuevos incentivos al ahorro, a la creación de empleo y al de- sarrollo empresarial, induciendo con ello un mayor impulso de la actividad económica. 3.2. La dimensión social del equilibrio presupuestario Junto a estos argumentos económicos, hay que destacar también la dimensión social del equilibrio presupuestario. Uno de los princi- pales logros de la política presupuestaria del último cuatrienio ha sido, precisamente, sen- tar las bases que garantizan el futuro de nuestro sistema de protección social. A este respecto, los pilares fundamentales que han jalonado la política de protección social de es- tos años son los siguientes: . El saneamiento financiero de la Seguri- dad Social, que ha llevado a una situa- ción de superávit en el Sistema desde 135 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 1999 y con ello la posibilidad de dotar el Fondo de reserva previsto en el Pacto de Toledo para garantizar el futuro de las pensiones. . La mejora de los niveles de protección de aquellos colectivos que se encuen- tran en situación más desfavorecida y que se ha concretado, entre otros aspec- tos, en la elevación de las pensiones mí- nimas, la mejora de las pensiones de viudedad y de orfandad y la mejora cuantitativa y cualitativa de las presta- ciones en el ámbito de la protección fa- miliar. . El reforzamiento de los principios de equidad y contributividad del sistema. . La intensificación de las actuaciones en materia de fraude tanto en prestacio- nes como en cotizaciones. Estas son las claves que hoy permiten con- tar con un marco de estabilidad y madurez fi- nanciera que garantiza el futuro y solvencia de nuestro sistema de protección social. De- trás de estos logros se encuentra el modelo de crecimiento equilibrado, estable e intensivo en creación de empleo de nuestra economía, cuyo origen más importante se encuentra en la política económica aplicada. La continuidad de este modelo de creci- miento, posibilitado desde el marco de estabi- lidad presupuestaria que se inicia con los Presupuestos para 2001, constituye el mejor escenario para seguir manteniendo y mejo- rando las prestaciones sociales. El crecimien- to con estabilidad y empleo proporciona, en efecto, recursos suficientes para financiar los niveles de cobertura social alcanzados y para incrementar las dotaciones de las políticas sociales en mayor proporción que las restan- tes partidas del Presupuesto. La necesidad del equilibrio presupuestario para garantizar la protección social es plena- mente compartida en todos los países euro- peos. En un reciente informe de la Comisión Europea 1 se insiste en la necesidad de los países de la UE de proseguir los esfuerzos de consolidación fiscal y de acelerar la disminu- ción de los niveles de deuda pública, permi- tiendo así reducir la carga que representan los intereses en los presupuestos y utilizar es- tos recursos para compensar en parte el au- mento del gasto debido al envejecimiento demográfico. Los países europeos se enfrentan, en efec- to, a un desafío importante en lo que respecta a la sostenibilidad de las finanzas públicas, derivado de la presión que la evolución demo- gráfica va a tener sobre el gasto de pensiones y asistencia sanitaria. La amplitud del fenó- meno exige un planteamiento global que aborde las consecuencias presupuestarias del envejecimiento demográfico. Por ello, y junto a la consolidación fiscal deberá avanzarse, si- guiendo las recomendaciones de la Comisión Europea, en otros ámbitos importantes: . Actuaciones en el mercado laboral que lleven a aumentar los niveles de em- pleo, especialmente entre las mujeres y los trabajadores de mayor edad. . Reformas fiscales y sociales que ofrez- can incentivos para que los trabajado- res de edad avanzada permanezcan en el mercado laboral. . Reformas en el sistema público de pen- siones para garantizar una mayor equi- dad desde el punto de vista actuarial entre las contribuciones efectuadas y los derechos adquiridos, así como para fomentar los sistemas de protección so- cial complementaria. La dimensión social del equilibrio presu- puestario no se agota solamente desde esta perspectiva importantísima de garantía y sostenibilidad presupuestaria del sistema de protección social. Existen pruebas empíricas suficientes para saber que el déficit público 136 ESTUDIOS 1 «La contribución de las finanzas públicas al creci- miento y al empleo», 21 de diciembre de 2000. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES termina, de una forma u otra, convirtiéndose en inflación. Y la inflación es un impuesto que grava en mayor medida a las personas que tienen menor poder de negociación en la sociedad, entre ellas pensionistas, individuos con rentas más bajas, etc. Alcanzar y mante- ner el equilibrio presupuestario significa po- der asegurar el poder adquisitivo de estos colectivos. Hay, en fin, un componente de equidad intergeneracional que no se puede desconocer. El déficit de hoy significa trasla- dar a generaciones futuras el coste de su fi- nanciación. Por el contrario, el equilibrio presupuestario anticipa rebajas de impuestos que favorecerán en mayor medida a los colec- tivos más necesitados. Asimismo, el equili- brio presupuestario permite financiar un mayor volumen de inversión pública, lo que supone dejar a disposición de las generacio- nes futuras un importante stock de infraes- tructuras y capital tecnológico. 4. LA SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO La Seguridad Social ha ido ganando en los últimos años un peso creciente en el conjunto del gasto de las Administraciones Públicas. En términos de Contabilidad Nacional, las Administraciones de la Seguridad Social ges- tionaron en 1999 el 41,9 por ciento del total de empleos no financieros de las Administra- ciones Públicas, frente al 29,0 por ciento de la Administración Central y el 29,1 por ciento de las Administraciones Territoriales 2 . En el ámbito de los Presupuestos Generales del Es- tado, la Seguridad Social ha pasado de repre- sentar en 1989 el 35 por ciento del gasto no financiero consolidado al 43,6 por ciento que significa en el Presupuesto de 2001. Esta evo- lución pone de manifiesto la importancia de la Seguridad Social, no ya sólo como centro de decisión económica en la asignación de los re- cursos públicos, sino por su relevancia social y política. Las principales características del Presu- puesto de la Seguridad Social para 2001 (cuadro 2), enmarcadas en el cuadro de ob- jetivos generales de la política presupues- taria diseñada para este ejercicio, son las siguientes: . Los gastos no financieros aumentan un 6,4 por ciento, casi un punto porcentual por encima del crecimiento medio del gasto de los Presupuestos Generales del Estado, lo cual refleja la prioridad de las políticas sociales contemplada en estos Presupuestos. . Los ingresos no financieros de la Segu- ridad Social presentan un crecimiento de 7,9 por ciento, que refleja en particular la favorable evolución de las cotizacio- nes sociales en un entorno de creación de empleo e incremento de la afiliación laboral, que ha llevado a alcanzar a fi- nales de 2000 el récord histórico de más de 15,2 billones de personas afiliadas a la Seguridad Social. . Como expresión de la consolidación y madurez del sistema, el Presupuesto de la Seguridad Social para 2001 presenta una situación de superávit del 0,3 por ciento del PIB, que va a permitir por se- gundo año consecutivo afrontar la polí- tica de reforzamiento del sistema de pensiones a través de la dotación del Fondo de reserva por importe de 90.000 millones de pesetas. 5. POLÍTICAS DE GASTO SOCIAL Los Presupuestos Generales del Estado para 2001 mantienen la prioridad que la política presupuestaria ha dado al gasto so- cial en los últimos años. Entre 1995 y 2001 los recursos para las políticas sociales se han incrementado en casi 5 billones de pese- tas, lo que ha llevado a aumentar su partici- 137 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ 2 IGAE, Avance de la actuación económica y financie- ra de las AA.PP. 1999. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES pación en los Presupuestos desde el 51,9 por ciento de 1995 hasta el 54,8 por ciento de 2001 (cuadro 3). La evolución del gasto social es todavía más favorable si se excluyen las prestaciones por desempleo, que desde 1995 han disminuido de manera significativa, casi 650 mil millones de pe- setas, debido al positivo comportamiento del mercado laboral. Descontado el efecto de esta partida, el peso del gasto social en el Presu- puesto ha aumentado 6,2 puntos desde 1995, con un crecimiento medio anual 2,2 puntos por- centuales por encima de la tasa media de los Presupuestos Generales del Estado. La dotación para el conjunto de políticas sociales en los Presupuestos Generales del Estado para 2001 (cuadro 4) asciende a 19,6 billones de pesetas, con un crecimiento homo- géneo 3 del 7,3 por ciento respecto al Presu- puesto de 2000. A continuación se analiza el 138 ESTUDIOS CUADRO 2. LASEGURIDAD SOCIAL EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001. INGRESOS Y GASTOS NO FINANCIEROS Conceptos Millones pesetas % D 2001/2002 GASTOS Seguridad Social 13.354.853 6,4 Presupuestos Generales del Estado 34.509.732 5,5 INGRESOS Seguridad Social 15.738.973 7,9 Presupuestos Generales del Estado 34.542.455 9,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. CUADRO 3. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE GASTO SOCIAL EN LOS PRESUPUESTOS En miles de millones de pesetas Conceptos 1995 % s/total Presupuesto 2001 % s/total Presupuesto % D medio anual Gasto social neto de desempleo 12.685,9 44,8 18.247,0 51,0 6,2 Desempleo 2.020,8 7,1 1.374,0 3,80 -6,2 TOTAL GASTO SOCIAL 14.706,7 51,9 19.621,0 54,8 4,9 P.G.E. (capítulos I a VIII) 28.326,3 35.809,5 4,0 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2000, Informe Económico-Financiero. 3 En 2000 se ha seguido completando el traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas en materia REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES contenido de las políticas sociales más destaca- das que, siguiendo la clasificación funcional de los Presupuestos Generales del Estado, pueden ser agrupadas en cinco grandes rúbricas: pen- siones, sanidad, educación, actuaciones en el mercado de trabajo y otros gastos sociales. a) Pensiones El objetivo básico de esta política es la con- solidación de los niveles de cobertura a través del mantenimiento del poder adquisitivo de todas las pensiones en función de la inflación prevista para 2001. Se compensa igualmente la desviación por el IPC de 2000. Asimismo, se consolida la política de mejora de las pen- siones más bajas acometida en el año 2000 y que se ha plasmado en un incremento de la pensión media. Finalmente, se incluye, como se ha señalado, la dotación por segundo año consecutivo del Fondo de reserva para garan- tizar el futuro de las pensiones. Desde el punto de vista presupuestario esta política incluye la gestión y el abono de las pensiones contributivas tanto a los benefi- ciarios de la Seguridad Social (que suponen más de 7,6 millones de pensionistas), cual- quiera que sea su régimen de adscripción, como a los beneficiarios del régimen de Cla- ses Pasivas (cerca de 500 mil beneficiarios). Ambos sistemas tienen un marcado carácter profesional y su financiación se realiza, bási- camente, mediante las cotizaciones de em- presarios y trabajadores en el ámbito de la Seguridad Social y a través de las cuotas de funcionarios y la aportación del Estado por lo que se refiere a Clases Pasivas. El gasto pre- supuestado en 2001 para el conjunto de la po- lítica asciende a 9,8 billones de pesetas, el 27,4 por ciento del total de recursos del Pre- supuesto, con un aumento del 5,5 por ciento respecto a 2000 (cuadro 5). En cuanto al Sistema de Seguridad Social, el crédito presupuestario asciende a 8,8 billo- nes de pesetas, con un aumento del 5,7 por ciento destinado a financiar el incremento de la población pensionista, estimado en un 1,1 por ciento, el mantenimiento del poder adqui- sitivo de las pensiones con la inflación previs- ta y otros aumentos, entre los que destaca principalmente el efecto sustitución. La dis- 139 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ de educación. Para que los datos sean comparables es necesario establecer una base de cálculo homogénea, deduciendo en las cifras de 2000 el importe de tales tras- pasos. CUADRO 4. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 POLÍTICAS DE GASTO SOCIAL En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Pensiones 9.815.809 5,5 Sanidad 4.731.570 6,2 Educación 255.019 9,6 (*) Actuaciones en el mercado de trabajo 2.367.590 5,5 Otros gastos sociales 2.450.983 19,9 TOTAL 19.620.971 7,3 (*) (*) Homogeneizado con taspasos de Educación. Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES tribución del gasto por tipos de pensión es la siguiente: Millones Ptas. -- Jubilación ............................ 5.968.860 -- Invalidez .............................. 1.040.171 -- Viudedad .............................. 1.657.677 -- Orfandad .............................. 133.062 -- A favor de familiares ........... 26.502 El régimen de Clases Pasivas del Estado se ocupa de la gestión y abono de las pen- siones de jubilación o retiro para los funcio- narios públicos que están encuadrados en este régimen de protección específico, así como de las pensiones de viudedad, orfan- dad y en favor de los padres. La cuantía pre- supuestada para 2001 es de 918 mil millones depesetas,distribuidosdelasiguientemane- ra: Millones Ptas. -- Pensiones a funcionarios de carácter civil ........................ 396.583 -- Pensiones a funcionarios de carácter militar .................... 244.281 -- Pensiones a familias de carácter civil ........................ 115.469 -- Pensiones a familias de carácter militar ................... 153.441 -- Otras pensiones y prestaciones ........................ 8.526 b) Sanidad La política de Sanidad sigue ocupando un lugar prioritario dentro de las actuaciones atendidas a través del gasto público -- repre- senta el 13,2 por ciento de los Presupuestos Generales del Estado - manteniendo así el ob- jetivo de prestar un servicio público que haga efectivo el derecho a la protección de la salud. Se recogen en ella los gastos derivados de la asistencia sanitaria dispensada por el Insti- tuto Nacional de la Salud y por el Instituto Social de la Marina ---ambos en la doble ver- tiente de Gestión directa y transferida a las Comunidades Autónomas--- y por las Mu- tuas de Accidentes de Trabajo y Enfermeda- des Profesionales, organismos todo ellos integrados en el Sistema de la Seguridad Social. Asimismo, contempla los gastos co- rrespondientes a las instituciones incluidas en el Mutualismo Administrativo (MUFACE, ISFAS y MUGEJU) y la asistencia hospitala- 140 ESTUDIOS CUADRO 5. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 PENSIONES En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Pensiones de Clases Pasivas 918.300 3,5 Pensiones de Seguridad Social 8.846.533 5,7 Gastos de gestión 50.976 4,8 TOTAL 9.815.809 5,5 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES ria del Ministerio de Defensa. La dotación prevista para 2001 es de 4,7 billones de pese- tas, que supone un crecimiento del 6,2 por ciento respecto a 2000 (cuadro 6). El mayor volumen de recursos correspon- de al Sistema de Seguridad Social y, dentro del mismo, al gasto que gestiona el INSA- LUD. El presupuesto total del INSALUD, que asciende a algo más de 4,6 billones de pe- setas, es el resultado de aplicar el Modelo de Financiación de los Servicios de Sanidad en el período 1998-2001, aprobado por Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera el 27 de noviembre de 1997. Este Acuerdo ha supuesto una importante mejora en la estabi- lidad y suficiencia financiera de la asistencia sanitaria pública. Así, entre 1997 y 2001 los recursos para la financiación de la sanidad pública se han incrementado en más de 1 bi- llón de pesetas. Este aumento de recursos ha supuesto para el Estado un esfuerzo financiero adicional importante pues se ha simultaneado con el proceso de disminución progresiva de la aportación de las cotizaciones sociales al presu- puesto del INSALUD, que concluyó con la desa- parición de las mismas como fuente de financiación desde el ejercicio 1999, año des- de el que se viene financiando el INSALUD de forma íntegra con cargo a impuestos, de conformidad con las recomendaciones del Pacto de Toledo en cuanto a la clarificación y diferenciación de las fuentes de financiación del Sistema de la Seguridad Social. Del total del Presupuesto del INSALUD el 61,9 por ciento corresponde a la gestión que ha sido transferida a siete Comunidades Autóno- mas: Andalucía, Cataluña, País Vasco, Comuni- dad Valenciana, Galicia, Navarra y Canarias. A este respecto, debe señalarse que en un futuro inmediato se irá ampliando el traspaso de competencias sanitarias al resto de Comuni- dades Autónomas. Y todo ello dentro del Sis- tema Nacional de Salud articulado en la Ley General de Sanidad, que engloba al conjun- to de Servicios de Salud de las distintas Co- munidades Autónomas. La consolidación de dicho Sistema constituye el objetivo general prioritario del Ministerio de Sanidad y Con- sumo al que, como elemento central del cita- do Sistema, le corresponden las funciones de ordenación y afianzamiento del derecho de protección de la Salud, así como la planifica- ción general y coordinación del Sistema Na- cional de Salud. En aquellas Comunidades Autónomas que todavía no han asumido las competencias en materia sanitaria la gestión de estas presta- ciones está encomendada al INSALUD. Cabe destacar dentro de los objetivos generales el desarrollo del Plan Estratégico del INSA- LUD, cuyos principios generales son: la uni- versalidad en la cobertura asistencial, la financiación pública del Sistema, el asegura- miento único y público frente al riesgo de en- fermar, y la garantía de que los ciudadanos recibirán el nivel de cuidados que precisan según su estado de salud. Los ejes básicos del citado Plan consisten en la orientación de los servicios hacia los ciudadanos facilitando in- formación sobre sus prestaciones y su acceso. Por otra parte, se estimulará la innovación y la competencia entre proveedores públicos, con la introducción de los mecanismos de ges- tión que regula la Ley 15/1997, de 25 de abril, con la finalidad de dotar de flexibilidad y au- tonomía a la gestión sanitaria. Dentro de los programas de gastos del IN- SALUD-Gestión directa, destacan los de Atención Primaria de Salud y Atención Espe- cializada, que engloban alrededor del 96,5 por ciento del gasto del INSALUD en esta modalidad. Las dotaciones del programa de Atención Primaria de Salud -- cerca de 670 mil millo- nes de pesetas, que suponen un crecimiento del 6,6 por ciento - permitirán continuar con el desarrollo de la Cartera de Servicios, dan- do prioridad a los programas de cirugía me- nor, detección precoz del cáncer de mama, atención domiciliaria a pacientes terminales e inmovilizados, así como la prevención y de- tección de problemas del anciano. Asimismo, se va a prestar especial atención a la mejora 141 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES de la calidad asistencial, para lo cual se incre- mentará la dotación de facultativos y la acti- vidad en Atención Continuada y la del Centro Coordinador de Urgencias. Finalmente, se seguirá incidiendo en el control del gasto, con especial atención en el consumo farmacéuti- co, que supone el 59,3 por ciento del gasto del programa, al mismo tiempo que se continua- rá con el compromiso de mejora de la calidad de la prestación farmacéutica fomentando el aumento de la participación de los medica- mentos genéricos en las prescripciones. El programa de Atención Especializada ---cuya dotación, superior a 1 billón de pese- tas, aumenta un 6,0 por ciento--- incluye los servicios de hospitalización; de atención am- bulatoria de hospital, tanto en centros pro- pios como administrados y concertados; así como las prestaciones complementarias de carácter terapéutico y rehabilitador. Los obje- tivos generales del programa se enmarcan en una serie de principios inspiradores tales como la progresiva reducción de desequilibrios inter- territoriales, la mejora en la atención al pacien- te, así como aumentar la eficiencia del conjunto de la red de Atención especializada para que el incremento de volumen y complejidad asis- tencial pueda asumirse con los recursos eco- nómicos fijados en el vigente escenario de fi- nanciación. Como objetivos específicos, en 2001 se seguirá incidiendo las líneas que ha marcado las actuaciones del programa en los últimos ejercicios: reducción de los tiempos de espera, tanto quirúrgica como de consult- as; agilización de los procesos asistenciales; au- mento de la eficacia hospitalaria, potenciando el tratamiento ambulatorio de los procesos que lo permitan, así como la disminución de las es- tancias potencialmente evitables; fomento de las relaciones entre centros, tanto de especia- lizada como de primaria: desarrollo de pro- gramas socio-sanitarios para determinados colectivos; etc. Junto con el INSALUD, participan en la gestión de la política de sanidad, como se ha señalado: el Instituto Social de la Marina y las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfer- medades Profesionales, cuyas dotaciones au- mentan un 10,2 por ciento, el Mº de Defensa a través de la red de hospitales militares, con una dotación de 44 mil millones de pesetas, y las entidades que integran el Mutualismo Ad- ministrativo. La asistencia sanitaria del Mu- tualismo Administrativo se lleva a cabo, fundamentalmente, por medio de conciertos con entidades de seguro libre. Este sistema 142 ESTUDIOS CUADRO 6. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 SANIDAD En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Atención primaria INSALUD 666.911 6,6 Atención especializads INSALUD 1.031.772 6,0 Gestión transferida a las Comunidades Autónomas 2.570.061 6,2 Asistencia sanitaria del Mutualismo Administrativo 242.355 5,0 Asistencia sanitataria de Mutuas Patronales e I.S.M. 134.634 10,2 Asistencia hospitalaria en las Fuerzas Armadas 43.510 3,7 Servicios generales y otros gastos sanitarios 42.328 6,2 TOTAL 4.731.571 6,2 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES de gestión de la prestación sanitaria otorga al beneficiario una importante función en la orientación de los servicios sanitarios, ya que permite la libre elección entre organizaciones sanitarias diversas que establecen una rela- ción de competencia para captar las preferen- cias de los beneficiarios. Para el ejercicio 2001 los créditos asignados a las tres entidades del Mutualismo Administrativo ascienden a 242 mil millones de pesetas, que representa un incremento del 5 por ciento respecto al ejerci- cio anterior. c) Educación El contenido económico de esta política re- fleja el compromiso de la Administración de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución que reconoce el derecho a la educación, a la libertad de enseñanza y a la autonomía universitaria, así como en los ar- tículos 148 y 149 relativos a las competencias de las Comunidades Autónomas y a las exclusi- vas del Estado. A este respecto el proceso de descentralización educativa está prácticamente culminado y solamente las Ciudades Autóno- mas de Ceuta y Melilla y los Centros públicos educativos españoles en el exterior, así como la UNED y la Universidad Internacional Menén- dez y Pelayo permanecen en el ámbito del Mi- nisterio de Educación, Cultura y Deporte. Las Comunidades Autónomas han recibido, por tanto, las competencias previstas en ma- teria de educación, encargándose de la ges- tión directa del gasto educativo en su ámbito de responsabilidad. Las competencias que mantiene el Estado son las establecidas por la Constitución en cuanto a titulaciones de estudios, normas bá- sicas de educación, ordenación general del sistema educativo, planificación general de las inversiones en enseñanza, protección so- cial de ayuda al estudio, administración de centros de educación a distancia, cooperación internacional en materia de enseñanza y educación en el exterior. Para estos fines se destinan 255 mil millones de pesetas, que su- ponen un crecimiento del 9,6 por ciento en términos homogéneos, es decir, una vez dedu- cidos en 2000 el importe de los traspasos efec- tuados en este ejercicio (cuadro 7). Desde el punto de vista presupuestario, la política de Educación se estructura a tra- vés de una red de 16 programas de gasto, que pueden ser clasificados en tres grandes áreas: . Promoción educativa, con una dotación de 108 mil millones de pesetas (2,4 por ciento de aumento en términos homogé- neos) destinados, fundamentalmente, a becas, transporte y comedores escola- res, exención de precios y otras ayudas a la enseñanza. . Enseñanza no universitaria, que com- prende desde la educación infantil has- ta el acceso a la enseñanza superior. Para 2001 se incrementan los recursos en un 19,6 por ciento, con los objetivos generales de garantizar el derecho a la educación en estos niveles, mejorar la calidad del sistema educativo y promover la igualdad de oportunida- des, prestando singular atención a los alumnos con necesidades educativas especiales. . Enseñanza universitaria, que, una vez completado el proceso de transferencia de competencias a las Comunidades Au- tónomas, únicamente incluye en el ámbi- to estatal: la Universidad Nacional de Educación a Distancia, la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, el Co- legio de España en París y el Instituto de Florencia. Un aspecto destacado de esta política es la evolución del número de becas concedidas en los últimos años. Como se observa en el cua- dro 8 se ha producido un descenso en el nú- mero de becas de las enseñanzas medias, debido a la entrada en vigor del cuarto curso de educación secundaria en la enseñanza obligatoria. Para el Presupuesto de 2001, con la finalidad de mejorar la calidad de la ense- 143 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES ñanza universitaria, se han incluido becas de movilidad destinadas a los alumnos de estu- dios universitarios que cursan sus estudios en Comunidad Autónoma distinta a la de su domicilio familiar. En cuanto a la cuantía de las becas, está previsto para el año 2001 un incremento en los importes medios de las mismas, especialmente en las becas para es- tudiantes universitarios, destinados a libros de texto y material escolar, a familias en si- tuación de especial necesidad, a familias nu- merosas y a familias con algún discapacitado. Asimismo, se duplica prácticamente el núme- ro de becas para material didáctico, consi- guiendo de esta forma que aproximadamente el 14 por ciento del colectivo de alumnos de enseñanza obligatoria pueda tener acceso a una beca de estas características. 144 ESTUDIOS CUADRO 7. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 EDUCACIÓN En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Promoción educativa 108.377 2,4 Enseñanza no universitaria 94.703 19,6 Enseñanza universitaria 17.407 20,7 TOTAL Mº DE EDUCACIÓN Y CULTURA 220.487 10,6 Otros Departamentos 34.532 3,3 TOTAL EDUCACIÓN 255.019 9,6(*) (*) En términos homogéneos. Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. CUADRO 8. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE BECAS Curso Infantil Enseñanzas medias Universidad Familia numerosa de 3 hijos Educación especial Material didáctico 96/97 45.000 453.393 282.900 97/98 45.000 455.000 282.900 175.179 98/99 36.588 265.659 (*) 241.046 184.120 20.000 292.420 99/00 35.000 200.044 (*) 252.450 177.265 20.000 325.000 00/01 33.125 200.000 242.250 175.000 18.056 625.000 (*) En estos cursos entra en vigor el tercer y cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, que implica la desapari- ción de los cursos de primero de F.P.I. y primero y segundo de B.U.P., que pasan a ser alumnos de enseñanza obligatoria y, por tanto, gratuita, no comprendido el sistema de becas. Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES d) Actuaciones en el mercado de trabajo La etapa prolongada de expansión en que se encuentra nuestra economía se está refle- jando claramente en la creación de empleo y en la disminución del paro. Como se ha seña- lado al principio de este artículo, el principal responsable de esta fase de crecimiento es la política económica que se está aplicando des- de 1996. Uno de los ejes de esta política viene protagonizado por las reformas estructurales que se han ido adoptando, destacando espe- cialmente las que afectan al mercado de tra- bajo. Ello ha dado lugar, entre otros efectos, a un incremento del empleo asalariado y a un cambio de tendencia en la evolución del em- pleo estable que supera la línea decreciente que se venía produciendo desde 1987. A este cambio han contribuido de forma especial las Leyes 63/1997 y 64/1997, ambas de 26 de di- ciembre, en las que se establecen una serie de medidas para mejorar el mercado de traba- jo y fomentar la contratación indefinida a través, entre otras acciones, de incentivos en materia de Seguridad Social y de carácter fiscal, que han tenido su continuación en los Programas de Fomento del Empleo para 1999 (disposición adicional 43ª de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fis- cales, Administrativas y del Orden Social) y 2000 (artículo 28 de la Ley 55/1999, de 20 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrati- vas y del Orden Social). La continuidad de la fase expansiva en 2001 permitirá seguir en esta trayectoria fa- vorable del mercado laboral, concretada se- gún las previsiones del Presupuesto en un aumento del empleo próximo a los 383 mil nuevos puestos de trabajo y una disminución de las cifras de paro en torno a las 235 mil personas. Los créditos destinados a la protección por desempleo presentan, no obstante, un au- mento del 2,5 por ciento respecto al Presu- puesto de 2000 (cuadro 9). Hay dos causas fundamentales que explican este aumento. Por una parte, el crecimiento del gasto que experimenta el subsidio por desempleo a fa- vor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguri- dad Social, como consecuencia de la modifica- ción introducida al Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el que se regula este subsi- dio, al no considerarse las rentas procedentes del trabajo agrario como computables dentro de los ingresos que determinan, como una condición más, el acceso a la prestación, lo que lleva a un incremento del número de beneficia- rios del mismo. La segunda de las razones, de mayor importancia desde el punto de vista de la protección dispensada, es el importante au- mento de la tasa neta de cobertura, cuya esti- mación para 2001 es del 67,7 por ciento, frente al 64,2 por ciento en que estaba situada en mayo de 2000, que supone casi 5 puntos por- centuales por encima del nivel de 1995. El contexto económico favorable permite, por otra parte, que por segundo año consecu- tivo se pueda dotar un crédito de 50 mil millo- nes de pesetas para paliar la situación de los parados de larga duración mayores de 45 años y con cargas familiares, a los que me- diante una renta vinculada a la suscripción de un compromiso de actividad se les va a fa- cilitar su inserción laboral. Sin embargo, el gran eje de actuación en el mercado laboral ha estado protagonizado en los últimos años por las Políticas activas de empleo, que abarcan una amplia gama de ac- tuaciones (de orden fiscal, social, laboral, etc.) con la finalidad de facilitar la empleabi- lidad de los trabajadores, su adaptación a las nuevas exigencias tecnológicas y formativas de nuestro sistema productivo, así como fo- mentar la creación de puestos de trabajo en las empresas, apoyando especialmente a los colectivos que tienen mayores dificultades de encontrar empleo. En la vertiente presupuestaria, el Presu- puesto para 2001 va a continuar este esfuerzo y destina 827 mil millones a Políticas activas, que supone un 2,6 por ciento más de recursos 145 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES que en 2000. Dentro de esta cifra deben des- tacarse los créditos destinados a bonificar las cuotas empresariales a la Seguridad Social de aquellas empresas que formalicen contra- tos de carácter indefinido, a cuyo fin se van a destinar 294 mil millones de pesetas. También deben mencionarse las actua- ciones en Formación profesional ---tanto a formación profesional ocupacional de los trabajadores desempleados como a la forma- ción continua de los trabajadores ocupados---, que han recibido un importante impulso en los últimos años respondiendo a la incidencia que los continuos y rápidos cambios tecnoló- gicos tienen en los procesos de renovación de las estructuras empresariales, así como la aparición de nuevas profesiones. Para 2001 la dotación de este programa asciende a 244 mil millones de pesetas (un 4,1 por ciento más que en 2000) destinado básicamente a financiar, por un lado, las actuaciones de formación continua y, por otro, centros cola- boradores y otras instituciones que imparten cursos de formación profesional ocupacional dirigidos a los desempleados. Finalmente, el programa de Escuelas ta- ller, casas de oficios y talleres de empleo con- juga al mismo tiempo medidas de carácter formativo con las de fomento de empleo, tan- to para jóvenes ---en determinado tipo de ocu- paciones relacionadas con la recuperación o promoción del patrimonio artístico-histórico, cultural y natural--- como para desempleados mayores de 25 años, en desarrollo de acciones encuadrables en los nuevos núcleos genera- dores de empleo que sean promovidos por En- tidades públicas o privadas sin ánimo de lucro. La dotación de este programa para 2001 asciende a 77 mil millones de pesetas, que supone un incremento del 9,8 por ciento respecto a 2000. Las actuaciones en el mercado de trabajo se completan con las acciones que realiza la Administración en la ordenación de las rela- ciones laborales, condiciones de trabajo, arbi- traje y conciliación así como las prestaciones de garantía salarial destinadas al abono de los salarios pendientes de pago a los trabaja- dores a causa de insolvencia, suspensión de pagos o quiebra de las empresas, así como parte de las indemnizaciones reconocidas en favor de trabajadores como consecuencia de sentencia o resolución administrativa a cau- sa de despido o extinción de contratos. Para este bloque de actuaciones se destinan casi 167 mil millones de pesetas, de los cuales 158 mil millones corresponden al programa de Prestaciones de garantía salarial. 146 ESTUDIOS CUADRO 9. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 ACTUACIONES EN EL MERCADO DE TRABAJO En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Fomento del empleo 826.696 2,6 Prestaciones a los desempleados 1.373.983 2,5 Relaciones laborales 166.911 68,1 TOTAL 2.367.590 5,5 Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES e) Otros gastos sociales Se analizan en este apartado otras parti- das del gasto social que merecen ser destaca- das en el Presupuesto de 2001 (cuadro 10). Un primer grupo de prestaciones son las ayudas de protección familiar contributiva y no contributiva, así como las prestaciones por maternidad que se conceden a través del Sis- tema de Seguridad Social. Por lo que se refiere a la protección fami- liar, desde el año 2000 las prestaciones por hijo a cargo de naturaleza contributiva han sido asumidas por el Estado, dando así cum- plimiento a lo establecido en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionali- zación del Sistema de Seguridad Social. Por otra parte, el Real Decreto-Ley 1/2000, sobre determinadas medidas de mejora de la pro- tección familiar de la Seguridad Social, esta- bleció dos nuevas prestaciones económicas: una cantidad a tanto alzado de 75 mil pesetas por nacimiento de un nuevo hijo, a partir del tercero, y una prestación económica por parto múltiple. El Real Decreto-Ley 1/2000 elevó, además, un 34,5 por ciento las prestaciones por hijo a cargo que estaban congeladas des- de 1991. El gasto presupuestado en 2001 para las dos modalidades de protección fami- liar asciende a 132 mil millones de pesetas, con un crecimiento del 13,1 por ciento. En cuanto a la prestación por maternidad, que se estableció como figura independiente de la Incapacidad temporal por la Ley 42/94 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la dotación prevista para 2001 es de 132 mil millones de pesetas, que signifi- ca un crecimiento del 14,1 por ciento respecto a 2000. Un segundo bloque de prestaciones son las que tienen por objeto promover las condicio- nes de igualdad, bien a través del desarrollo de programas o planes de integración, aten- ción y asistencia, bien en forma de ayudas económicas directas de carácter no contribu- tivo destinadas a paliar la falta o insuficien- cia de recursos de colectivos que se encuen- tran en una especial situación de desigualdad o marginación social o que, por sus especiales características, necesitan de una mayor pro- tección. Dentro de este grupo se incluyen, en- tre otras: las pensiones no contributivas de vejez e invalidez, las pensiones asistenciales, las pensiones residuales de la LISMI, las pensiones e indemnizaciones que tiene su ori- gen en la guerra civil y diversas ayudas socia- les a menores, emigrantes, minorías étnicas, refugiados, afectados por el síndrome tóxico, drogadictos, etc. Se incluye también en este apartado el coste de los servicios sociales de la Seguridad Social gestionados por las Co- munidades Autónomas. En tercer lugar, las entidades que se in- tegran en el Mutualismo Administrativo (MUFACE, ISFAS y MUGEJU) gestionan prestaciones en favor de los funcionarios de la Administración del Estado, de forma aná- loga al resto de regímenes de Seguridad So- cial: situaciones de incapacidad temporal, prestaciones por maternidad, protección fa- miliar, ayudas de protección socio-sanitaria dirigidas al colectivo de la tercera edad, etc. El gasto total previsto en este apartado es de 61 mil millones de pesetas, que supone un in- cremento del 5,1 por ciento sobre el ejercicio anterior. Finalmente, hay que mencionar las pres- taciones por Incapacidad temporal, cuya do- tación asciende a 592 mil millones de pesetas, prácticamente al mismo nivel de 1996. Para el ejercicio 2001 se mantiene como objeti- vo básico la contención del gasto no justificado y la racionalización de su gestión incidiendo en las líneas de actuación ya iniciadas en ejerci- cios anteriores y poniendo en funcionamiento las nuevas medidas liberalizadoras conteni- das en el Real Decreto-Ley 6/2000 de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensifica- ción de la Competencia en mercados de bie- nes y servicios, mediante el cual se otorga a los médicos de las Mutuas de A.T. y E.P. las facultades sobre expedición de altas médicas en los procesos de incapacidad temporal que 147 M.ª JESÚS SÁEZ LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES corresponden a los médicos adscritos al Ins- tituto Nacional de la Salud, si bien a los ex- clusivos efectos de prestaciones económicas de la Seguridad Social. Estas medidas jun- to con las que ya venían aplicándose a tra- vés de la potenciación de los equipos de valoración de las incapacidadesy los concier- tos suscritos con el INSALUD, Mutuas de A.T. yE.P.y servicios sanitarios de las Comu- nidades Autónomas, completan el marco de actuaciones para reconducir el gasto a los fi- nes adecuados. CONCLUSIONES Los Presupuestos Generales del Estado para 2001 inician la nueva etapa de equili- brio presupuestario permanente que va a po- sibilitar consolidar la estabilidad económica que permite el crecimiento sostenido y la creación de empleo. Desde esta base la socie- dad española va a seguir acercándose a los ni- veles de bienestar económico y social que disfrutan los países europeos más avanzados. En el ámbito del Presupuesto, la eliminación del déficit público supone la mejor garantía de recursos para asegurar el futuro de nues- tro sistema de protección social. De ello es claro exponente el Presupuesto para 2001 donde, continuando el esfuerzo realizado en los últimos años, se vuelve a aumentar los re- cursos destinados a las políticas sociales por encima del crecimiento medio del gasto y de la tasa del PIB nominal. Finalmente, el supe- rávit que, posibilitado desde el crecimiento y el empleo, vuelve a presentar la Seguridad Social permite seguir incrementando el Fon- do de reserva destinado a garantizar el futu- ro de las pensiones. 148 CUADRO 10. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2001 OTROS GASTOS SOCIALES En millones de pesetas Áreas de gasto Presupuesto 2001 % D 2001/2000 Prestaciones familiares contributivas y no contributivas 132.385 13,1 Prestación por maternidad 131.992 14,1 Incapacidad temporal 591.893 0,3 (*) Pensiones de guerra 108.675 5,3 Prestaciones económicas del Mutualismo Administrativo 60.809 5,1 Pensiones no contrbutivas y prestaciones asistenciales 297.485 4,3 Servicios sociales gestionados por las CC.AA. 130.904 2,0 Otras prestaciones y servicios sociales 996.840 40,5 TOTAL 2.450.983 19,9 (*) (*) En relación a la previsión de liquidación 2000. Fuente: Presupuestos Generales del Estado 2001, Informe Económico-Financiero. ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO YASUNTOS SOCIALES