La ejecución del planeamiento en el Anteproyecto de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía
| Autor | José Cuesta Revilla |
| Cargo | Doctor en Derecho. Universidad de Jaén |
Como es bien sabido la Comunidad Autónoma andaluza, tras la STC 61/97, de 20 de marzo, se apresuró a recuperar como legislación urbanística propia el texto refundido de la Ley estatal sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1992 (RD legislativo 1/1992, de 26 de junio). Tal operación se llevó a cabo en virtud de la Ley 1/97, de 18 de junio, del Parlamento de Andalucía (Ref.). Dicha decisión, según CRUZ VILLALON (Ref.), «no sólo reunía las ventajas técnicas de prorrogar la situación fáctica existente en el momento de dictarse la STC 61/97, sino que, en igual o mayor medida, se valoraba el hecho de la consolidación como legislación urbanística propia de una legislación innovadora, con respecto al texto refundido de 1976, y profundizadora en la defensa de los intereses públicos en el desarrollo de la actividad urbanística». Se seguía así una tradición, ya consolidada, en una Comunidad que «desde el momento en el que recibió las transferencias de las competencias de urbanismo, estimó que el marco legislativo estatal existente era un marco técnica y políticamente suficiente para el ejercicio de las competencias exclusivas que, en esta materia asumía, el Estatuto de Autonomía» (Ref.). No obstante, simultáneamente a la aprobación de la Ley 1/97, el Gobierno andaluz asumía el compromiso de llevar a la cámara la Ley del Suelo de Andalucía. Dicha ley «habría de responder a la especificidad de la dinámica territorial y urbana de Andalucía y profundizar en el principio rector de nuestra cultura urbanística en el entendimiento del urbanismo como función pública» (Ref.). Hoy está más cerca esa meta, encontrándose dicho texto en una avanzada fase de elaboración.
La Consejería de Obras Públicas y Transportes y, a través de ella, la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Andalucía, consciente de la importancia de la ley ha tenido el acierto, y buen criterio, de someter su borrador a debate en muchos y muy variados foros. Se trata de una práctica poco frecuente, que debe ser elogiada sin reparos y que ayudará, sin duda, a depurar el texto que finalmente sea aprobado. El presente trabajo no pretende más que participar, modestamente, en este debate.
El objeto de mi estudio ha sido fundamentalmente el Título IV del Anteproyecto, titulado «La ejecución del planeamiento». A él el legislador (Ref.) le dedica una especial atención como lo demuestra el hecho de que contenga 73 de los 230 artículos del texto. Puedo anticipar que la regulación ofrecida en este Título IV merece un juicio global favorable, positivo, pues representa una las partes más conseguidas de la ley.
El texto, tal y como se recoge en la Exposición de motivos, si bien quiere ser innovador, «se sustenta al mismo tiempo en el acervo cultural urbanístico acumulado (Ref.) ». Así la ley se reconoce como heredera de nuestra tradición urbanística, de ahí que pueda calificarse como continuista, identificándose fácilmente en ella el esquema básico de nuestra legislación urbanística desde 1956. Ahora bien ello no supone, en modo alguno, que no presente objetivamente novedades muy significativas que revelan un importante esfuerzo por mejorar y agilizar la gestión urbanística.
Entre tales novedades podrían resaltarse, entre otras, las siguientes:
¨ Una significativa reducción de plazos y de trámites.
¨ La ampliación del objeto de la Reparcelación que pasa a ser una suerte de suprafigura aplicable a todos los sistemas de ejecución.
¨ La introducción del llamado del Agente urbanizador o concesionario de la ejecución, que aparece por ejemplo, en la Compensación, en caso de incumplimiento, o en el Sistema de expropiación.
¨ La creación también de una nueva figura territorial: Areas de gestión integrada.
¨ La omnipresencia de la figura del Convenio.
Otros dos aspectos merecerían ser resaltados en esta nota introductoria. Fruto de la intención, ya apuntada, de agilizar la gestión es también la preocupación constante por el incumplimiento, herencia quizás de la LS 92, de ahí que aparezca reiteradamente la figura del incumplidor.
Es de destacar, igualmente, la adopción, por el legislador, de dos posturas un tanto contradictorias. Por un lado es constatable una continua remisión a la futura regulación reglamentaria de determinados temas. De ahí que pueda criticarse la excesiva discrecionalidad confiada a la potestad reglamentaria. Sin embargo junto a ello nos sorprende el afán reglamentista con que son tratados otros aspectos. El legislador o bien quiere asegurarse y dejar bien atados determinados puntos, o teme la tardanza que suele caracterizar al proceso de elaboración de los Reglamentos. Cierta disculpa a esta actitud vendría justificada en aquellos casos en los que, por contener el texto legislativo una regulación absolutamente novedosa su deseable aplicación practica inmediata no podría contar con el apoyo de la aplicación supletoria de los Reglamentos urbanísticos estatales como viene siendo habitual.
Por último creo necesario subrayar la indudable preocupación del legislador por dar solución a los problemas reales, cotidianos, del urbanismo aún cuando las soluciones previstas, en algunos casos dejan traslucir la dificultad de llevar a la práctica lo escrito en el papel.
En el estudio del Título IV repasaremos los cinco capítulos en que se divide, si bien no analizando todos y cada uno de sus preceptos, sino destacando sus aportaciones más novedosas así como aquellos aspectos que, a nuestro juicio, pudieran plantear algún inconveniente.
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CUESTIONES GENERALES
LA ACTIVIDAD URBANISTICA COMO FUNCION PUBLICA
La convicción con la que el legislador proclama en la Exposición de motivos de la ley el carácter de función pública del urbanismo (Ref.), aparece confirmada rotundamente en los primeros artículos del Título I (Disposiciones Generales). Así se proclama que la dirección, inspección y control de toda la actividad de ejecución del planeamiento corresponde a la Administración Pública (art. 90.1). Si bien es cierto que también se reconoce la participación de los ciudadanos en dicha actividad queda de manifiesto la voluntad del legislador de desplazar del centro de gravedad del sistema al propietario. La función pública viene a ser una habilitación universal a la Administración para controlar todo el proceso.
La intención de resaltar esa voluntad «intervencionista» es bien clara pues a continuación dedica expresamente un artículo, el 92, a subrayar que son las Administraciones Públicas las que dirigen, inspeccionan y controlan la actividad privada de ejecución. Tal afirmación no es sólo eso, una proclama sin más, sino que aparece nítidamente recogida a lo largo del articulado de este Título. Sírvanos como muestra la regulación del que, en principio, es el más privado de todos los Sistemas de ejecución, el de Compensación. Al exponerse las características de éste no sólo se recoge el papel tradicional de la Administración urbanística actuante (aprobación de bases, estatutos, planeamiento de desarrollo y proyecto de urbanización) sino que se subraya, una vez más, que es ella la que, en todo caso, dirige, interviene, supervisa y controla la actividad de ejecución (art. 133,b). Creo que es suficientemente elocuente la secuencia terminológica empleada.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE EJECUCION: CONTENIDO Y DESARROLLO
La Ley, en su art. 91, expone en qué ha de consistir la actividad administrativa de ejecución siguiendo el esquema tradicional: determinación del carácter público o privado de la forma de gestión, la organización temporal, la delimitación de las unidades de ejecución, la conservación de las obras de urbanización y edificación...
Destaca en esta exposición la preocupación del legislador por aquilatar qué ha de entenderse por Unidad de ejecución (ámbito para el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del planeamiento y comunidad de referencia para la justa distribución de beneficios y cargas) pues ésta no sólo es definida en este art. 91 sino también en el glosario de términos contenido en la Disp. Adicional Primera (número 7.1) (Ref.), amén de que sus características también aparecen expuestas en el art. 109 al regularse la actuación por Unidades de ejecución.
Sin embargo es en la adscripción de las dotaciones públicas donde surgen algunos inconvenientes realmente graves. Así el art. 91.c, después de definir las Unidades de ejecución, proclama:
Las dotaciones públicas que no se incluyan en unidades de ejecución podrán adscribirse a ellas a efectos de gestión.
Habría que aclarar que eso será posible sólo en el caso de que se trate de dotaciones locales pues si son de otra índole no es posible incluirlas. Se podrá decir que tal posibilidad cabe mediante la creación de Unidades discontinuas pero entiendo que en este caso se estaría desvirtuando el papel de éstas e incurriendo en fraude de ley.
Un exceso similar se comete también a la hora concretar qué ha de comprender la ejecución de las dotaciones públicas incluidas en unidades de ejecución. Dice así el segundo párrafo del art. 91.d:
La ejecución de las dotaciones públicas incluidas en unidades de ejecución comprende en todo caso las obras de urbanización y podrán comprender también las de edificación según se establezca en las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística y cuando así se prevea expresamente en el correspondiente instrumento de planeamiento.
Entiendo que la posibilidad de exigir también las obras de edificación es una previsión que excede de las obligaciones impuestas al propietario en los arts. 14 y 18 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del suelo y valoraciones (en adelante LS 98). Máxime cuando se trata de una posibilidad que rápidamente se convertiría en práctica generalizada ya que para poder ser exigida basta su previsión expresa en el correspondiente instrumento de planeamiento.
FORMAS DE GESTION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE EJECUCION
La ley nos ofrece un muy amplio abanico de...
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