Responsabilidad patrimonial de la Administración pública y unidad de jurisdicción
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 557-578 |
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Una reciente sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo -sentencia de 17 de marzo de 1973-ha puesto de nuevo sobre el tapete uno de los temas más graves que tienen planteado los distintos sistemas de justicia administrativa: el de la dualidad de jurisdicciones para juzgar a la Administración pública. Y precisamente referido a uno de los aspectos en que, por plantearse en términos más acuciantes, se ha intentado-al menos, entre nosotros-una solución radical: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
La sentencia de la Sala Primera de 17 de marzo de 1973-de que fue ponente don Emilio Aguado González-no duda en considerar que los Tribunales civiles tienen jurisdicción para conocer de una pretensión de indemnización frente a la Administración pública. Y lo hace invocando como fundamento la vigencia de un precepto de nuestra venerable-y venerada-Ley de Aguas, el 256, apartado c), por entenderPage 558 que este precepto «no puede estimarse derogado por ninguna disposición contenciosa». Concretamente, los términos del primer considerando de la sentencia son los siguientes:
Que en el primer motivo del recurso interpuesto, al amparo del número 6.° del artículo 1.692 de la Ley Procesal, se denuncia abuso de jurisdicción, por razón de la materia, conociendo en asunto que no pertenece a la jurisdicción ordinaria, sino a la contenciosa, pues el artículo 40 de la Ley sobre régimen jurídico de la jurisdicción civil del Estado, texto refundido de 26 de junio de 1957, concretamente referida al último inciso del artículo 2, en relación con el párrafo primero y también con el tercero, b), de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1956, a cuyo tenor la jurisdicción conocerá de las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración pública; pero a ello es de oponer lo siguiente: A) Que se plantea la excepción en momento inoportuno, puesto que se dejó pasar todo el período expositivo del juicio y sólo se alegó en el acto de la vista; ello constituiría una cuestión nueva, eliminada de la casación, si no fuera por el carácter de 'orden público' que la alegación tiene y que obliga a examinarla de oficio. B) Que la materia aparece recogida en el capítulo XV de la llamada Ley de Aguas, en cuyo artículo 253 se especifica lo que es objeto de la jurisdicción administrativa, y en los restantes artículos del mismo título se ocupa de la jurisdicción civil; específicamente, en el artículo 256, número segundo, que compete igualmente a los Tribunales del orden civil, el conocimiento de las cuestiones relativas a los daños y perjuicios ocasionados a terceros en sus derechos de propiedad particular, cuya enajenación no sea forzosa... 'Por la apertura de pozos artesianos y por la enajenación de obras subterráneas.' C) Este artículo no puede estimarse derogado por ninguna disposición contenciosa atendiendo al rango particular del mismo y a su especialización; es Ley adaptada a un fin concreto, que priva siempre frente a la Ley general. D) Así lo ha entendido la misma reglamentación administrativa, como lo prueba el oficio de la Subsecretaría del Ministerio de Agricultura, que al resolver la reclamación previa en vía administrativa termina el último considerando diciendo: 'Siendo competencia de los Tribunales de Justicia el conocimiento de estas cuestiones', con cita expresa del artículo 256 de la vigente Ley de Aguas.
La trascendencia de la doctrina y sus importantes repercusiones en el régimen de Justicia administrativa exigen que nos ocupemos especialmente de esta sentencia, en función del principio de dualidad de jurisdicción, del que es una consecuencia más.Page 559
@II. El principio de dualidad de jurisdicciones para juzgar a la administración publica.
1. Cuando, por razones históricas harto conocidas 1, se va a interpretar el principio de división de poderes parcialmente en detrimento del poder judicial, postulando la necesidad de juzgar los litigios administrativos de manera especial, a fin de asegurar el funcionamiento de los servicios públicos 2, surgiendo todo un sistema peculiar de Justicia administrativa, no se va a atribuir a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de todos los litigios en que es parte la Administración, cualquiera que sea la materia sobre que versen. El principio «juzgar a la Administración es también administrar», únicamente exige que un cierto número de asuntos contencioso-administrativos, en los que el interés general puede verse amenazado por los intereses particulares, sean conocidos por una jurisdicción especializada 3. Por tanto, respecto de aquellos asuntos en los que no aparezca con este carácter prevalente el interés general, no hay razón alguna para sustraerle de la normativa común, de los jueces comunes y de los procesos que ha de seguir cualquier otro sujeto de Derecho para dirimir sus controversias.
2. De este modo se produce una posible doble actuación de la Administración pública, con la consiguiente repercusión en el orden procesal 4. Ante un litigio con una Administración pública se plantea como problema previo el de la elección de la jurisdicción competente. Lo que dependerá del Derecho aplicable que, en definitiva, sirva de fundamento a la pretensión.
Porque la Administración pública no siempre aparece como tal, investida de las prerrogativas de poder y sujeta a su Derecho de privilegio.Page 560
Aparece, a veces, como cualquier otro sujeto de Derecho, sometida al mismo ordenamiento que los particulares: adquiriendo los bienes que necesita mediante contratos de compraventa, utilizando el trabajo de obreros en régimen laboral, etc. Y cuando así lo hace, los litigios derivados de estas relaciones deberán decidirse ante la jurisdicción común o especial que corresponda.
La Administración pública puede, por tanto, aparecer como parte en los distintos procesos que en cada ordenamiento jurídico se arbitran para satisfacer las pretensiones según la rama del Derecho que constituye su fundamento. El artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa excluye de su conocimiento no sólo a «las cuestiones de índole civil o penal, atribuidas a la jurisdicción ordinaria», sino también «aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración pública se atribuyan por una Ley a la jurisdicción social o a otras jurisdicciones».
En consecuencia, el problema de la delimitación se ha planteado respecto de cada una de estas otras jurisdicciones distintas de la contencioso-administrativa, si bien adquiere especial relieve cuando se trata de la delimitación respecto de la jurisdicción ordinaria 5.
El problema, pues, se traduce en el más amplio-y especialmente complejo en los supuestos límites-de la delimitación de las distintas ramas del Derecho. La naturaleza del Derecho aplicable-dirá Rivero- «determina el orden de jurisdicción competente; no se ve la posibilidad de dar otro fundamento al sistema distinto y las dificultades que el mismo comporta hoy no tienen otra causa que la progresiva interpretación de los dos derechos, que tienden a reemplazar la frontera antigua por una zona de transición» 6.
Allí donde se aplique Derecho administrativo, allí donde exista un acto administrativo, los conflictos que surjan deberán decidirse por el Juez administrativo. Será la jurisdicción contencioso-administrativa la que se pronunciará sobre la validez del acto, aun cuando su invalidez derive precisamente de haberse dictado con incompetencia total de la Administración por versar sobre materia cuyo conocimiento correspondía a laPage 561 jurisdicción ordinaria, pues si bien los Tribunales de lo contencioso-administrativo no tienen competencia para resolver una cuestión civil, sí la tienen, y es tarea peculiar de su función revisora, para enjuiciar y decidir si los actos administrativos se dictaron dentro o fuera de la zona de atribuciones de la Administración, pudiendo declarar que es ésta la que carece de competencia. Así, sentencia de 18 de junio de 1964 7. El Juez administrativo es, por tanto, el defensor por antonomasia de la legalidad administrativa. A él ha de acudir el administrado cada vez que sus derechos resultan vulnerados por el obrar administrativo. No existe ni ha existido ninguna otra institución que pueda parangonarse a él en la salvaguarda de los derechos fundamentales. La excelsa función del Juez adquiere toda su plenitud en el proceso administrativo. Porque en él, a diferencia de otros procesos, se intenta la composición de un litigio producido entre partes situadas en planos de manifiesta desigualdad. No es ya la desigualdad económica o social que pueda darse-y de hecho se da-en otros procesos. Es la desigualdad sustancial, esencial, entre un sujeto desprovisto de toda prerrogativa y otro investido de todos los poderes.
3. Tradicionalmente, este sistema de dualidad de jurisdicción para juzgar a la administración pública se ha opuesto a aquellos otros en los que la Administración estaba sometida al mismo Derecho y era juzgada por los mismos Tribunales que los demás sujetos de Derecho. Pero es lo cierto-como ha destacado muy expresivamente Escarras-que la atribución a un solo orden de instituciones del conocimiento de todos los conflictos de Derecho no ha sido realizada en ninguna parte 8. En todos los países, en todos los sistemas, se da una dualidad de actuación: existen asuntos en que...
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