Planes territoriales y urbanísticos: situación actual y perspectivas de futuro
| Autor | Joan Manuel Trayter Jiménez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona |
| Páginas | 383-398 |
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Este trabajo se estructura en dos partes. La primera de ellas tiene por objeto el estudio de la situación actual respecto a los planes territoriales y urbanísticos, analizando la distinción entre ambos tipos de planificación, para analizar a continuación los concretos instrumentos de planificación, tanto territoriales como urbanísticos, que derivan de la regulación vigente en Cataluña, así como los sistemas de difusión o publicidad relativos a ellos. La segunda analiza las perspectivas de futuro respecto a los planes territoriales y urbanísticos.
Todo ello es tributario del sistema de planificación ideado por el profesor Ball-bé en la Ley del Suelo de 1956, pionera en su tiempo.
Después de la Segunda Guerra Mundial se comprobó que los fenómenos de ordenación de la ciudad no solo tenían su origen en su interior sin que pudieran explicarse, fundamentalmente, por fenómenos externos. Ese enfoque, junto con la
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normativa urbanística ordenadora de la ciudad, vio aparecer las reglas de ordenación del campo y de la urbe (Town and Country Planning Act de 1939 en Inglaterra) o de ordenación de territorio (Amenagement du Territoire de 1944, en Francia, o la Pianificazione del Territorio en Italia).
Así, la ordenación territorial persigue la estructuración del territorio en las grandes líneas generales tales como las infraestructuras más importantes, distribuye los asentamientos y las actividades productivas, y coordina las acciones a lo largo del territorio de la globalidad de los poderes públicos. Por ello, su papel no se reduce a la ordenación física del territorio, sino que recurre a la planificación económica y social y a la técnica de la coordinación entre los diferentes poderes públicos y los particulares (STC 227/87, de 29 de noviembre).
En cambio, la ordenación urbanística es menos ambiciosa y, por ello, más precisa (Gifreu, 2012) a la hora de determinar los usos del suelo. Distingue entre usos lucrativos, que generan aprovechamiento urbanístico, y usos no lucrativos. Además, perfila los sistemas generales y configura el conjunto de derechos y deberes de los propietarios (STC 61/1997 FJ 6º). No obstante, tanto en un caso como en el otro será necesario recurrir al instrumento de la planificación.
Estas ideas fueron recogidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) de 1979, así como en el artículo 149.1.º del actual Estatuto de Autonomía de 2006, que, además de atribuir la competencia exclusiva a la Generalitat en las materias a las que nos referiremos, distingue entre ordenación del territorio, del paisaje, del litoral y del urbanismo. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional debe ser prudente al matizar la competencia exclusiva en materia de ordenación territorial que atribuye al Estado, por ejemplo, las infraestructuras que transcurren por más de una comunidad autónoma y que se consideran de interés general (STC 149/1998, de 2 de junio).
Por su parte, aunque el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (TRLUC) solo regula, propiamente, los instrumentos de planificación urbanística (Título III), son constantes las referencias a la ordenación territorial y, en concreto, al debido respeto a esta a la hora de elaborar los planes urbanísticos (arts. 3.3, 13.2, 32, 56, 60, 61, 62, 67, 68, 77 y 82 TRLUC), y también al aprobar o autorizar proyectos, obras o usos (arts. 49, 51, 53 TRLUC).
Cataluña fue pionera a la hora de regular la ordenación del territorio en la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial. Esta ley, todavía vigente, ha sido modificada en diversas ocasiones: por la Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña; por la Ley 15/2000, de 29 de diciem-
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bre, que altera la composición de la Comisión de Coordinación de Política Territorial; por la Ley 24/2001, de 31 de diciembre, de Modificación de los Ámbitos de Aplicación de los Planes Territoriales Parciales; por la Ley 31/2002, de 30 de diciembre, que, en su artículo 86, incorpora la figura del Plan Director Territorial; por el Decreto 142/2005, de 12 de julio, por el que se aprueba el Reglamento regulador del procedimiento de elaboración, tramitación y aprobación de los planes territoriales parciales; y por la Ley 23/2010, de 22 de julio, para fijar el ámbito de planificación territorial del Penedès.
Al poner de relieve los desequilibrios territoriales existentes en la distribución de la población y las actividades del territorio, la Ley se fija, entre otros objetivos, fomentar una distribución equilibrada del territorio con el fin de alcanzar unos niveles de renta adecuados y promover un crecimiento ordenado de las implantaciones sobre el territorio. Con esto potencia las actividades económicas y una mayor calidad de vida. Para ello, diseña (además de otro tipo de medidas; sobre todo, de fomento) varios tipos de planes.
Por un lado, el Plan Territorial General de Cataluña (PTG), aprobado por la Ley 1/1995, de 16 de marzo, que abarca todo el territorio de la comunidad autónoma, define los objetivos de equilibrio territorial de interés general, y actúa como un marco orientador de las acciones que emprendan los poderes públicos para atraer la actividad económica a los espacios territoriales y para conseguir unos niveles de calidad de vida similares, con independencia del ámbito del territorio donde se viva.
De este modo, se definen también los objetivos para conseguir el desarrollo sostenible y la preservación del medio ambiente. El planeamiento de desarrollo -y, en concreto, los planes de rango inferior como los Planes Territoriales Parciales (PTP)- debe tener en cuenta sus directrices y sistemas.
Las autoridades competentes para tramitar (de maneras inicial y provisional) este tipo de instrumentos son o bien el conseller de Política Territorial y Obras Públicas, o bien las entidades locales que lo han elaborado. Su aprobación definitiva corresponde al Govern de la Generalitat (art. 14 LPT).
En la actualidad, los PTP vigentes son: el de Ponent (Terres de Lleida); el PTP Metropolitano de Barcelona; el de l'Alt Pirineu i l'Aran; el de las Comarcas de Girona; el de las Comarcas Centrales; el de Les Terres de l'Ebre; y el del Camp de Tarragona. Estos planes definen los asentamientos urbanos, los núcleos aptos para el establecimiento de equipamientos, los espacios abiertos, o el emplazamiento de infraestructuras como la red viaria o la red ferroviaria. Entre todos debe haber una necesaria coherencia que permita obtener una visión de conjunto del territorio2.
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Junto a ellos, se recogen los Planes Territoriales Sectoriales (PTS). Su ámbito de aplicación es el territorio de Cataluña, pero tan solo en un sector o ámbito de actuación; por ejemplo, la movilidad o el medio ambiente. Entre ellos destacan el Plan de Aeropuertos, Aeródromos y Helipuertos de Cataluña 2009-2015, el Plan de Infraestructuras de Transporte de Cataluña 2006-2026, el Plan de Energía y Cambio Climático de Cataluña 2012-2010, el Plan General de Política forestal o el Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales (Decreto 379/2006, de 10 de octubre).
Estos planes los elaboran los distintos departamentos de la Generalidad, en colaboración con los de Política Territorial y Obras Públicas (que debe de emitir un informe preceptivo), y debe aprobarlos con carácter definitivo el Consejo Ejecutivo de la Generalitat (art. 19 LPT) (Decreto 379/2006, de 10 de octubre).
Por último, los Planes Directores Territoriales (PDT) concretan las directrices generales fijadas en el PTG o en los Planes Territoriales Parciales (PTP), en ámbitos inferiores a los de estos últimos, aunque deben tener un carácter supra-municipal y, en todo caso, pueden abarcar incluso municipios incardinados en distintos planes territoriales parciales. Su función estriba en desarrollar alguna de las determinaciones previstas en el artículo 13.1 LPT para los planes territoriales parciales, a los que se someten. La aprobación definitiva, al igual que el resto de planes territoriales de desarrollo, corresponde al Gobierno de la Gene-ralitat. En la actualidad, solo está vigente el PDT del Alt Penedès3.
El artículo 55 TRLUC establece que la planificación urbanística del territorio se realiza mediante el planeamiento urbanístico general, desarrollado por el planeamiento urbanístico derivado.
Atendiendo al principio de jerarquía entre planes, el...
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