La «territorialización» de la política nacional de aguas. Efectos a nivel internacional
| Autor | Amparo Sereno |
| Cargo | Investigadora de postdoctorado del CEJEA «Universidade Lusíada» (Lisboa) y Grupo AGUDEMA (Facultad de Derecho, Universidad de Zaragoza) |
| Páginas | 8-24 |
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En el contexto de la última reforma estatutaria emprendida en nuestro país mucho se ha hablado y escrito1de la relación entre la gestión del agua y la ordenación del territorio. Esta última fue percibida por algunas CCAA como la oportunidad para reforzar las competencias en materia de gestión de las aguas continentales. Específicamente, el proceso de delimitación de las Demarcaciones Hidrográficas (DH) - exigido por la Directiva Marco del Agua (DMA) - ha sido instrumentalizado por algunas CCAA para esta finalidad, tanto en detrimento de otras CCAA vecinas, como del mismo Estado - que con mayor o menor anuencia - dependiendo de los casos - ha consentido la paulatina merma de sus competencias en materia de aguas, y no solamente2.
Todas estas situaciones han derivado en lo que I. Gallego3denomina «esquizofrenia de hechos diferenciales». Sin embargo, no se puede decir que estas diferencias en la aplicación de la DMA en las distintas CCAA hayan sido originadas por las ambigüedades de la Directiva - cuya finalidad fue permitir la aprobación de la misma sin violar el principio de autonomía institucional4. Es decir, dejar una cierta margen de libertad a los Estados miembros (EM) en el diseño interno de sus respectivos modelos administrativos de gestión del agua. Lo que es criticable es el uso de esta libertad que se ha hecho por algunos EM. En el caso de España y como escribe I. Gallego: "...la transposición de la DMA no ha puesto sino de manifiesto las incongruencias de un Derecho nacional que en cada ámbito territorial se está decantando por una solución especial difícilmente subsumible bajo el mismo modelo...". De acuerdo con esta autora5, las dificultades están provocadas por "...las propias contradicciones internas que está acumulando el reparto de poder entre Estado y Comunidades Autónomas en el ámbito de la gestión de las aguas". Efectivamente, España ha caído en varias contradicciones a la hora aplicar el concepto de Demarcación Hidrográfica, de modo que en el "mapa del agua español" se ha puesto en evidencia la problemática interna en torno a la división de competencias entre Estado y CCAA. O sea, las "novedades administrativas" de la DMA fueron aprovechadas para ceder a las pretensiones de algunas CCAA, en detrimento de otras y, sobre todo, en detrimento de la coherencia de un modelo de gestión del agua que, lejos de ser uniforme, varia
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conforme los resultados de la negociación entre los actores implicados: Administración General del Estado (AGE), Administración Autonómica e inclusive - cuando se trataba de demarcaciones hidrográficas internacionales -, con intervención del Gobierno Portugués - tanto formalmente, a través de la Comisión creada por el Convenio de Albufeira, como por vías oficiosas6.
Como antes referimos, mucho se ha escrito ya sobre los efectos de la última reforma estatutaria en la política española de aguas, pero muy poco sobre un tema que me parece no menos importante: la influencia que, indirectamente, la reforma estatutaria y el consecuente aumento de competencias en la materia por parte de algunas CCAA fronterizas ha tenido en las relaciones bilaterales con el país vecino, Portugal.
Aunque España se denomine "el Estado autonómico" o "el Estado de las Autonomías", lo cierto es que la palabra "federal" entendida como una forma de convivencia sobre el mismo territorio de Poderes centrales - el Estado-federación - y de poderes territorialmente descentralizados - las CCAA -, se puede aplicar al caso español. En este sentido menciona A. Embid7, comparando España con un Estado federal en sentido clásico (como es Argentina) que: "...dada la evolución que en la doctrina especializada tiene el concepto de lo «federal», podría hasta ser adecuado indicar que ambos países tienen estructuras federales de gobierno..."
En el polo opuesto se encuentra Portugal. Uno de los países europeos que presenta una estructura más claramente unitaria. A pesar de que la regionalización está contemplada en la Constitución Portuguesa, ésta nunca fue puesta en práctica. En 8 de noviembre 1998 tuvo lugar un referéndum en que se instó a la ciudadanía a pronunciarse a favor o contra la regionalización8, y la respuesta fue negativa. De ahí que actualmente no exista un "escalón intermedio" entre la Administración Central del Estado y la Administración Autárquica, aunque se hayan reforzado los poderes de esta última, si comparados, por ejemplo, con la Administración local española.
No vamos a desarrollar más aquí la teoría jurídica y política sobre las formas do Estado simple o compuesto - materia sobre la que ya existe numerosísima literatura jurídica -, ni sobre las diferencias obvias entre España y Portugal, sino para decir, - volviendo al tema del agua -, que el mismo ha influenciado las decisiones internas sobre la materia, en España, así como la relación bilateral con Portugal. Como refieren Thiel y otros9: "...we have to consider that it makes a difference if re-scaling is negotiated in a federal or in a unitary state, and whether negotiations are settled as a constitutional matter of distribution of competencies among levels of
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representative government...". Efectivamente, lo que se constata es la necesidad de equilibrio entre las dos escalas de gobierno (central y regional) para que se puedan aplicar, en la práctica, las decisiones tomadas a nivel internacional. En contraste con el Estado unitario, en el Estado federal las opciones deben ser conceptualizadas en las dos escalas, a fin de armonizar los intereses nacionales y regionales - que muchas veces no coinciden. Como refiere Putman10, "...in two-level games only those alternatives are realisable and credible which reach consensus on both levels...".
Además hay que considerar, en el caso de España, lo compleja que resulta la forma de Estado establecida constitucionalmente. Típicamente existen dos modelos de "Estados compuestos11": los Estados Federales - donde se establece una lista de competencias de la Federación y se presume que el resto corresponde a los Estados federados. y; los Estados regionalistas - la lista de competencias corresponde a las regiones y se presume que la restantes son ejercidas por el Estado. Sin embargo, la Constitución Española de 1978 no siguió ni el modelo federal ni el regional, sino una especie de "modelo intermedio a dos velocidades". Es decir, hizo de los Estatutos de Autonomía una especie de «carta magna competencial» destinada a establecer las competencias de cada una de las CCAA y distinguió entre dos procedimientos (o velocidades) de atribución de competencias para las denominadas: "Comunidades de vía rápida12" - típicamente las comunidades históricas y territorios especiales - o "Comunidades de vía lenta13" - las restantes. La división de competencias entre las CCAA y el Estado, se realiza a través de los artículos 148º y 149º de la Constitución. En el primero de ellos se enumeran las competencias que las CCAA podrán asumir a través de sus Estatutos, en el Art. 149º se enumeran las competencias exclusivas del Estado. Hasta aquí la división de competencias sería de una clareza cristalina, si no fuese por la cláusula residual contenida en el Art. 149º 3, donde consta: "Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado..."
Este precepto dio lugar a lo que podríamos llamar "zona nebulosa de competencias" que no pertenecen al Estado, pero tampoco a las CCAA - que no las hayan asumido en sus Estatutos. Además, esta particularidad generó una gran heterogeneidad entre las competencias de unas CCAA y otras, dando paso a lo que podríamos denominar "dos fases" de asunción de competencias: La primera, comienza con la aprobación de los Estatutos de Autonomía; La segunda, a partir de la serie de reformas de los Estatutos - que se inicia en 2004. En esta segunda fase, todas las Comunidades tienen la pretensión de penetrar cada vez más en lo que antes denominamos "zona nebulosa" para ganar, no sólo algunas competencias de dudosa atribución - o sea las que, claramente, no fueron atribuidas ni a las CCAA ni al Estado -, sino también las que siempre fueron exclusivamente ejercidas por éste - bien porque estaba plasmado en la letra de la Constitución, bien porque en ese sentido se había pronunciado el TC en jurisprudencia previa.
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¿Cómo se realiza la división de competencias entre Estado/CCAA en materia de aguas?
De entre todos los preceptos constitucionales sobre la materia14, el artículo 149º.1.22 resulta especialmente relevante para el análisis que vamos a iniciar, pues atribuye al Estado competencias exclusivas en: "La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma...".
Tras la aprobación de la Ley de Aguas de 1985 y con la interpretación dada por la STC 227/1988, por "...aguas que discurran por más de una Comunidad" se entiende que estas corresponden a las denominadas «cuencas intercomunitarias» que ocupan el territorio de dos o más CCAA y que están gestionadas por organismos de la Administración Periférica del Estado (Confederaciones Hidrográficas). En sentido contrario, se asumió que todas las cuencas incluidas en el territorio de una única comunidad eran «cuencas intracomunitarias» cuyas competencias de gestión correspondían a las CCAA que las reclamasen a través de los respectivos estatutos de...
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