Posición crítico-constructiva de los regímenes vigentes de acceso general y ambiental

Autor:Fernando Condesso
Páginas:205-237
RESUMEN

8.1.Acerca de los principios generales dominantes en la Europa en materia de derecho de acceso - 8.2.Acerca de los principios específicos dominantes en Europa en materia de acceso a la información ambiental detentada por los Estados - 8.3.Crítica general sobre la insuficiencia, incoherencia e ineficacia de los actuales regímenes de acceso a la información - 8.4.Sobre la necesidad de reforma... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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8.1. Acerca de los principios generales dominantes en Europa en materia de derecho de acceso

No hay una defensa garantizada de los intereses ciudadanos, incluso los difusos, como los ambientales, y en general la consecución adecuada y controlada de las tareas de satisfacción de las necesidades colectivas, así como prevención y combate contra actuaciones ilegales en general, sin transparencia de las Administraciones Públicas a todos los niveles. Sin ella, el desarrollo de las políticas de combate a la corrupción y de promoción de la eficacia de la organización, así como del derecho preventivo en el campo de la defensa de salud o del ambiente nunca van a ganar real correspondencia en el plano de su efectiva aplicación. La defensa de los valores más sensibles, que no crean sólo derechos, sino también deberes ciudadanos de su defensa, y en general la constante ampliación de la intervención de los poderes públicos a todos los niveles exigen (ante, por un lado, la importancia y dimensión de los problemas y, por otro, la relativa inoperancia y la histórica experiencia de la inercia y, por veces, incluso demisión de las Administraciones Públicas), el control preventivo, correctivo e igual denuncia sancionatoria, también por parte de los ciudadanos.

Ocurre que los regímenes de acceso a la información, incluso cuando se declaran moldeados (enformados) por la idea motora de la transparencia (lo que no ocurre siempre, aunque, hasta ahora, más o menos concretados a través del derecho al acceso a la documentación en la posesión de las Instituciones unionistas y Administraciones nacionales y regionales de la Península Ibérica), muestran que ellos se caracterizan por deficiencias e incoherencias graves, no permitiendo obtener sus objetivos mayores, especialmente en materias sensibles, como las ambientales, urbanísticas, de ordenación del territorio, de defensa del patrimonio cultural, concúrsales, la salud, las política de apoyos financieros públicos y de lucha anticorrupción, y en general en el ámbito del combate a ineficiencias funcionales y toda a especie de ilegalidades.

La atribución del derecho de libre acceso no es sólo un fin conectado a la calidad de la ciudadanía nacional, sino también de la ciudadanía europea. O sea, está también al servicio de la garantía de aplicación y exigencia de cumplimento correcto de ramas de derecho comunitario, tal como el ambiental o concursal, por parte de las distintas entidades nacionales e infra-estatales, en el interior de los Estados de la UE. Y, desde luego, en el importante

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ámbito del ambiente y de la salud, de sus principios de la precaución, prevención, corrección y contaminador-pagador de los daños ambientales, que las normas en general intentan realizar, todo a través del control público generalizado de la acción de las Administraciones. Estas interactúan en el espacio jurídico europeo y peninsular, en aplicación no sólo del derecho interno, sino también como Administraciones indirectas de la UE, cabiendo a todos, especialmente a los ciudadanos europeos velar por la aplicación y aplicación correcta del derecho europeo.

El derecho de acceso a los documentos administrativos no puede dejar de ser consagrado como un derecho fundamental, que busca crear un nuevo modo de relacionar a los ciudadanos con las Administraciones Públicas, para allá de la publicidad normativa o de políticas, publicidad de la actividad oficialmente decidida o notificaciones individuales motivadas (particularmente, como condición de conocimiento de algo que sus destinatarios en general o individualizados tienen que cumplir)409, y facilitar, no sólo su participación, como el control de las instituciones y de todas las formas de intervención e interacción pública en la sociedad, obrando en el sentido de una cierta transparencia, de la ampliación en general del campo de la publicidad y de la eficacia funcional de todos los poderes, al igual que ha pasado anteriormente, en el ambiente de la difusión del liberalismo político, con la apertura del funcionamiento del legislativo y del jurisdiccional410.

En efecto, el fundamento ideológico del principio de la transparencia, que, aunque con restricciones, debe orientar la concertación máxima de la apertura a la comunicación, que es más amplio que el de la publicidad, nace de las ideas del control de la burocracia y del «gobierno» justo, como medio de garantizar las ideas de justicia, igualdad e imparcialidad de una Administración orientada por el interés público en el respeto de los derechos e intereses legalmente protegidos de los ciudadanos.

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Si la actividad de los órganos públicos se refiere a todos los ciudadanos, entonces, en una sociedad democrática, se impone que las autoridades informen ampliamente a los ciudadanos de esas actividades que desarrollan o fiscalizan. Esta idea de visibilidad de las actuaciones implica que el acceso a los documentos e información ahí contenida, referidos a las actividades públicas, esté abierta, no sólo a los medios de comunicación social (además, cada vez más controlados por los grandes intereses económicos e incluso a su servicio), como a las personas en general, para que éstos puedan escoger libremente las informaciones que pretenden, en los diferentes dominios, independientemente de las informaciones que las leyes impongan comunicar o las autoridades o la comunicación social decidan por sí difundir411. En efecto, el hecho de saberse que existe un control de lo público, no sólo ha llevado a que las alegaciones infundadas de abuso de poder no tuviesen acogida entre el público, como incita a las autoridades a actuar con circunspección, prudencia y eficacia. La ideología de la transparencia administrativa sitúa esta idea en una perspectiva de la concreción de la idea democrática y de la realización simultánea de objetivos importantes, tanto desde el punto de vista del interés público, como del particular, que constituyen los objetivos apuntados, actualmente, a este instituto.

En general, en los diversos países, existe publicidad de las deliberaciones, informes comunicables y cobertura diaria por la prensa, por lo menos, de las sesiones plenarias de los Parlamentos (aunque ni siempre de sus comisiones con poderes de aprobación de los proyectos de ley en la especialidad, en un claro esguince a la ideología democrática establecida). En cuanto a los debates judiciales, éstos son públicos, aunque en los procesos penales, en unos ordenamientos jurídicos sólo fuera de la fase de instrucción, en otros cuando caso a caso eso no sea judicialmente decidida la reserva e incluso a veces en ciertos países sin cualquier secreto de justicia. Esto es, sólo el tercer poder del Estado, el poder ejecutivo, mejor, el poder administrativo ha conseguido mantener la regla o la práctica secular del silencio, huyendo o negociando con la comunicación social y sobre todo ocultándose de «cualquier»» control por parte de los ciudadanos412. La lógica de la representatividad indica que también la

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Administración es una función por cuenta de otros, del pueblo y, por eso, hay un derecho al conocimiento del ejercicio de tales funciones.

Este movimiento político-cultural de apertura de la Administración a la sociedad es, en general, reciente, resultante de la crisis del Estado representativo occidental, de democracia representativa, exigiendo una devolución de los poderes de control al pueblo, que sólo a partir de la última década del siglo pasado empieza a influir en los diferentes Estados del Sur de Europa, independientemente de la recuperación de la anterior vivencia democrática, tal y como sucede en España y Portugal. Era de esperar que, en un plazo, ocurriese el desmoronamiento, por todos lados, del modelo relacional en el que se ha basado la Administración Pública a lo largo de los siglos, incluso en régimen democrático. El modelo clásico de la relación ciudadano-Administración Pública no sólo está en crisis, sino también terminándose, porque esta relación está en proceso de cambio de sentido diferente. Los gobiernos, cuerpos políticos más pequeños y funcionales, detentores de las Haciendas Públicas y, finalmente, concentradores del poder partidario dominante, han desvalorizado excesivamente, en los países europeos, el papel representativo de los parlamentarios. Y esto, tanto en el plano legislativo, al que la Administración debe ejecución413, como en el de la supervisión parlamentaria, cuya visibilidad y eficacia con relación a la Administración escapa completamente al ciudadano. Sin duda, que esta apertura creciente de la Administración se debe al fenómeno de la generalización actual de una crisis de la representación política. Una crisis que es acompañada del crecimiento contínuo de las tareas de la Administración Pública y su importancia material, vinculada al conocimiento de la deficiente fiscalización de los ejecutivos, por parte de los parlamentarios, debido a su vez a las concepciones sobre la representatividad, a la complejidad de las Administraciones modernas y a la pérdida de autonomía del diputado414.

En efecto, el parlamentario, en el Estado partidocratico actual, sujeto a un nuevo mandato imperativo (esto es, Estado de democracia dirigida por una aristocracia, neoestamental, la de los directivos partidarios, incluso no elegidos

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por el pueblo415), está, cada vez más, obligado a ajustarse a la voluntad de los aparatos directivos...

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