Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals davant la nova estructura institucional de la Unió Europea

Document

Citado por

Autor	Fabio Pascua Mateo
Cargo	Membre de la delegació del Congrés dels Diputats i del Senat davant la Convenció per al futur d'Europa
Páginas	75-103

NOUS PAPERS PER A VELLS ACTORS:

ELS PARLAMENTS NACIONALS DAVANT

LA NOVA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL

DE LA UNIÓ EUROPEA

Fabio Pascua Mateo*

Membre de la delegació del Congrés dels Diputats i del Senat

davant la Convenció per al futur d’Europa

Sumari

1. Introducció: la Convenció per al futur d’Europa

Si en una data tan delicada com 1937, quan Europa es dirigia vertiginosament

cap a la II Guerra Mundial, escrivia Ortega, en el pròleg per a francesos de La rebe-

* Nota de l’autor: A causa de la data en què es van redactar aquestes pàgines, al final de febrer de

2003, no es recullen els textos aprovats finalment per la Convenció, els treballs de la qual van conclou-

re el 10 de juliol, i es va publicar el projecte de Tractat i els protocols annexos el dia 18 d’aquest mes en

el Diari Oficial de la Unió Europea, 2003/C 169/01. No obstant això, he preferit no alterar el treball

original a causa del caràcter encara provisional dels resultats de la Convenció, que s’han de validar en

la imminent Conferència Intergubernamental i a les escasses modificacions a tot el que hem exposat

que s’han introduït en els darrers mesos de sessions convencionals. Amb tot, cal aclarir que el Congrés

dels pobles d’Europa al qual em refereixo en les darreres pàgines no va veure finalment el naixement, ja

que, previst com a art. X, que s’havia d’incorporar dins el títol VI de la part I, relatiu a la «Vida de-

mocràtica de la Unió», finalment es va suprimir en la versió revisada de la regulació de les Institucions

presentada el 2 de juny al Plenari del Praesidium. Vegeu el document CONV 770/03. En el docu-

ment CONV 691/03, de 24 d’abril, es pot trobar la redacció inicial d’aquest precepte.

1. Introducció: la Convenció per al futur d’Eu-

ropa.

2. La posició actual dels parlaments nacionals en

el dret públic comunitari.

2.1. Les funcions reconegudes pels drets in-

terns.

a) L’autorització de la ratificació de les

reformes dels tractats.

La participació en l’adaptació dels drets

interns a les directives comunitàries.

c) El control sobre els governs respectius.

2.2. Les noves funcions reconegudes en el

dret comunitari.

a) Recepció d’informació des de les ins-

titucions comunitàries.

b) La COSAC i altres conferències in-

terparlamentàries.

3. Examen de les opcions plantejades.

3.1. Les noves funcions.

a) La influència dels parlaments nacio-

nals a través dels representants dels

estats en el Consell com a alternativa

a la seva inserció directa en el proce-

diment legislatiu de la Unió.

b) La seva intervenció en les polítiques

corresponents al segon i tercer pilars

de la Unió.

c) Els parlaments nacionals com a guar-

dians de la subsidiarietat. Control po-

lític previ sobre els actes legislatius de

la Unió.

La institucionalització del mètode con-

vencional per a la reforma dels tractats.

3.2 Necessitat d’un reflex institucional?

a) La creació d’una segona Cambra in-

tegrada per parlamentaris nacionals.

L’entrada de representants dels parla-

ments nacionals al Parlament Europeu.

c) Reforma de la COSAC.

Autonomies, núm. 29, novembre de 2003, Barcelona.

lión de las masas, que tot i que «los Estados Unidos de Europa son una de las fantasías

más módicas que existen, es sumamente improbable que una sociedad, una colectividad

tan madura como la que ya forman los pueblos europeos, no ande cerca de crearse su ar-

tefacto estatal mediante el cual formalice el ejercicio del poder público ya existente»,1re-

sulta gairebé imprescindible, en aquest moment, un exercici intel·lectual al voltant

del futur de la vella Ereb, de la qual els assiris ja van intuir, almenys geogràficament,

que tenia un caràcter únic en la història de les civilitzacions.

L’oportunitat se’ns presenta amb ocasió dels debats que s’estan succeint en el si

de la Convenció sobre el futur d’Europa, que té com a finalitat declarada propor-

cionar un text que pugui servir de base a la Conferència Intergovernamental que, a

finals d’aquest any o en 2004, ha d’abordar la tasca, força espinosa, de reformar els

Tractats constitutius de la Unió i les Comunitats Europees. Es tracta de complir el

que disposa la Declaració núm. 23 adoptada per la Conferència Intergovernamen-

tal de Niça, de 6 i 7 de desembre de 2000,2on s’obre un procés preparatori d’aques-

ta Conferència, destinat a abordar una reflexió profunda a l’entorn del que és Euro-

pa. El resultat final que comencem a entreveure, però, no és menyspreable, ja que es

AUTONOMIES · 29

Ortega y Gasset, J., La rebelión de las masas, Espasa Calpe, col·lecció Austral, Madrid, 1993, pàg. 46.

2. El seu text, que convé avançar ja, és el següent:

«Declaració relativa al futur de la Unió.

1) A Niça s’han decidit reformes importants. La Conferència es complau per la culminació amb

èxit de la Conferència dels representants dels governs dels estats membres i insta els estats membres a

ratificar ràpidament el Tractat de Niça.

2) La Conferència acorda que la conclusió de la Conferència dels representants dels governs dels

estats membres obre pas a l’ampliació de la Unió Europea i subratlla que, amb la ratificació del Tractat

de Niça, la Unió Europea haurà completat els canvis institucionals necessaris per a l’adhesió de nous

estats membres.

3) Un cop obert el camí cap a l’ampliació, la Conferència apel·la a un debat més ampli i profund

sobre el futur de la Unió Europea. L’any 2001, les presidències sueca i belga, en col·laboració amb la

Comissió i amb la participació del Parlament Europeu, han d’afavorir un debat ampli amb totes les

parts interessades: els representants dels parlaments nacionals i del conjunt de l’opinió pública, com

ara els cercles polítics, econòmics i universitaris, els representants de la societat civil, etc. Cal associar a

aquest procés els estats candidats d’acord amb modalitats per definir.

4) Després d’un informe que es va presentar a Göteborg el juny de 2001, el Consell Europeu va

aprovar, en la reunió de Laeken/Brussel·les de desembre de 2001, una declaració que incloïa iniciati-

ves adequades per a la continuació d’aquest procés.

5) Aquest procés ha d’abordar, en particular, les qüestions següents:

— la forma d’establir i supervisar una delimitació més precisa de les competències entre la Unió

Europea i els estats membres, que respecti el principi de subsidiarietat;

— l’Estatut de la Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea, proclamada a Niça, de con-

formitat amb les conclusions del Consell Europeu de Colònia;

— la simplificació dels tractats a fi de clarificar-los i facilitar-ne la comprensió, sense canviar-ne el

significat;

— la funció dels parlaments nacionals en l’arquitectura europea.

6) La Conferència, en seleccionar aquests temes de reflexió, reconeix la necessitat de millorar i

supervisar permanentment la legitimitat democràtica i la transparència de la Unió i de les seves insti-

tucions, a fi d’aproximar aquestes institucions als ciutadans dels estats membres.

7) La Conferència acorda que, un cop hagi acabat aquest treball preparatori, es convoqui

una nova Conferència dels representants dels governs dels estats membres l’any 2004, per tractar

les qüestions esmentades més amunt amb vista a introduir les modificacions corresponents als

tractats.

tracta, ni més ni menys, d’un tractat constitucional o quasi Constitució europea,3

forma normativa original4i intermèdia entre un simple tractat internacional, enca-

ra que sigui de la profunditat dels Tractats constitutius actuals, i una constitució en

el sentit precís que se li atorga des de l’assentament del règim liberaldemocràtic.5

Per tant, en aquest moment ens trobem en situació d’assolir feliçment una aspiració

que, amb diversos i legítims enfocaments, ha sentit una bona part de la consciència

europea almenys des de la fi de la II Guerra Mundial.6No obstant això, la fluïdesa

de qualsevol procés constituent (i més encara en un de tan complicat, que previsi-

blement requereix la ratificació per unanimitat dels vint-i-cinc estats de la Unió

ampliada) obliga a prendre algunes cauteles i esperar que el transcurs del temps per-

meti una millor perspectiva del punt d’arribada. Si el text que ha d’aprovar la Con-

ferència Intergovernamental comporta efectivament un canvi qualitatiu de l’statu

quo, aniria bé afrontar amb decisió, però també amb la dosi convenient de debat in-

tern, les conseqüències a què això ha de donar lloc: entre d’altres, per exemple, la re-

forma de la Constitució de 1978,7això sí, en els punts que siguin imprescindibles

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 77

8) La Conferència dels representants dels governs dels estats membres no ha de constituir en cap cas

un obstacle o una condició prèvia al procés d’ampliació. D’altra banda, s’ha d’invitar a participar en la

Conferència aquells estats candidats que hagin conclòs les negociacions d’adhesió amb la Unió i s’ha

de convidar en qualitat d’observadors aquells candidats que no les hagin conclòs.»

3. Tot i que formalment es manté de moment la naturalesa de Tractat internacional, el text de la

part primera empra expressions pròpies ja d’una constitució en sentit clàssic. N’és un bon exemple

l’art. 1.1 del projecte en la primera versió presentada pel Praesidium: «Aquesta Constitució, que neix

de la voluntat dels pobles i dels estats d’Europa de construir un futur comú, crea una Unió [anomena-

da ...], en el si de la qual es coordinaran les polítiques dels estats membres i que gestionarà, d’acord

amb un model federal, algunes competències comunes». El significat d’aquest nou llenguatge no ha

passat desapercebut en la Convenció, com ho demostren les esmenes que han proposat substituir-lo

per termes menys compromesos com ara «tractat constitucional» o fins i tot «tractat»; vegeu, entre

d’altres, la presentada a aquest precepte per David Heathcoat-Amory. Es pot trobar un resum sistemà-

tic de les esmenes presentades als articles 1 a 16 a l’informe de la Secretaria publicat com a document

CONV 574/03, de 21 de febrer.

4. Potser serveix, però, com a antecedent, només a aquest efecte, la Constitució alemanya de

1871, que en la seva primera fase va ser un conjunt de tractats bilaterals conclosos per tots els prínceps

alemanys.

5. He de dissentir, en aquest punt, d’alguna de les conclusions del brillant article del professor

Díez-Picazo pel que fa a la naturalesa jurídica similar, en certs aspectes, entre un tractat i una constitu-

ció, recollit a Díez-Picazo, L. M., Constitucionalismo de la Unión Europea, Civitas, Madrid, 2002, pàg.

81 i seg.

6. I que va trobar textos articulats escrits en els quals es podia reflectir almenys des del conegut

projecte Spinelli impulsat pel Parlament Europeu l’any 1984, amb formes no gaire prudents ja que in-

tentava deixar de banda els governs dels estats membres. Hi ha un comentari sobre aquest punt a Gar-

cía de Enterría, E., «El Proyecto de Constitución europea», Revista Española de Derecho Constitucional,

núm. 45, setembre-desembre 1995, pàg. 9 i seg.

7. Aquesta reforma té un precedent —tot i que breu quant al contingut, modèlic quant a la for-

ma utilitzada— en la modificació de l’art. 13.2 CE aprovada el 27 d’agost de 1992, durant el procés

de ratificació del Tractat de Maastricht de 7 de febrer de 1992. Com se sap, va anar precedida d’una

Declaració del Tribunal Constitucional —d’1 de juliol d’aquell mateix any—, en la qual s’afirmava

que, al marge de la incompatibilitat d’aquest precepte concret amb el dret de sufragi passiu en les elec-

cions municipals que es concedia als ciutadans comunitaris, la clàusula de supranacionalitat que conté

l’art. 93 CE no és suficient per alterar formalment el contingut de la Constitució. Per tant, caldrà re-

córrer als procediments que estableix el títol X.

amb vista a desplegar millor el que es va acordar i amb un consens similar al que es

va assolir durant la seva elaboració, probablement un dels tresors més grans dels que

adornen la nostra llei fonamental.

D’altra banda, el recurs a la Convenció preparatòria, que ja es va emprar per a

l’elaboració de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea,8s’explica per la ne-

cessitat de superar el mètode de la Conferència Intergovernamental el qual, si bé ha

estat tremendament útil en uns altres moments, ha revelat recentment els seus límits.

Així, l’acceleració dels debats finals i el protagonisme potser excessiu, pel fet de ser

exclusiu, dels caps d’Estat i de Govern han ocasionat darrerament bloqueigs impor-

tants i resultats en ocasions no gaire convincents, tal com es dedueix de les dificultats

de ratificació dels textos resultants. El mètode convencional, tal com s’ha dissenyat,

permet un llarg debat previ, que contraposi públicament les diferents opcions dispo-

nibles; un cop acabi aquest debat donarà lloc a un text sobre el qual la Conferència

Intergovernamental —que raonablement ha de conservar l’última paraula, atès el ni-

vell de representativitat dels seus integrants— pugui basar els seus treballs.

La Convenció actualment en funcionament ha estat convocada pel Consell Eu-

ropeu de Laeken, de 14 i 15 de setembre de 2001.9Es compon de 102 membres, 15

dels quals designats pels governs dels estats membres, 30 pels respectius parlaments

(dos per país), 16 pel Parlament Europeu, 13 pels governs dels països candidats, 26

pels respectius parlaments nacionals (dos per país) i dos per la Comissió. S’organit-

za al voltant d’un president (el Sr. Giscard d’Estaing, antic president de la Repúbli-

ca Francesa), dos vicepresidents (els senyors Amato i Dehaene, antics primers mi-

nistres d’Itàlia i Bèlgica) i un Praesidium, en el qual participen, a part dels anteriors,

nou convencionals (els representants de tots els governs que durant la Convenció

exerceixen la Presidència del Consell, dos representants dels parlaments nacionals,

dos representants dels diputats del Parlament Europeu i dos representants de la Co-

missió).

Després d’una primera etapa des de la seva constitució l’1 de març de 2001,

qualificada d’escolta pel president, la Convenció va començar a discutir els dife-

AUTONOMIES · 29

8. La Carta va ser elaborada per una Convenció convocada pel Consell Europeu de Colònia, ce-

lebrat els dies 3 i 4 de juny de 1999, i constituïda el 16 de desembre d’aquell mateix any, d’acord amb

la composició i les regles de funcionament determinades pel Consell Europeu de Tampere, de 15 i 16

d’octubre de 1999. Fruit dels seus treballs és la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea, procla-

mada solemnement a Niça el 7 de desembre de 2000, tot i que la decisió pel que fa a la seva inclusió als

tractats queda pendent de la Conferència Intergovernamental prevista per al 2004 per la Declaració

núm. 23 annexa a l’Acta final de la Conferència, relativa al futur de la Unió. No obstant això, la Carta

ha desplegat ja alguns efectes, com ho demostra el fet, per exemple, que aviat la invoqués la STC

292/2000, de 30 de novembre (FJ 8). Sobre el procés de gestació de la Carta, es pot llegir Revuelta, I.,

«Una Carta de derechos fundamentales para la Unión Europea», Revista del Poder Judicial, 3a època,

núm. 58, segon trimestre de 2000, pàg. 125 i seg. Alguns problemes jurídics que en deriven es tracten

a Alonso García, R., «El triple marco de protección de los derechos fundamentales en la Unión Euro-

pea», Cuadernos de Derecho Público, núm. 13, maig-agost de 2001, pàg. 13 i seg. Finalment, se’n pot

trobar un comentari sistemàtic a Rubio Llorente, F., «Mostrar los derechos sin destruir la Unión (con-

sideraciones sobre la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea)», dins García de En-

terría, Eduardo (dir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Colegio Libre de Eméritos-

Civitas, Madrid, 2002, pàg. 113 i seg.

9. El text complet està disponible a:

<http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_es.htm>.

rents assumptes que es van considerar prioritaris, molt més ambiciosos del que ini-

cialment es va preveure a Niça, gràcies a l’amplitud de la Declaració de Laeken, que

expressament es refereix a un «camí cap a una Constitució per als ciutadans euro-

peus». A aquest efecte, es van constituir diferents grups de treball (fins a onze), que

han debatut sobre matèries com ara el principi de subsidiarietat, la Carta dels drets

fonamentals, la defensa, les relacions exteriors, la simplificació normativa, etc. Les

seves conclusions s’han anat presentant progressivament a la consideració del Ple-

nari al llarg de l’últim trimestre de 2002, amb l’excepció del Grup XI «Europa so-

cial», constituït una mica més tard, ja que ho ha fet el febrer de 2003. Sobre la base

d’aquestes i altres aportacions, la Convenció ha començat a treballar amb textos ar-

ticulats,10 elaborats pel Praesidium i debatuts pel Ple, els membres del qual poden

presentar esmenes. Pel que fa a aquells temes que requereixen una reflexió més deta-

llada, es preveu la formació de Cercles de debat, amb una composició més reduïda

que la dels grups; s’exigeix als integrants d’aquests grups una certa qualificació en la

matèria objecte d’atenció pel Cercle.11 Les previsions de finalització de l’activitat de

la Convenció apunten cap al juny de 2003, ja que s’ha ampliat el termini d’un any

previst inicialment a la Declaració de Laeken.12

De tot l’ampli catàleg de qüestions que s’estan estudiant, ens centrarem en la

posició dels parlaments nacionals, amb una referència especial al cas espanyol, que,

segons els termes de la Declaració sobre el futur d’Europa esmentada, ha de ser ob-

jecte d’atenció especial per la Conferència Intergovernamental. De fet, la declaració

de Laeken conté una sèrie de preguntes que han de servir de base per a la reflexió.13

Estem, no cal dir-ho, davant unes institucions que presenten un atractiu indiscuti-

ble, ja que no debades continuen sent les dipositàries principals del principi de legi-

timitat democràtica del qual es nodreixen els sistemes constitucionals dels estats

membres; la seva intervenció en la vida de la Unió significaria, probablement, que

aquesta participés d’alguna manera del seu poder evocador, de l’especial magnetis-

me que irradien i del qual som testimonis tots els qui hem tingut la fortuna de pre-

senciar les seves vicissituds de manera una mica més propera.

Al llarg de les pàgines següents anirem explicant en detall els suggeriments més

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 79

10. El lliurament d’aquests textos és progressiu i s’ha iniciat amb els art. 1 a 16, presentats en la

sessió plenària celebrada els dies 6 i 7 de febrer de 2003 (vegeu el document CONV 528/03). L’estruc-

tura del futur Tractat constitucional es va presentar una mica abans, el 28 d’octubre de 2002 (docu-

ment CONV 369/02).

11. Fins avui, finals de febrer de 2003, s’ha constituït un Cercle de debat, sobre el Tribunal de

Justícia, convocat en la sessió de 6 de febrer.

12. Les Conclusions de la Presidència del Consell Europeu de Copenhaguen, celebrat els dies 12

i 13 de desembre de 2002 (apartat 2) exigeixen la presentació del resultat dels seus treballs «amb prou

antelació per al Consell Europeu de juny de 2003».

13. Concretament, després d’afirmar que «els parlaments nacionals també contribueixen a legiti-

mar el projecte europeu» i reconèixer que «la Declaració sobre el futur de la Unió, annexa al Tractat de

Niça, va subratllar la necessitat d’estudiar el paper dels parlaments nacionals en la construcció europea»,

hi afegeix: «Una segona pregunta, també relacionada amb la legitimitat democràtica, fa referència al pa-

per dels parlaments nacionals. Han d’estar representats en una nova institució, juntament amb el Con-

sell i el Parlament Europeu? Han d’exercir una funció en els àmbits d’acció europea en què no és compe-

tent el Parlament Europeu? S’han de centrar en el repartiment de competències entre la Unió i els estats

membres, per exemple, mitjançant un control previ del respecte del principi de subsidiarietat?»

importants que han marcat fins ara les discussions al voltant d’aquests suggeri-

ments. La posició que impregnarà els judicis de valor pel que fa a la seva convenièn-

cia estarà moguda per una premissa que cal fixar des del començament: totes les

mesures que s’adoptin per reforçar la posició dels parlaments nacionals dins la Unió

han de ser benvingudes amb una condició: que siguin compatibles amb una cons-

trucció de conjunt coherent, factible i que faciliti una presa de decisions eficaç per

part dels organismes comunitaris. No hi ha dubte que existeixen altres exigències

molt lloables que s’han de tenir en compte a l’hora d’estructurar els òrgans i els pro-

cediments de la Unió, però abans de tot cal assegurar-se que aquesta funcioni efecti-

vament com aquella unitat organitzada de decisió i d’acció a què es va referir He-

ller.14 Una Unió que funcioni, que sigui eficaç, que sigui capaç de reaccionar amb

rapidesa quan les circumstàncies ho exigeixin, sens perjudici del lliure debat i la dis-

cussió, per descomptat imprescindibles, serà el millor camí perquè els ciutadans ac-

ceptin i valorin tot el procés de construcció europea.

2. La posició actual dels parlaments nacionals en el dret públic comunitari

Tant perquè es tracta d’una matèria que ja compta amb força doctrina al darre-

re, com per qüestions d’oportunitat processal imposades perquè ens trobem en una

fase de discussió franca i oberta del catàleg d’alternatives plantejades, no ens detin-

drem excessivament en la situació actual dels parlaments nacionals en la vida de la

Unió. Malgrat això, un estudi mínimament rigorós del futur que espera en l’àmbit

comunitari a uns òrgans legislatius més que centenaris fa imprescindible una men-

ció, ni que sigui panoràmica, de la seva situació en aquest moment.

2.1. Les funcions reconegudes pels drets interns

a) L’autorització de la ratificació de les reformes dels tractats

Durant molts anys, l’actuació dels parlaments nacionals en el funcionament de

les Comunitats Europees s’ha limitat a l’exercici d’algunes competències residuals,

derivades de les potestats que els ordenaments interns els conferien amb caràcter ge-

neral. La principal d’aquestes competències és, lògicament, l’autorització per ratificar

els tractats que integren el dret comunitari originari, fonamentalment Tractats consti-

tutius amb les reformes successives i tractats d’adhesió; a Espanya, l’art. 93 CE atorga

aquesta competència a les Corts, a través d’una llei orgànica.

Evidentment, no es

AUTONOMIES · 29

14. Heller, H., Teoría del Estado, FCE, Mèxic, 2000, pàg. 291.

15. Aquest precepte diu que «mitjançant la llei orgànica es pot autoritzar la celebració de tractats

pels quals s’atribueixi a una organització o institució internacional l’exercici de competències derivades

de la Constitució. Correspon a les Corts Generals o al Govern, segons els casos, la garantia del compli-

ment d’aquests tractats i de les resolucions emanades dels organismes internacionals o supranacionals

titulars de la cessió». L’última vegada que s’ha utilitzat ha estat la Llei orgànica 3/2001, de 6 de novem-

bre, per la qual s’autoritza la ratificació per Espanya del Tractat de Niça, pel qual es modifiquen el Trac-

tat de la Unió Europea, els Tractats constitutius de les Comunitats Europees i determinats actes conne-

xos, signat a Niça el dia 26 de febrer de 2001.

pot subestimar la importància d’aquest poder, però alhora salten a la vista les seves li-

mitacions, com ara el caràcter tendencialment excepcional d’aquesta intervenció, ja

que només escau quan es reforma un tractat. D’altra banda, com que l’autorització

parlamentària es produeix quan aquests ja han estat signats i tenen una redacció defi-

nitiva, només poden acceptar-los o rebutjar-los en bloc, sense modificar-los;

aques-

ta és una qüestió que, fins i tot dins la lògica del dret internacional, de vegades ha ge-

nerat disgust i desànim, sobretot en els parlamentaris que no pertanyen als grups

majoritaris.

b) La participació en l’adaptació dels drets interns a les directives comunitàries

La participació dels parlaments nacionals en l’adaptació del dret intern a les di-

rectives comunitàries que es van aprovant té molta més importància, atesa la seva

continuïtat en el temps. En efecte, la característica de les directives com a font nor-

mativa que només obliga quant a les finalitats permet una modulació dels seus con-

tinguts pels estats membres, modulació que poden efectuar (i han d’efectuar, si

existeix reserva de llei) els seus legislatius. Durant un temps, l’evolució de les direc-

tives cap a una redacció molt detallada ha apartat les cambres d’aquesta potestat tan

important. Tanmateix, els efectes dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat,

sobre els quals ens detindrem més endavant, han donat un nou impuls a les anome-

nades directives marc, elaborades obertament, de manera que el camp d’actuació

dels estats s’amplia sensiblement. Juntament amb això, l’assumpció de noves com-

petències per les Comunitats en àmbits no estrictament econòmics, com ara la polí-

tica en relació amb l’espai de llibertat, seguretat i justícia prevista en el títol IV

TCE, després de l’entrada en vigor del Tractat de Niça, ha provocat que les directi-

ves tractin més sovint de matèries subjectes en els drets interns a reserva de llei, cosa

que redundarà automàticament a favor dels parlaments nacionals.17

c) El control sobre els governs respectius

Finalment, els parlaments nacionals han anat fent ús, si bé amb notables variants

nacionals, de les seves facultats ordinàries de control sobre els governs respectius a

l’hora d’influir indirectament en el Consell i d’obtenir informació sobre el que passa a

Brussel·les. Aquest no és el lloc adequat per exposar les diferents opcions emprades,

entre d’altres raons perquè no falta bona literatura espanyola sobre aquesta qüestió;

per això no cansaré el lector més enllà de la imprescindible referència bibliogràfica.18

N’hi ha prou de recordar en aquest sentit, i breument, la situació espanyola.

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 81

16. De fet, l’art. 156.2 del Reglament del Congrés dels Diputats de 10 de febrer de 1982 consi-

dera com a esmenes a la totalitat les propostes que formulin reserves o declaracions no previstes pel

Tractat.

17. Sobre tots aquests problemes, vegeu Pascua Mateo, F., «Cuestiones de técnica normativa de

la incorporación de directivas comunitarias en el derecho español», Revista Española de Derecho Euro-

peo, núm. 4, octubre-desembre de 2002, pàg. 649 i seg.

18. Així, en són il·lustratius Matía Portilla, F. J., Parlamentos nacionales y derecho comunitario de-

rivado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, pàg. 105 i seg., i Delgado-

Iribarren García-Campero, M., «La función de los parlamentos nacionales en la arquitectura europea»,

dins García de Enterría, E. (dir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, op. cit., pàg. 386 i seg.

Primer de tot, destaquen les compareixences periòdiques del president del Go-

vern davant el Ple del Congrés dels Diputats, amb ocasió de les reunions del Consell

Europeu19 —normalment després de la seva celebració—, com també les desenvo-

lupades per presentar les línies generals de la Presidència espanyola del Consell en

les tres ocasions en què ha tocat per torn.20 El model de debat és el que fixa l’art.

203 del Reglament del Congrés, que no permet la presentació de propostes de reso-

lució; per aquest motiu fan una funció de simple informació de la Cambra, sens

perjudici, no cal dir-ho, que la pràctica que prenguin la paraula els principals líders

parlamentaris afavoreix que aquestes sessions despertin un cert interès en l’opinió

pública.

Però el seguiment ordinari de l’activitat del Govern correspon a la Comissió

Mixta per a la Unió Europea, creada l’any 1985 i regulada actualment per la Llei

8/1994, de 19 de maig.21 Amb un caràcter de Comissió permanent, no legislativa

i mixta —és a dir, integrada per diputats i senadors—, exerceix les funcions d’in-

formació, control i direcció política pròpies de les altres comissions del seu gène-

re, a través de la formulació de preguntes, la celebració de compareixences i l’a-

provació de proposicions no de llei.22 La seva actuació potencialment més

interessant és l’examen de les propostes legislatives presentades per la Comissió,

que li tramet directament la Mesa de la Cambra. Després d’un breu informe ela-

borat pel lletrat, i a iniciativa dels grups parlamentaris, la Comissió pot sol·licitar

la compareixença d’un membre del Govern perquè expressi la seva posició sobre

la iniciativa comunitària, seguida del debat corresponent, després del qual els

grups disposen de dos dies per presentar propostes de resolució que han de ser

discutides i votades en el termini màxim de deu dies. Aquestes resolucions tenen

naturalesa de proposicions no de llei; per tant, no vinculen jurídicament altres

poders, malgrat que la Resolució de 1995 admet una certa supervisió del seu

compliment per la via de sol·licitar la compareixença del Govern davant la Co-

missió quan el Consell de Ministres de la Comunitat hagi aprovat una proposta

examinada per la Comissió. En qualsevol cas, la manca d’efectes jurídics no re-

presenta cap obstacle per a l’eficàcia política que es pot extraure d’aquest tràmit.

Cal pensar, per exemple, en la situació tan delicada d’un executiu que ignorés cla-

AUTONOMIES · 29

19. Entre les més recents es poden esmentar la 210/23, sobre el Consell de Brussel·les d’octubre de

2002, celebrada el dia 30 d’aquell mateix mes, la 210/29, sobre el Consell de Copenhaguen, tramitada el

16 de desembre de 2002, o la 210/41, si bé, en aquest darrer cas, l’especialitat de l’objecte del Consell Eu-

ropeu de Brussel·les de 17 de febrer de 2003, relatiu a la crisi de l’Iraq, com també la situació política, van

transformar el format del debat, que va seguir la forma prevista als art. 196 i 197 RCD, cosa que va per-

metre intervencions més extenses dels grups i, sobretot, presentar propostes de resolució.

20. L’última va ser la identificada amb el núm. d’expedient 210/14, celebrada el 10 de desembre

de 2001.

21. A més, cal tenir en compte la Resolució de les Meses del Congrés dels Diputats i del Senat de

21 de setembre de 1995, sobre el desplegament de la Llei 8/1994, de 19 de maig, per la qual es regula

la Comissió Mixta per a la Unió Europea.

22. Hi ha estudis sobre aquesta Comissió a Matía Portilla, F. J., Parlamentos nacionales y derecho

comunitario derivado, op. cit., pàg. 148 i seg., i Viciano Pastor, R., «La Comisión Mixta para la Unión

Europea: algo más que un mero instrumento de control parlamentario», Parlamento y Constitución,

1999, pàg. 69 i seg. No obstant això, la informació de què disposo prové de la meva experiència direc-

ta durant un període de sessions com a lletrat adscrit a aquesta Comissió.

morosament les instruccions fixades per un òrgan parlamentari23 i el partit que en

podria treure una oposició espavilada.

No obstant això, la pràctica parlamentària demostra una utilització escassa d’a-

quest instrument. Però potser no sigui totalment dolent que sigui així. Com se sap,

el volum de documentació tramesa és contundent, cosa que en dificulta un examen

detallat. Però, a més, o la resolució és prou genèrica com per permetre un marge de

maniobra al Govern en les seves negociacions amb la resta de socis —en aquest cas

potser se’ls pot acusar de falta d’eficàcia—, o bé s’obliga l’Executiu a contenir-se en

uns límits estrets que dificultin l’acord comunitari. Per tant, es pot defensar sense

embuts l’ús d’aquest mecanisme només amb ocasió de textos veritablement impor-

tants, escassos quant al nombre, respecte dels quals unes bones línies mestres san-

cionades per la Cambra poden ser convenients per reforçar la posició negociadora

de l’Estat.

2.2. Les noves funcions reconegudes en el dret comunitari

La situació descrita s’ha entès, amb tot, insuficient per tal de garantir una in-

tervenció adequada dels parlaments nacionals en el desenvolupament de la vida

de la Comunitat, de manera que progressivament s’han anat obrint espais a la

seva participació, a través de mecanismes diversos, sovint informals, com són les

conferències interparlamentàries sobre matèries específiques, però també mit-

jançant procediments més institucionalitzats, encara que sense que arribin a inte-

grar les cambres dels estats membres en el marc organitzatiu de la Unió. Una data

clau en aquest sentit és 1989, moment en què l’impuls de països com França

—partidaris, fins i tot, com veurem, de la creació d’una segona Cambra comu-

nitària, formada per parlamentaris nacionals— va conduir a la creació de la Con-

ferència d’òrgans especialitzats en afers comunitaris, més coneguda per les seves

sigles en francès, COSAC, com a fòrum d’intercanvi d’opinions i informació dels

legislatius dels estats membres. En una línia idèntica se situa el Tractat de Maas-

tricht, de 7 de febrer de 1992, al qual acompanya una Declaració, la número 13,

jurídicament no vinculant, sobre el paper dels parlaments nacionals dins la

Unió.24 Finalment, el Tractat d’Amsterdam ha juridificat la qüestió en incorporar

un Protocol annex al Tractat de la Unió Europea i als Tractats constitutius de les

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 83

23. Sobre els efectes d’aquest tipus de resolucions, vegeu Pascua Mateo, F., «En los intersticios de

los reglamentos: análisis de las facultades de dirección política de las cámaras parlamentarias», Revista

de las Cortes Generales, núm. 54, tercer quadrimestre de 2001, pàg. 89 i seg.

24. El text de la Declaració núm. 13, relativa a la comesa dels parlaments nacionals dins la Unió

Europea, és el següent:

«La Conferència estima que és important fomentar una participació més gran dels parlaments

nacionals en les activitats de la Unió Europea.

Per a això és convenient intensificar l’intercanvi d’informació entre els parlaments nacionals i el

Parlament Europeu. En aquest context, els governs dels estats membres han de vetllar, entre d’altres

aspectes, perquè els parlaments nacionals puguin disposar de les propostes legislatives de la Comissió

amb l’antelació suficient per a la seva informació o perquè puguin ser examinades.

La Conferència també considera important que s’intensifiquin els contactes entre els parlaments

nacionals i el Parlament Europeu, en particular gràcies a la concessió de facilitats mútues adequades i

mitjançant reunions periòdiques de parlamentaris interessats per les mateixes qüestions.»

tres Comunitats25 (avui dos, després de la dissolució de la CECA pel fet que el seu

Tractat va expirar l’any 2002) sobre parlaments nacionals, que constitueix la font

normativa de bona part de les funcions actuals d’aquests òrgans, a les quals ens re-

ferirem a continuació.

a) Recepció d’informació des de les institucions comunitàries

La primera de les previsions incorporades pel Protocol és la remissió obligatòria

d’informació als parlaments nacionals sobre qüestions comunitàries. En aquest sen-

AUTONOMIES · 29

25. El contingut del Protocol annex al Tractat de la Unió Europea i als Tractats constitutius de la

Comunitat Europea, la Comunitat Europea del Carbó i de l’Acer i la Comunitat Europea de l’Energia

Atòmica, sobre la comesa dels parlaments nacionals dins la Unió Europea, és el següent:

«LES ALTES PARTS CONTRACTANTS,

RECORDANT que el control que realitza cada parlament nacional de l’actuació del seu govern

respecte a les activitats de la Unió afecta l’organització i les pràctiques constitucionals pròpies de cada

estat membre,

DESITJANT, no obstant això, impulsar una participació més gran dels parlaments nacionals en

les activitats de la Unió Europea i incrementar-ne la capacitat per manifestar la seva opinió en aquells

assumptes que considerin d’interès especial,

HAN ACORDAT les disposicions següents, que s’incorporen com a annex al Tractat de la Unió

Europea i als Tractats constitutius de les Comunitats Europees:

II. Informació als parlaments nacionals dels estats membres

1. Tots els documents de consulta de la Comissió (llibres blancs i verds i comunicacions)

s’han de trametre puntualment als parlaments nacionals dels estats membres.

2. Les propostes legislatives de la Comissió, definides com a tals pel Consell de conformitat amb

l’apartat 3 de l’article 207 del Tractat constitutiu de la Comunitat Europea, s’han de comunicar

amb l’antelació suficient perquè el Govern de cada Estat membre pugui vetllar perquè el seu

parlament nacional les rep convenientment.

3. Entre el moment en què la Comissió trameti al Parlament Europeu i al Consell una proposta legis-

lativa o una proposta d’una mesura que s’ha d’adoptar en virtut del títol VI del Tractat de la Unió

Europea en totes les seves versions lingüístiques i la data d’inclusió d’aquesta proposta en l’ordre

del dia del Consell perquè aquest decideixi sobre això ja sigui l’adopció d’un acte, o bé l’adopció

d’una posició comuna de conformitat amb els articles 251 o 252 del Tractat constitutiu de la Co-

munitat Europea, ha de transcórrer un termini de sis setmanes, llevat d’excepcions per motius

d’urgència que cal esmentar en l’acte o la posició comuna.

II. Conferència d’Òrgans Especialitzats en Afers Europeus

4. La Conferència d’Òrgans Especialitzats en Afers Europeus, en endavant anomenada COSAC,

creada a París els dies 16 i 17 de novembre de 1989, pot adreçar a les institucions de la Unió Euro-

pea qualsevol contribució que consideri convenient, sobre la base, particularment, de projectes de

textos normatius que els representants dels governs dels estats membres decideixin trametre’l de

comú acord, segons la naturalesa dels assumptes de què tractin.

5. La COSAC pot estudiar qualsevol proposta o iniciativa legislativa relacionada amb la

creació d’un espai de llibertat, seguretat i justícia que pugui tenir conseqüències directes en els

drets i les llibertats de les persones. S’ha d’informar el Parlament Europeu, el Consell i la Co-

missió de qualsevol contribució realitzada per la COSAC de conformitat amb el present punt.

6. La COSAC pot adreçar al Parlament Europeu, el Consell i la Comissió qualsevol contribució

que consideri convenient sobre les activitats legislatives de la Unió, en particular respecte de l’a-

plicació del principi de subsidiarietat, l’espai de llibertat, seguretat i justícia, com també respec-

te de les qüestions relatives als drets fonamentals.

7. Les aportacions de la COSAC no vinculen en absolut els parlaments nacionals ni en prejutgen

la posició.»

tit, es disposa la transmissió puntual a les cambres de tots els documents de consulta

de la Comissió i, sobretot, la comunicació de les seves propostes legislatives per part

dels governs respectius, amb prou antelació perquè les examinin els parlaments, de

manera que puguin manifestar la seva posició. Com a garantia d’això, s’estableix un

termini de sis setmanes com a mínim entre aquesta transmissió i la sessió del Con-

sell en què s’hagi d’estudiar, llevat que excepcionalment, i per motius d’urgència

que han de constar en l’acta o en la posició comuna, s’hagi de resoldre d’una altra

manera.26 Dins la categoria de propostes cobertes pel Protocol hi ha els reglaments,

les directives i les decisions, d’acord amb l’art. 249 TCE, com també les decisions

marc, les decisions i els convenis de l’art. 34 TUE, en l’àmbit de la cooperació poli-

cíaca i judicial en matèria penal.27

Atès que la recepció d’informació no es una funció en ella mateixa, sinó

un acte preparatori, encara que d’una importància singular, no s’han presentat

gaires problemes amb un mecanisme que, fora d’això, funciona força bé, ja que

la informació hi arriba i en una data adequada per a les necessitats dels parla-

ments. No obstant això, l’enviament directe per part de la Comissió, en paral·lel

al Parlament Europeu i als governs, no presentaria gaires problemes logístics i

ampliaria el temps de què disposen les cambres per digerir una documentació

força voluminosa.

b) La COSAC i altres conferències interparlamentàries

La COSAC ha estat un altre dels instruments, potser una mica decebedors

quant als seus resultats, nascuts de la voluntat creixent de donar entrada als parla-

ments nacionals en el terreny de joc comunitari. Constituïda en la reunió del Con-

sell Europeu de París de 16 i 17 de desembre de 1989, sobre una decisió política

adoptada en la sessió de Madrid de juny d’aquell mateix any, es regula en l’actuali-

tat pel Protocol esmentat sobre el paper dels parlaments nacionals i pel seu regla-

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 85

26. En escasses ocasions fins avui s’ha emprat aquest recurs a l’excepció esmentada. Entre d’altres,

es poden citar la Directiva 2000/27/CE del Consell, de 2 de maig de 2000, que modifica la Directiva

93/53/CEE, per la qual s’estableixen mesures comunitàries mínimes de lluita contra determinades

smalalties dels peixos; la Directiva 2000/44/CE del Consell, de 30 de juny de 2000, per la qual es mo-

difica la Directiva 92/12/CEE pel que fa a les restriccions quantitatives temporals aplicables als pro-

ductes subjectes a impostos especials introduïts a Suècia des d’altres estats membres; o, més recent-

ment, el Reglament (CE) núm. 1146/2002 del Consell, de 25 de juny de 2002, que modifica el

Reglament (CE) núm. 3050/95, pel qual se suspenen temporalment els drets autònoms de l’aranzel

duaner comú sobre un determinat nombre de productes destinats a la construcció, el manteniment i

la reparació d’aeronaus, com també una norma d’especial importància per a Espanya, el Reglament

(CE) núm. 2372/2002 del Consell, de 20 de desembre de 2002, pel qual s’estableixen mesures especí-

fiques per compensar els sectors pesquer, del marisc i aqüícola espanyols afectats pels abocaments de

fuel del petrolier Prestige. En tots aquests actes normatius s’ha inclòs al preàmbul respectiu una clàusu-

la d’un estil semblant al següent: «Tenint en compte la urgència de l’assumpte, cal establir una excep-

ció al termini de sis setmanes que preveu el punt 3 de la part I del Protocol sobre la comesa dels parla-

ments nacionals dins la Unió Europea, annex al Tractat d’Amsterdam».

27. Vegeu, en aquest sentit, l’art. 207.3 TCE i l’art. 7 de la Decisió del Consell de 22 de juliol de

2002, per la qual s’adopten les Regles de procediment del Consell, que defineixen els supòsits en què

aquest òrgan actua amb caràcter legislatiu, a l’efecte de l’accés als seus documents.

ment intern.28 La seva naturalesa és la d’una conferència interparlamentària d’in-

tercanvi d’opinions, sense que pugui assumir competències dels parlaments que la

integren.

Es reuneix de manera ordinària una vegada cada sis mesos al país que assumeix

la presidència de torn de la Unió, tot i que pot celebrar sessions extraordinàries si

així ho estima oportú una majoria absoluta dels presidents de les comissions com-

petents dels parlaments nacionals i del Parlament Europeu. Amb funcions prepa-

ratòries es preveuen reunions d’aquests presidents, tant ordinàries, abans de cada

COSAC, com extraordinàries. També són òrgans de la COSAC la troika presiden-

cial, que coincideix amb l’existent al conjunt de la Unió, i els grups de treball que es

creen per acord de la majoria absoluta de les reunions de presidents. En les con-

ferències, que són públiques llevat que es disposi una altra cosa, cada Parlament na-

cional està representat per un màxim de sis membres, els mateixos que corresponen

al Parlament Europeu. Les diferents delegacions poden enviar documents sobre els

diferents punts de l’ordre del dia, mentre que la delegació que exerceixi la presidèn-

cia pot elaborar documents de treball que seran la base de les deliberacions. Els

acords es prenen per unanimitat, si bé s’admet l’abstenció constructiva, que no im-

pedeix una decisió final. Les llengües de treball són l’anglès i el francès, tot i que

també se sol utilitzar l’oficial del país organitzador.

Pel que fa a les seves funcions en l’àmbit comunitari, són reduïdes i, a més,

s’han utilitzat molt poc. El Protocol sobre parlaments nacionals li permet estudiar i

dirigir comunicacions a les institucions comunitàries sobre qualsevol assumpte que

consideri d’interès. De manera especial, es refereix als textos legislatius que a causa

de la seva peculiar naturalesa li enviï el Consell, les propostes legislatives relaciona-

des amb la creació d’un espai de llibertat, seguretat i justícia que puguin tenir conse-

qüències directes en els drets i les llibertats de les persones i l’aplicació del principi

de subsidiarietat. Tanmateix, des de l’entrada en vigor d’aquest Protocol i fins a l’ac-

tualitat, no s’ha remès cap contribució de la COSAC en el marc d’un procediment

legislatiu.29

Les reunions de la COSAC no esgoten les conferències que mantenen els di-

ferents òrgans parlamentaris, sinó que es complementen amb reunions d’algu-

nes comissions sectorials, com passa amb les comissions competents en matèria

de cooperació per al desenvolupament, que celebren una sessió semestral, orga-

nitzada pel país que exerceix la presidència de torn de la Unió, per a l’intercanvi

d’informació i per al seguiment de l’actuació de la Comissió Europea. Per fer-

AUTONOMIES · 29

28. La versió actual del Reglament de la Conferència d’Òrgans Especialitzats en Afers Comunita-

ris i Europeus dels parlaments de la Unió Europea va ser redactada durant la XXI COSAC, d’Hèlsin-

ki, d’11 i 12 d’octubre de 1999, en vigor des de l’1 de gener de 2000 i publicat al Diari Oficial núm.

C-175/1, de 24 de juny de 2000. Sobre aquest fòrum, vegeu Matía Portilla, F. J., Parlamentos naciona-

les y derecho comunitario derivado, op. cit., pàg. 67 i seg.

29. Tan sols s’han aprovat contribucions generals, per exemple, pel que fa a la mateixa Con-

venció sobre el futur d’Europa, la Declaració de Laeken, etc. En una línia similar, fins avui els go-

verns no han decidit en cap cas de comú acord utilitzar l’article II.4 del Protocol sobre parlaments

nacionals i enviar a la COSAC projectes de textos legals perquè els estudiï (font: document de tre-

ball núm. 33 del Grup de treball IV «Paper dels parlaments nacionals», elaborat per la Secretaria

General del Consell).

ho, compten amb l’assistència regular del comissari del ram. Així mateix, i amb

una importància especial atesa la categoria dels membres, la Conferència de pre-

sidents de parlaments de la Unió Europea es reuneix semestralment, cosa que

serveix com a fòrum de debat sobre qüestions generals del funcionament de la

Comunitat.

3. Examen de les opcions plantejades

Allò que més interessa en aquest moment és examinar, d’una manera breu però

sistemàtica, les diferents possibilitats d’elecció que s’obren actualment i tractar d’a-

puntar els avantatges i els recels que desperten a priori, amb la prudència sana rere

la qual cal escudar qualsevol valoració que no troba suport en els fets, però amb

l’audàcia mínima que exigeixen les circumstàncies. Per a això, distingirem entre les

reformes que impliquen reconèixer noves funcions als parlaments nacionals, res-

pectant l’actual esquema institucional, d’aquelles altres partidàries de reflectir el pa-

per reforçat d’aquests òrgans en algun tipus de fòrum o organisme de nova creació.

Per raons de pura honradesa intel·lectual amb el lector, avancem que la nostra posi-

ció s’inclina per la primera de les alternatives perquè ens sembla més compatible

amb el funcionament àgil de la Unió. Aquest també és el sentiment que es dedueix

de l’evolució dels debats i els primers textos convencionals, amb l’única excepció,

de moment, del Congrés dels Pobles d’Europa, sobre el qual tornarem més enda-

vant.30

3.1. Les noves funcions

a) La influència dels parlaments nacionals a través dels representants dels estats

en el Consell com a alternativa a la seva inserció directa en el procediment legislatiu

de la Unió

La primera consideració que cal destacar pel que fa a la posició que els parla-

ments nacionals han d’ocupar en la Unió reformada és la que es dedueix de la seva

naturalesa d’òrgans interns que controlen els respectius governs, amb la facultat,

fins i tot, tenint en compte l’àmplia difusió de les diferents variants de la forma

parlamentària de govern entre els estats membres, de nomenar-los i substituir-los

d’acord amb la seva voluntat. En conseqüència, els legislatius nacionals poden in-

tervenir de manera indirecta en la formació de la voluntat del Consell mitjançant

l’aprovació de resolucions que fixin la posició dels respectius executius davant un

text legislatiu de la Unió. Òbviament, com ja s’ha apuntat, aquesta és una com-

petència que ja hi ha prevista, tot i que relegada a les pràctiques internes dels es-

tats, al Protocol sobre parlaments nacionals. La possible novetat en aquest sentit

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 87

30. A part de l’art. 9 del projecte de Tractat constitucional (document CONV 529/03), desta-

quen els projectes de protocols sobre la comesa dels parlaments nacionals dins la Unió Europea i sobre

l’aplicació dels principis de subsidiarietat i proporcionalitat (document CONV 579/03), que anirem

explicant en detall en les pròximes pàgines.

rau en la hipotètica «comunitarització» d’aquest control parlamentari sobre la po-

sició del Govern respectiu davant el Consell de Ministres a través de la redacció

d’una «Carta dels parlaments nacionals» que inclogui un codi de conducta har-

monitzat que ha d’esdevenir un requisit processal de tramitació de cada iniciativa

legislativa comunitària, el compliment del qual ha de ser controlat pel Tribunal

de Justícia.31

No cal dir que la idea d’un control parlamentari efectiu sobre l’activitat del

Govern en el procés legislatiu de la Unió no deixa de tenir elements atractius atès

el seu contingut de reforç del caràcter democràtic de les institucions nacionals i co-

munitàries, i perquè atenua i elimina fins i tot la reducció del paper dels legislatius

que ha significat la presa de decisions normatives en les instàncies comunitàries.

Però les cauteles amb què cal apropar-se a aquesta proposta són nombroses. En

primer lloc, la relació entre el poder executiu i el legislatiu a cada estat membre és

una qüestió que únicament és competència de les seves constitucions, lleis i pràcti-

ques internes, en les quals no han d’entrar les institucions comunitàries sota pena

de soscavar el principi d’autonomia institucional. D’acord amb aquest principi,

àmpliament consolidat en la jurisprudència del Tribunal de Justícia, els estats són

lliures d’adoptar el sistema de distribució de poders que considerin més oportú,32

amb l’única excepció que aquest no es pot utilitzar com a excusa que justifiqui l’in-

compliment de les obligacions assumides per l’Estat. Però, a més, sorgeixen im-

portants problemes pràctics si el control parlamentari arriba a ser efectiu i no una

simple fórmula retòrica, com resultaria, tal com ja s’ha apuntat, del supòsit d’uns

governs sotmesos a instruccions i reserves estrictes, amb un contingut detallat, de

les quals no poden treure res i no poden modificar en absolut per tal d’assolir un

AUTONOMIES · 29

31. Cal destacar el protagonisme espanyol en la defensa d’aquest instrument, com ho demostra la

intervenció en aquest sentit del president del Govern en la conferència al St Anthony’s College de la

Universitat d’Oxford el 20 de maig de 2002 (recollit íntegrament a la pàgina oficial de la Presidència es-

panyola de la Unió: <http://www.ue2002.es>) i de la presidenta del Congrés dels Diputats, Sra. Rudi,

durant la Conferència de presidents de parlaments de la Unió Europea celebrada a Madrid els dies 8 i 9

de juny (el text complet es pot consultar a <http://www.europa.eu.int/futurum/congov_es.htm#spain>).

Un examen més detallat de la proposta examinada, encara que escrit en un moment anterior dels debats

convencionals, es pot trobar a Delgado-Iribarren García-Campero, M., «La función de los parlamentos

nacionales en la arquitectura europea: ¿hacia una carta de los parlamentos nacionales?», Asamblea,

núm. 6, juny de 2002, pàg. 25 i seg.

32. Així, la STJCE de 25 de maig de 1982, cas Comissió c. Països Baixos, afirma que «it is true

that each member State is free to delegate powers to its domestic authorities as it considers fit and to imple-

ment the directive by means of measures adopted by regional or local authorities». Posteriorment, la STJ

de 18 de desembre de 1997, Comissió c. Bèlgica, afer C-263/96, apartat 33, diu que: « [...] procede re-

cordar que, en materia de ejecución de las directivas, el artículo 189 del Tratado deja plena libertad a los

Estados miembros en lo que se refiere a formas y medios, con tal que se alcance el resultado prescrito por la

Directiva». Respecte a la necessitat que aquesta organització permeti el compliment de les obliga-

cions comunitàries, la STJ de 25 de maig de 1982, esmentada, afegeix que «That does not however

release it from the obligation to give effect to the provisions of the directive by means of national provisions

of a binding nature». En un sentit similar, STJ de 17 de desembre de 1981, Comissió c. Itàlia. Més

recentment, STJ de 15 de juny de 2000: «A este respecto, debe recordarse que, según jurisprudencia

reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordena-

miento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una

Directiva».

acord amb la resta dels estats. Finalment, centrant-nos en el supòsit dels règims

parlamentaris, que és el més freqüent entre tots els estats membres de la Unió, no

s’ha d’oblidar que aquests són diferents d’un règim d’assemblea perquè reconeixen

un marge ampli d’actuació a uns governs que gaudeixen de la confiança de les

cambres que els han elegit. No es tracta d’estirar sense mesura aquesta presumpció

de confiança, però sí que cal tenir-la en compte per situar la qüestió en els seus ter-

mes justos.

Per tant, el codi de conducta no solament ha de ser flexible per permetre la

seva adaptació a les diferents tradicions polítiques dels estats membres, sinó que

també s’ha de limitar a una declaració merament política, no susceptible de fona-

mentar un recurs davant els òrgans jurisdiccionals comunitaris. Si s’entén així,

com una mena de segell de qualitat de la vida parlamentària, sí que es pot enten-

dre com un element positiu per reforçar la posició dels parlaments nacionals i el

caràcter democràtic de la Unió, atès que seria un instrument de pressió política

eficaç en mans de l’oposició per vigoritzar la seva intervenció davant una majoria

massa reticent al debat de les decisions polítiques que es defensaran a Brussel·les.

Aquesta és la posició que s’ha anat obrint pas en el curs de les sessions de la Con-

venció, com es dedueix de l’Informe final del Grup IV, en el qual, tot i que s’afir-

ma expressament que els diversos sistemes de control parlamentari obeeixen a di-

ferents formes de concebre les relacions entre governs i parlaments nacionals

d’acord amb els requisits constitucionals de cada Estat membre, i que no convé

establir a escala europea la manera com organitzar-lo, més endavant es recomana

que la COSAC elabori unes directrius amb normes mínimes «convenients» per

exercir aquesta tasca eficaçment.33

De tota manera, és possible que es doni alguna actuació per part de la Conven-

ció a l’hora de proposar una reforma del dret originari per tal de no imposar, però sí

de facilitar, el control parlamentari dels governs en el marc del procediment legisla-

tiu, sense que això impliqui retardar-lo ni complicar-lo. Entre les solucions disponi-

bles destaquen, sense intenció d’esgotar-les, la remissió directa de les propostes le-

gislatives de la Comissió als parlaments nacionals —paral·lelament a l’enviament

als governs i al Parlament Europeu—, el respecte estricte del període de sis setmanes

ja estudiat —que es fixa al Protocol sobre parlaments nacionals, llevat de les excep-

cions que s’hi preveuen—, la determinació d’un termini per a la presentació de re-

serves o la remissió del programa legislatiu anual de la Comissió als parlaments na-

cionals, a més del Consell i el Parlament Europeu.34 La setmana europea, sobre la

qual tornarem més endavant en tractar de la subsidiarietat, constitueix el moment

idoni a aquest efecte.

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 89

33. Document CONV 353/02, paràgrafs 9 i 11. El primer esborrany ja ha estat redactat amb la

denominació de «Criteris de Copenhaguen. Directrius per a les relacions entre els governs i els parla-

ments sobre matèries comunitàries», amb finalitat merament indicativa. No obstant això, com que no

s’ha assolit cap consens en la reunió extraordinària de la COSAC de 27 de gener de 2003, aquest text

no té encara cap valor oficial.

34. Bona part d’aquests suggeriments es recullen al projecte de Protocol sobre parlaments nacio-

nals (apartats 1 a 7), que afegeix, d’altra banda, els deures de comunicar-los les ordres del dia i els re-

sultats de les sessions del Consell, i de trametre’ls, a títol informatiu, l’Informe anual del Tribunal de

Comptes, alhora que al Parlament Europeu i al Consell (apartats 5 i 7, respectivament).

b) La seva intervenció en les polítiques corresponents al segon i tercer pilars

de la Unió

Un segon àmbit d’actuació disponible per als parlaments nacionals és la super-

visió d’aquelles àrees de competència de la Unió Europea corresponents als encara

anomenats segon i tercer pilars, és a dir, la política exterior i de seguretat comuna i

la cooperació policíaca i judicial en matèria penal,35 en les quals el paper del Parla-

ment Europeu no inclou potestats decisòries, ja que es limita a simples facultats

d’informació i consulta sobre línies generals, com també a la formulació de pregun-

tes i recomanacions (art. 21 i 39 TUE).

Sens perjudici d’un reforç eventual de les competències del Parlament Europeu,

seria convenient que el nou Tractat constitucional inclogués alguna menció de les

funcions que els parlaments nacionals poden efectuar en aquest sentit, amb una in-

tensitat especial en l’àmbit de la política exterior i de seguretat comuna, a causa de

les potestats que els atribueixen els ordenaments interns pel que fa a la conclusió de

tractats internacionals i l’autorització de l’enviament de tropes en missions bèl·li-

ques exteriors (art. 94 i 63.3 de la Constitució, respectivament, per al cas d’Espa-

nya),36 com també, d’altra banda, a la necessitat de cobrir les funcions que en l’àm-

AUTONOMIES · 29

35. Cal recordar que, d’acord amb el Tractat de Niça, de 26 de febrer de 2001, en vigor des de l’1

de febrer de 2003, i després d’un període transitori de cinc anys des de la vigència del Tractat d’Ams-

terdam, les polítiques relatives a visats, asil, immigració i cooperació judicial en matèria civil passen a

formar part de la Comunitat Europea; les competències i la presa de decisions es regulen en el nou tí-

tol IV TCE, articles 61a 69.

36. Juntament amb supòsits clàssics de ruptura d’hostilitats, darrerament proliferen missions mi-

litars destinades a aconseguir la imposició de la pau per la força, les quals assumeixen, fins i tot, la inicia-

tiva en la conducció d’una guerra oberta; es tracta d’actuacions del tipus que en l’àmbit de la diplomàcia

es coneixen com a peacemaking, enfront de les de simple peacekeeping en què intervenen els cèlebres

cascs blaus. Les operacions d’ús de la força en l’àmbit internacional troben un fonament sòlid en el ca-

pítol VII de la Carta de San Francisco de 26 de juny de 1945, com també en l’art. 5 del Tractat de Was-

hington, de 4 d’abril de 1949, que sanciona el mecanisme de defensa col·lectiva dels socis de l’OTAN.

Centrant-nos en la pràctica espanyola, tot i que en principi pot ser lícit prescindir de l’autorització par-

lamentària per participar en aquestes missions de suport, una prudència elemental aconsella no deixar

de banda la intervenció de les Corts Generals, ja que la línia divisòria entre aquest suport i la participa-

ció en combat no sempre és nítida i, en aquest darrer cas, la Constitució exigeix que s’apliquin els proce-

diments de l’art. 63.3. Cal pensar, per exemple, en la participació d’avions espanyols en accions de

bombardeig durant la Guerra de Kosovo de 1999, que no va ser coberta per cap autorització expressa de

les cambres, tot i que aquestes en van ser informades puntualment pel Govern en debats específics: al

marge de diverses compareixences dels ministres d’Afers Exteriors i de Defensa davant les comissions

corresponents del Congrés, el president del Govern va comparèixer davant el Ple de la Cambra per in-

formar de la intervenció. El debat es pot seguir pel Diari de Sessions del Congrés dels Diputats, Ple i

Diputació permanent, VI Legislatura, núm. 226, pàg. 12017 i seg. En aquest sentit, destaca favorable-

ment el debat al voltant de la possible intervenció, a hores d’ara, a l’Iraq, precedit de diverses comparei-

xences del president del Govern davant el Ple del Congrés dels Diputats, de les quals mereix una men-

ció especial la identificada amb el núm. d’expedient 200/3, que s’ha substanciat d’acord amb el

procediment previst als art. 196 i 197 del Reglament de 10 de febrer de 1982, cosa que, a més d’ampliar

les possibilitats d’intervenció dels Grups, ha permès la presentació i votació de propostes de resolució.

El debat es pot seguir pel Diari de Sessions del Congrés dels Diputats, Ple i Diputació Permanent, VII

Legislatura, núm. 227, pàg. 11528 i seg. Una referència a aquest problema als Estats Units es pot veure

a López Ramón, F., La caracterización jurídica de las Fuerzas Armadas, CEC, Madrid, 1987, pàg. 250.

bit de la Unió Europea Occidental exerceix la seva Assemblea Parlamentària, en el

cas que s’opti per una integració definitiva i completa d’aquesta organització en el

marc de la Unió.37

Els debats de la Convenció s’han fet ressò d’aquesta necessitat, tot i que sense

concretar encara avui la manera com s’ha de dur a terme. Així, l’Informe final del

Grup de treball VIII recomana un doble control parlamentari de la política de segu-

retat i defensa, assignat al Parlament Europeu i als parlaments nacionals. Respecte a

aquests, a part de reconèixer i impulsar el control que exerceixen sobre els governs

respectius, tant permanent com en el cas d’enviament de tropes amb ocasió d’una

operació, es limita a proposar l’organització de reunions periòdiques de les comis-

sions parlamentàries competents amb vista a un intercanvi més gran d’informació.38

Per la seva banda, el Grup VII «Acció exterior» considera que s’hauria de garantir

que el Parlament Europeu i els parlaments nacionals «han de procedir periòdica-

ment a un canvi d’impressions en l’àmbit de la PESC».39 Per contra, el Grup X «Lli-

bertat, seguretat i justícia» és bastant més ambiciós i concret en les seves conclu-

sions, ja que, pel que fa a la cooperació penal, inserida en el tercer pilar, tot i que es

mostra favorable a reforçar la posició del Parlament Europeu, entén que el caràcter

de la matèria, que afecta el nucli de les funcions d’un estat i aspectes molt lligats als

drets fonamentals, obliga al fet que els parlaments nacionals mantinguin un paper

important. Aquest paper es defineix en consonància amb els instruments elaborats

per la resta de grups, amb la finalitat de no complicar les tècniques utilitzables.

Concretament, les mesures impulsades inclouen la participació de les cambres

nacionals en la fixació pel Consell Europeu de les directrius i les prioritats estratègi-

ques de la política de justícia penal europea, tot recordant encertadament que això

només s’aconseguirà si es mantenen debats de fons amb prou antelació. Igualment, la

celebració de conferències interparlamentàries de les comissions de justícia i interior,

la utilització específica del mecanisme (al qual ens referirem ben aviat) de l’alerta ràpi-

da sobre subsidiarietat —això és, quan sigui discutible que un delicte tingui una re-

percussió transfronterera i caràcter greu— o el recurs exclusiu a les directives o les nor-

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 91

37. De fet, l’art. 17 del Tractat de la Unió Europea, en la versió redactada pel Tractat d’Amster-

dam preveia, per tal de reforçar la política exterior i de seguretat comuna, la integració d’aquesta orga-

nització en la Unió mitjançant una decisió del Consell Europeu. Com a desplegament d’aquesta dis-

posició, el Consell de Colònia de juny de 1999 va acordar una dissolució parcial, ja que, fora de

l’extingit Estat major militar, es mantenen certs òrgans per exercir algunes funcions que encara no po-

den ser assumides pels Quinze, bàsicament la clàusula de defensa col·lectiva i el control parlamentari

sota la modalitat d’un informe anual a l’Assemblea, regulats als articles V i IX, respectivament, del

Tractat de Brussel·les de 17 de març de 1948, modificat pels Acords de París de 23 d’octubre de 1954.

La nova redacció de l’art. 17 TUE, proporcionada pel Tractat de Niça, apunta cap al manteniment

d’aquest status, atès que configura la UEO com a marc institucional per al desenvolupament d’una co-

operació reforçada entre els estats membres. En el si de la Convenció, els debats han estat intensos dins

el Grup de treball VIII «Defensa», de manera que en el seu Informe final es recomana que la clàusula

de defensa col·lectiva s’assumeixi com una cooperació reforçada pels estats que ho desitgin, però prefe-

riblement dins la Unió, d’on sorgeix el problema institucional que estem plantejant. L’Informe final es

pot consultar al document CONV 461/02, de 16 de desembre, apartats 61 a 63, pel que fa a aquesta

qüestió.

38. Document CONV 461/02, apartat 73.

39. Document CONV 459/02, de 16 de desembre, apartat 60.

mes que les substitueixin,40 per a l’aproximació de les legislacions nacionals en el dret

penal material.41 Finalment, no cal oblidar altres mecanismes de control com són la

participació dels parlaments nacionals en els anomenats mecanismes d’«avaluació re-

cíproca» o «avaluació d’homòlegs», utilitzats actualment en matèria de persecució de

la delinqüència organitzada o d’aplicació del cabal de Schengen,42 com també la seva

intervenció en l’estudi dels informes anuals sobre les activitats d’Europol.

Encara que és possible lamentar el laconisme de les conclusions dels grups rela-

tius a defensa i actuació exterior (tot i que explicable si no s’opta per un desenvolu-

pament més gran de les competències de la Unió en aquest sentit), el conjunt de

mesures que sorgeix del Grup sobre llibertat, seguretat i justícia constitueix un catà-

leg acabat, ambiciós i alhora prudent. L’adopció d’aquest catàleg contribuiria efi-

caçment, sens dubte, no sols a reforçar la posició dels parlaments nacionals en la

vida de la Unió, sinó també —el que és més important— a un millor exercici de la

cooperació crucial en matèria penal. Alguns fruits d’aquesta cooperació ja s’estan

plasmant en normes efectives, com ara la Decisió marc relativa a l’ordre de detenció

europea i als procediments de lliurament entre els estats membres, primer instru-

ment jurídic de la Unió que aplica el principi de reconeixement mutu que enuncien

les conclusions del Consell Europeu de Tampere.43

c) Els parlaments nacionals com a guardians de la subsidiarietat. Control

polític previ sobre els actes legislatius de la Unió

Una de les opcions que gaudeix de més èxit en aquesta fase dels debats de la

Convenció és el reconeixement als parlaments nacionals d’alguna mena de control

sobre l’aplicació efectiva del principi de subsidiarietat. Tothom sap de sobres que

actualment el principi de subsidiarietat es recull a l’art. 5 TCE, el qual estableix al

segon paràgraf que «en els àmbits que no siguin de la seva competència exclusiva, la

Comunitat hi intervindrà, d’acord amb el principi de subsidiarietat, només en la

mesura que els objectius de l’acció pretesa no es puguin assolir de manera suficient

AUTONOMIES · 29

40. Lleis de bases europees, segons la denominació encunyada per l’art. 24 del Projecte de Trac-

tat constitucional (document CONV 571/03, de 26 de febrer).

41. Cal notar novament la importància d’aquest mecanisme, ja que la virtualitat de les directives

marc per permetre als estats membres una modulació del seu contingut remet directament als òrgans

legislatius, perquè les característiques inherents a la matèria penal fan que la seva normativa estigui

sotmesa al principi de legalitat, de manera que la incorporació de la directiva exigirà una norma amb

rang de llei (en el cas espanyol, llei orgànica, si la definició de delicte comporta pena privativa de lli-

bertat). Sobre la incidència del principi de reserva de llei en el desplegament d’aquest tipus de normes

a Espanya, vegeu Pascua Mateo, F., «Cuestiones de técnica normativa de la incorporación de directivas

comunitarias en el derecho español», op. cit., pàg. 663 i seg.

42. Aquesta participació consistiria, si s’aprovés, en la remissió conjunta al Parlament Europeu i

als parlaments nacionals dels informes conseqüència d’aquesta avaluació.

43. DOCE L 190/1, de 17 de juliol de 2002. El protagonisme parlamentari es posa de manifest

en la tramitació —actualment en fase de presentació d’esmenes al Senat— d’un projecte de llei sobre

l’Ordre europea de detenció i lliurament i un projecte de llei orgànica complementària de l’anterior, per

cobrir els aspectes reservats a aquest tipus normatiu. Els textos dels projectes es poden consultar a BOCG,

Congrés dels Diputats, VII Legislatura, núm. A-118-1 de 31 d’octubre de 2002, pàg. 1 i seg., i

BOCG, Congrés dels Diputats, VII Legislatura, núm. A-119-1 de 31 d’octubre de 2002, pàg. 1 i seg.

pels estats membres, i, per tant, es puguin aconseguir millor, a causa de la dimensió

o els efectes de l’acció prevista, a escala comunitària».44 D’altra banda, la importàn-

cia, difícilment exagerable, d’aquest principi davant la probable delimitació de les

facultats de la Unió i els estats membres al voltant d’una llista de competències més

o menys detallada45 ha portat a convertir-lo en un dels eixos dels treballs de la Con-

venció. A partir d’aquesta Convenció es va crear un Grup de treball, el número I,46

presidit pel Sr. Méndez de Vigo, que ha presentat unes conclusions importants a

aquest efecte,47 en certa mesura ja incorporades al projecte de Tractat constitucional

i desplegades al projecte de Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat

i proporcionalitat,48 amb incidència destacable en la posició dels parlaments nacio-

nals.49

El Grup de treball, després de rebutjar, encertadament, la creació de nous orga-

nismes per al control de la subsidiarietat,50 va arribar a la conclusió que el caràcter

eminentment polític d’aquest principi requeria la interposició d’un control previ

d’una condició idèntica, complementari del control jurídic a posteriori, que roman

en mans del Tribunal de Justícia. El mecanisme que ha d’obrir la via al control polí-

tic s’ha de configurar de tal manera que s’atribueixi als parlaments nacionals el pa-

per protagonista, alhora que s’impedeixi el bloqueig del procés legislatiu. Per a això,

les propostes del Grup i el Projecte de Protocol sobre subsidiarietat s’adrecen al fet

que totes les institucions comunitàries assumeixin un esforç autèntic durant el pro-

cediment d’elaboració d’un acte comunitari per tal de garantir aquest principi, i

també per regular un instrument específic d’alerta ràpida en mans dels parlaments

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 93

44. Igualment, s’han de tenir en compte el Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidia-

rietat i proporcionalitat afegit pel Tractat d’Amsterdam i l’Acord interinstitucional entre el Parlament

Europeu, el Consell i la Comissió sobre els procediments per a l’aplicació del principi de subsidiarie-

tat, de 25 d’octubre de 1993. Sobre el principi de subsidiarietat dins la delimitació de competències

entre la Unió i els estats membres, vegeu Martín y Pérez de Nanclares, J., «La delimitación de compe-

tencias entre la Unión Europea y los Estados miembros: sobre el difícil equilibrio entre la flexibilidad,

la eficacia y la transparencia», Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 12, maig-agost de 2002,

pàg. 343 i seg.; Barnés, J., «La distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados»,

Cuadernos de derecho público, núm. 13, maig-agost de 2001, pàg. 45 i seg., i Bogdandy, A. von i Bast,

J., «El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido y perspectivas de reforma», dins

García de Enterría, E. (dir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, op. cit., pàg. 19 i seg.

45. N’hi ha prou de recordar en aquest sentit el contingut dels art. 8 a 16 del projecte de Tractat

constitucional presentat davant el plenari de la Convenció el dia 6 de febrer de 2003 (CONV 528/03,

de 6 de febrer).

46. El seu mandat es recull al document CONV 71/2002.

47. Vegeu el document CONV 286/2002, de 23 de setembre.

48. El text complet s’ha publicat al document CONV 579/03, de 27 de febrer.

49. Concretament, l’art. 9.2 (document CONV 528/03) disposa que «En l’exercici de les com-

petències no exclusives de la Unió, les institucions han d’aplicar el principi de subsidiarietat de confor-

mitat amb el Protocol sobre l’aplicació dels principis de subsidiarietat annex a la Constitució. El pro-

cediment que estableix aquest Protocol permetrà als parlaments nacionals dels estats membres vetllar

pel respecte del principi de subsidiarietat». Sobre aquest punt es preveu la modificació corresponent

del Protocol sobre subsidiarietat i proporcionalitat.

50. En particular s’estava pensant en propostes a favor d’un òrgan de control polític —compost

per representants dels parlaments nacionals o, alternativament, atribuït al Comitè de les Regions— i

d’un altre jurisdiccional, al marge del Tribunal de Justícia, format per membres dels tribunals consti-

tucionals nacionals, amb competències específiques en la matèria.

nacionals i ampliar la legitimació per recórrer davant el Tribunal de Justícia en cas

que s’aprovi una norma incorrecta des d’aquest punt de vista. En relació amb el pri-

mer aspecte, es proposa reformar el Protocol sobre subsidiarietat en el sentit que el

programa legislatiu anual de la Comissió sigui objecte d’un debat ad hoc, no sols al

Parlament Europeu, sinó també als parlaments nacionals. Per fer-ho podria ser útil

aprofitar l’anomenada «setmana europea», que s’ha d’organitzar anualment amb

ocasió de la presentació de l’estratègia política anual del la Comissió, segons les pro-

postes presentades pel Grup de treball IV.51

De tota manera, el mecanisme de l’alerta ràpida és la novetat més remarcable

que ha sortit dels debats d’aquest Grup, atès que implica associar els parlaments

nacionals al procés legislatiu europeu, més enllà de la seva intervenció eventual, ja

apuntada, per tal d’adaptar per mitjà d’una llei els drets interns a les directives co-

munitàries. Tot i que el disseny definitiu encara està pendent de concretar-se, el

Grup proposa —i així ho recull el projecte de Protocol sobre subsidiarietat— que

la Comissió enviï a cada Parlament nacional, al mateix temps que al Consell i al

Parlament Europeu, les iniciatives legislatives que elabori.52 Dins el termini ja con-

solidat de sis setmanes des de l’enviament de la transmissió i l’inici del procedi-

ment legislatiu pròpiament dit (mitjançant la seva inclusió en l’ordre del dia d’una

sessió del Consell), els parlaments poden emetre un dictamen motivat, adoptat per

majoria, exclusivament en relació amb el respecte al principi de subsidiarietat del

conjunt o d’un precepte de la proposta, i l’han de trametre als presidents del Parla-

ment Europeu, del Consell i de la Comissió.53 Els efectes d’aquest dictamen, se-

gons l’Informe del Grup, podrien variar atenent el nombre, de manera que si se’n

rebés una quantitat limitada, el legislador comunitari només estaria obligat a mo-

tivar amb més detall l’acte i les seves repercussions pel que fa a la subsidiarietat.

Però si es rep una quantitat important de dictàmens (procedents d’un terç dels

parlaments), la Comissió estaria obligada a revisar la seva iniciativa; en aquest cas

podria optar per mantenir-la, modificar-la o retirar-la.54 Aquest mateix procés

es pot repetir en el cas que el desenvolupament de l’iter legis faci necessària la con-

vocatòria del Comitè de Conciliació que preveu l’art. 251 TCE. En aquest cas, la

Comissió hauria d’enviar la posició comuna del Consell i les esmenes aprovades

pel Parlament Europeu als parlaments nacionals just en el moment de la convo-

AUTONOMIES · 29

51. CONV 353/02, de 22 d’octubre, paràgraf 35.

52. Així s’evita la intermediació dels governs actualment en vigor —punt 2 del Protocol sobre la

comesa dels parlaments nacionals dins la Unió Europea— que, inevitablement, ha de retardar el pro-

cediment.

53. Correspon als estats membres determinar la manera de consulta en el cas de parlaments bi-

camerals i, si escau, amb els parlaments regionals amb potestats legislatives (apartat 5 del projecte de

Protocol sobre subsidiarietat).

54. No falten iniciatives que concreten encara més els efectes d’aquesta alerta ràpida. D’aquesta

manera, si es presenten dictàmens motivats per un nombre d’almenys dos terços dels parlaments na-

cionals (cada Cambra comptaria com una unitat, llevat dels parlaments unicamerals, que ho farien

com a dos), això s’hauria d’entendre com una targeta vermella i, en conseqüència, la Comissió hauria

de retirar la proposta, sens perjudici de poder tornar-la a presentar ulteriorment en els mateixos ter-

mes. Sobre aquest punt, destaca la contribució de G. Stuart, membre del Praesidium, que es pot llegir

al document CONV 540/03, de 6 de febrer, no assumida, però, en el projecte de Protocol sobre subsi-

diarietat.

catòria del Comitè.55 Aquests tindrien com a termini per elaborar els seus dictà-

mens les sis setmanes que preveu l’art. 251.5 TCE per assolir la conciliació entre

els legisladors comunitaris. Tot això, per descomptat, sens perjudici que els parla-

ments nacionals aprofitin aquest tràmit per fer arribar la seva posició als governs

respectius.

És cert que aquest procediment presenta una intervenció merament negativa

dels parlaments nacionals en el procediment legislatiu i que no es pot descartar un

retard en la tramitació de l’acte comunitari si la Comissió es veu obligada a revisar-

lo, a banda del fet que requereix una atenció especial dels parlaments nacionals en

l’estudi de les propostes legislatives de la Comissió. Amb tot, és un mitjà real d’as-

sociar les cambres estatals en el procés de presa de decisions comunitàries; a més, es

tracta d’un mitjà ràpid i no gaire costós. D’altra banda, es poden esquivar bona

part dels inconvenients al·ludits. Així, la participació constructiva es pot empren-

dre a través de l’aprovació de resolucions orientadores de la posició dels governs en

el Consell (amb les cauteles ja apuntades) i, sobretot, amb l’aprovació de les lleis

d’incorporació de les directives, l’instrument legislatiu preferit perquè respecta el

principi de subsidiarietat, com ja s’ha assenyalat. El retard ocasionat per la revisió

de l’acte es pot limitar si es fixa un termini màxim peremptori per al pronuncia-

ment de la Comissió, però la brevetat no ha de comportar la superficialitat de

l’examen, perquè en els treballs preparatoris de la proposta aquest òrgan ja ha ha-

gut de considerar-ne les repercussions en relació amb el principi esmentat,56 de

manera que la seva tasca d’il·lustració serà sensiblement menor. Finalment, l’aten-

ció dels parlaments nacionals, reflectida en la creació d’òrgans especialitzats —do-

tats de prou mitjans personals i materials— és un requisit imprescindible si es vol

que la seva intervenció en els afers comunitaris sigui real, amb independència de

l’instrument que s’habiliti. La decisió política d’involucrar de manera efectiva els

representants de la sobirania nacional en la vida comunitària s’ha de prendre per

consideracions de participació democràtica i legitimació de la construcció euro-

pea, alhora que d’eficàcia de les seves institucions, però no pas per consideracions

de simple inèrcia administrativa.

El mecanisme es completa amb la previsió d’una ampliació de la legitimació per

recórrer davant el Tribunal de Justícia un acte comunitari per infracció del principi

de subsidiarietat, que s’estendria, si s’accepta la posició del Grup, a aquells parla-

ments nacionals que al seu moment haguessin activat el mecanisme d’alerta ràpida.

Potser aquest és l’únic aspecte que mereix alguna consideració ulterior, ja que, tot i

que respon a una finalitat raonable —recórrer al control judicial només en els casos

límit en què la fase política hagi fracassat—, pot generar un efecte contraproduent,

com seria el de la proliferació de dictàmens d’alerta ràpida presentats únicament

amb l’objectiu de mantenir oberta la possibilitat de plantejar un recurs davant el

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 95

55. El projecte de Protocol sobre subsidiarietat (apartat 3) estableix que la Comissió està obliga-

da a trametre als parlaments nacionals només les propostes legislatives i les propostes modificades,

mentre que l’encàrrec d’enviar les posicions comunes i les esmenes aprovades correspon, respectiva-

ment, al Consell i al Parlament Europeu de manera directa.

56. Cal tenir en compte sobre això l’apartat 9 del Protocol sobre subsidiarietat i proporcionalitat

i la mesura II.1 de l’Acord interinstitucional sobre subsidiarietat de 1993.

Tribunal de Justícia.57 Per això, i perquè n’hi ha prou amb el mecanisme d’acumula-

ció d’assumptes per evitar un excés de treball per al Tribunal de Justícia, entenc que

és preferible que la legitimació per recórrer s’estengui a tots els parlaments, inde-

pendentment de la seva actuació durant el moment polític del control.58 Aquesta és

la solució escollida pel projecte de Protocol sobre subsidiarietat, amb una variant

ulterior, com és que la competència parlamentària per interposar el recurs correspo-

nent és potestativa, ja que correspondrà a les legislacions nacionals desplegar o no

aquesta previsió (apartat 8).

A més, i com a alternativa a la creació d’un tribunal específic per controlar la

subsidiarietat, es podria considerar la pertinència de donar entrada als parlaments

nacionals en el procés de designació dels jutges tant del Tribunal de Justícia com del

de Primera Instància. A aquest efecte, les discussions en el si del Cercle de debat so-

bre el Tribunal de Justícia, que s’ha de pronunciar sobre el mètode de designació

dels membres,59 són un lloc ben adequat per reflexionar sobre aquesta idea.

d) La institucionalització del mètode convencional per a la reforma dels tractats

Finalment, la institucionalització eventual de la convocatòria d’una convenció

preparatòria per a la reforma dels tractats planteja, sens dubte, possibilitats interes-

sants de participació dels parlaments nacionals en un aspecte tan central com és l’al-

teració del dret comunitari originari.60 És veritat que, com s’ha vist anteriorment,

aquests òrgans assumeixen ja actualment una posició no gens menyspreable en

aquest sentit per mitjà de l’autorització de la ratificació dels tractats. Tanmateix, no

és menys cert que aquesta intervenció veu limitats els seus efectes perquè es produeix

després de la signatura dels acords corresponents, quan l’opció recau només al vol-

tant de l’acceptació o el rebuig en bloc del text presentat pels governs. Això s’aconse-

gueix pal·liar una mica mitjançant el tràmit de l’aprovació de resolucions prèvies a la

negociació que delimitin la posició del Govern, però com ja s’ha vist en relació amb

la fixació parlamentària de la posició estatal davant una iniciativa legislativa que s’ha

de discutir en el Consell, si les instruccions són molt detallades, es constreny la capa-

citat negociadora de l’Estat afectat, alhora que es proporciona a la resta dels membres

una informació valuosa amb vista a la inevitable negociació. En el cas contrari, si el

mandat s’expressa en termes vagues, la seva utilitat serà manifestament precària.

AUTONOMIES · 29

57. Aquesta eventualitat es pot veure agreujada durant la fase del Comitè de Conciliació, mo-

ment en què, per raons estratègiques, un parlament inicialment silenciós pot reaccionar al dictamen

presentat per altres parlaments per assegurar que es manté en igualtat d’armes enfront d’ells.

58. En aquest mateix sentit es van manifestar alguns membres del Grup de treball IV, sobre el

paper dels parlaments nacionals, sens perjudici que els estrets contactes mantinguts amb els seus

homòlegs del Grup I facilitessin un ampli consens en la resta d’aspectes del control de la subsidiarietat

(vegeu el paràgraf 25 de l’Informe del Grup IV, document CONV 253/02, de 22 d’octubre). Igual-

ment, apareixen opinions concurrents en els debats plenaris de les conclusions del Grup de treball dels

dies 3 i 4 d’octubre de 2002 (document CONV 331/02).

59. Vegeu sobre aquest punt el marc dels seus treballs, definit pel Praesidium al document

CONV 543/03, de 7 de febrer.

60. Entre d’altres llocs, aquesta proposta es troba recollida a les conclusions del Grup de treball

sobre el paper dels parlaments nacionals (CONV 353/02), pàg. 15 de la versió espanyola, on s’esta-

bleix, expressament, la tasca merament preparatòria d’aquestes convencions.

Enfront d’això, la convocatòria d’una convenció d’una composició similar als

models ja utilitzats elimina completament aquests problemes pel fet que insereix els

representants dels parlaments nacionals pròpiament en l’inici del procés de refor-

ma, amb totes les possibilitats obertes i, fins i tot, en una posició privilegiada sobre

la resta d’actors, atesa la seva importància numèrica. Al mateix temps, és previsible

que s’agiliti el tràmit sempre tempestuós de ratificació, atès que el text resultant es-

tarà avalat per la participació dels qui posteriorment l’han de ratificar, i això a banda

de la pertinència d’altres previsions com pot ser l’eliminació de la regla de la unani-

mitat per a l’entrada en vigor de reformes menors dels tractats.

3.2. Necessitat d’un reflex institucional?

a) La creació d’una segona Cambra integrada per parlamentaris nacionals

Potser la proposta de creació d’una segona Cambra composta per representants

dels parlaments nacionals ha estat un dels motius més recurrents, de moment, a

l’hora de plasmar des d’una perspectiva institucional la implicació, que es vol crei-

xent, dels òrgans legislatius interns dins l’àmbit comunitari. La idea no és, ni de bon

tros, nova. Gaudeix d’una certa tradició en el si de les discussions sobre l’estructura

orgànica de la Unió. Ja apareix en el projecte de Tractat de la Comunitat Política Eu-

ropea, adoptat el 10 de març de 1953 per l’Assemblea de la CECA, transformada en

assemblea ad hoc a petició dels ministres d’Afers Exteriors dels Sis a fi de posar en fun-

cionament l’art. 38 del projecte de Tractat de la Comunitat Europea de Defensa

abans de la seva ratificació, i presidida per Paul-Henri Spaak. L’art. 9 del projecte es-

mentat pretenia instituir «una Comunitat Europea de caràcter supranacional» dota-

da d’un Parlament, un Consell Executiu Europeu, un Consell de Ministres nacionals

i un Tribunal de Justícia. D’acord amb l’art. 11, aquest Parlament havia de ser bica-

meral, amb una Cambra dels Pobles —elegida per sufragi universal directe— i un Se-

nat, els membres del qual, representants dels pobles de cada Estat, havien de ser esco-

llits pels parlaments nacionals segons el procediment que fixés cada Estat. Com és

notori, el fracàs del llançament de la Comunitat Europea de Defensa i la Comunitat

Política Europea va impedir l’aplicació d’aquest disseny, ja que els seus Tractats cons-

titutius no van poder ser ratificats a conseqüència del rebuig del Senat de França.

Més endavant, després d’un quants anys de silenci a causa del fet que l’Assem-

blea Parlamentària —posteriorment Parlament Europeu— estava integrada per re-

presentants dels legislatius dels estats membres, el debat es va anar reprenent des-

prés de l’entrada en vigor de l’Acta electoral de 20 de setembre de 1976, d’acord

amb la qual s’estableix l’elecció directa dels parlamentaris europeus. De manera

particular, des de finals dels anys vuitanta amb les discussions que van originar la CO-

SAC, les propostes a favor d’una segona Cambra han estat molt freqüents a França i

a alguns sectors del Regne Unit, especialment en els debats previs a la Conferència

Intergovernamental de 1996, que va acabar originant el Tractat d’Amsterdam.61

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 97

61. Un bon resum d’aquestes opinions, fonamentalment en l’àmbit polític, es troba al Rapport

d’information núm. 381 (2000-2001), Une deuxième Chambre européenne, Délégation du Sénat pour

l’Union européenne. Hi ha una versió d’aquest document a Internet, a http://www.senat.fr. També

És clar que aquestes propostes no han tingut èxit fins avui, però han contribuït a

ampliar progressivament el camp d’acció dels parlaments nacionals dins l’àmbit co-

munitari. Amb vista als treballs de la Convenció i la Conferència Intergovernamen-

tal de finals de 2003, no han faltat veus que han reprès la qüestió, especialment en

algunes declaracions de líders polítics nacionals62 i, de fet, la Declaració de Laeken

planteja la possibilitat que els parlaments nacionals estiguin representats en una

nova institució juntament amb el Consell i el Parlament Europeu.

Per bé que hi ha matisos pel que fa a la posició, paritària o no, dels estats mem-

bres en una hipotètica segona Cambra, o en relació amb les funcions que se li po-

den atribuir —pilars extracomunitaris i control de la subsidiarietat principal-

ment—, els defensors d’aquesta nova institució coincideixen en la percepció que

aquesta permetria reforçar el principi democràtic de la Unió perquè es dóna entrada

lliure als dipositaris de la sobirania nacional.

No obstant això, i malgrat l’atractiu indubtable que envolta certs aspectes de la

proposta, ocasiona més problemes dels que resol. Sobretot per una cosa òbvia: l’e-

xistència d’una institució que representi els parlaments nacionals no seria una in-

ventio —en el sentit clàssic de descobriment— del futur Tractat constitucional,

sinó que ressuscitaria l’antiga composició del mateix Parlament Europeu, caracte-

rística, a banda d’això, de les organitzacions internacionals al vell estil,63 i que no ha

demostrat una utilitat més gran des del punt de vista de la legitimació democràtica.

En segon lloc, perquè una nova institució podria entrar en col·lisió amb les que ja

existeixen a l’hora de delimitar-ne les competències, cosa que afegiria un element

més a una arquitectura ja complicada per ella mateixa. En fi, és una solució que s’a-

parta netament dels principis que ens hem fixat al començament d’aquestes pàgines

com a guia per a una bona reforma de la Unió, ja que això no fa sinó alentir encara

més la presa de decisions, pel fet que posa nous obstacles a cada iniciativa adoptada

i exigeix dels promotors qualitats gairebé atlètiques per dur-la a terme —per des-

comptat, molt més després del començament del tràmit. Imaginem, per exemple,

una de les possibilitats obertes, com seria una cambra de la subsidiarietat amb com-

petències per pronunciar-se a favor o en contra del conjunt d’una iniciativa legisla-

AUTONOMIES · 29

han aparegut defensors d’aquesta tendència en el camp de la doctrina. És el cas de Petersmann,

E., «Proposals for a new constitution for the European Union: Building-Blocks for a Constitutional

Theory and Constitutional Law of the EU», Common Market Law Review, vol. 32, núm. 5, octubre

de 1995, pàg. 1156 i 1157.

62. En aquest sentit es pot citar una intervenció a Varsòvia del primer ministre britànic, el Sr.

Blair, l’octubre de 2000 (hi ha una transcripció dels aspectes més destacats en l’informe núm. 33 de

l’European Scrutiny Committee a http://www.parliament.uk), com també la intervenció del ministre

per a Polítiques Comunitàries Rocco Buttiglione davant la Comissió d’Afers Europeus del Senat d’Ità-

lia de 18 de juliol de 2001, o el discurs «Futur en una Europa ampliada» pronunciat pel llavors primer

ministre de França Lionel Jospin el 25 de maig de 2001. Es poden trobar ressenyes d’altres interven-

cions a Agostini, M. V., «The Role of National Parliaments in the Future UE», The International Spec-

tator, vol. XXXVI, núm. 4, octubre-desembre 2001, pàg. 35 i seg.

63. Un estudi sobre algunes d’elles es pot trobar a Dorrego de Carlos, A., «La Asamblea Parla-

mentaria del Atlántico Norte: consideraciones sobre su Estatuto jurídico internacional y sus relaciones

con la Alianza Atlántica», Revista de las Cortes Generales, núm. 37, primer quadrimestre de 1996, pàg.

293 i seg., i Martínez, M. A., «Las relaciones internacionales entre los Parlamentos y la política exterior

de los Gobiernos», Revista de las Cortes Generales, núm. 53, segon quadrimestre de 2001, pàg. 7 i seg.

tiva en relació amb aquest principi, però sense poder introduir-hi esmenes. Què

passaria en el cas d’un rebuig d’aquesta iniciativa pels representants dels parlaments

nacionals? Quedaria bloquejada la proposta? No sembla viable, com a mínim si es

vol que la Unió funcioni. O potser es crearia un nou comitè de conciliació amb les

altres institucions legislatives? En aquest cas, el procediment es podria prolongar ad

nauseam. Però, s’ignoraria la posició d’aquesta cambra a l’espera d’un pronuncia-

ment futur del Tribunal de Justícia? Llavors, per quin motiu s’ha d’afrontar la des-

pesa de recursos i energies que ha de comportar necessàriament una nova institució?

Aquestes i d’altres raons han truncat en gran mesura un òrgan que, a més, tampoc

no ha estat rebut d’una manera entusiasta per la doctrina que s’ha ocupat de la ma-

tèria.64 Així, l’Avantprojecte de Tractat constitucional65 no preveu al títol IV, «De les

institucions de la Unió», cap espai per a aquesta novetat, mentre que l’Informe final

del Grup de treball IV, «Parlaments nacionals», afirma expressament que cal simplifi-

car el procés decisori europeu i en aquest context es reconeix «la dificultat de veure

com podria contribuir al procés de simplificació la creació de noves institucions».66

Amb tot, un cop avortada la resurrecció de l’assemblea de parlaments nacio-

nals, sorgeix una mena de succedani en l’encara embrionari Congrés dels Pobles

d’Europa al qual al·ludeix, sense gaires precisions, l’art. 19 de l’Avantprojecte de

Tractat constitucional.67 El desenvolupament ulterior dels debats sembla que és fa-

vorable, amb les cauteles inevitables respecte de qualsevol conclusió provisional,68

a la consolidació en el futur Tractat d’aquest nou òrgan, alguns trets del qual es po-

den anar perfilant: segons tots els indicis, s’està pensant en un òrgan no institucio-

nalitzat, que reuneixi anualment a Estrasburg69 membres del Parlament Europeu i

parlamentaris nacionals.70 Sota la direcció del president del Parlament Europeu, la

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 99

64. Manifesten dubtes seriosos en aquest sentit Delgado-Iribarren García-Campero, M., «La

función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea», dins La encrucijada constitucional

de la Unión Europea, op. cit., pàg. 397 i seg., i Rideau, J., «El papel de los Parlamentos nacionales en la

arquitectura europea», dins la mateix obra col·lectiva, pàg. 349.

65. CONV 369/02, de 28 de desembre de 2002.

66. CONV 353/02, de 22 d’octubre de 2002, paràgraf 27.

67. La breu exposició de l’esquelet de Tractat en què consisteix l’Avantprojecte es limita a evocar

la possibilitat d’instituir aquest Congrés i a fixar com a contingut del futur precepte la determinació

de la seva composició, el procediment per al nomenament dels membres i les atribucions correspo-

nents; a més, afegeix que es redactaria en funció dels treballs de la Convenció (CONV 369/02, pàg.

13 de la versió en espanyol). Una hipòtesi sobre els orígens d’aquest Congrés es pot trobar a Maurer,

A., «Ein Kerthema in der Debatte: zur Rolle der nationalen Parlamente in der EU», Constitutionalism

and the Future of the European Union - Comparing national views and Discourses, Colònia-Brussel·les,

juliol de 2001, pàg. 38 (versió presa de: <www.tepsa.be/html/constitutionalisation.pdf>).

68. De fet, les conclusions del Grup de treball IV sobre parlaments nacionals no avalen la creació

d’aquest organisme, pel fet que s’ha constatat una divisió de posicions sobre la qüestió (CONV 353/02,

paràgraf 33); per aquest motiu, en les seves propostes finals es limita a «prendre nota» de la idea.

69. És significativa la incorporació d’aquesta precisió a la proposta francoalemanya, de la qual

potser es pot sospitar que l’autèntic efecte perseguit per la creació d’una segona Cambra és retornar a

aquesta ciutat francesa el protagonisme que ha perdut per la deriva cap a Brussel·les del Parlament Eu-

ropeu, no corregida per les cauteles sobre la seu d’aquesta institució, a les quals ens referirem més avall.

70. En algun document s’ha plantejat la possibilitat que aquest Congrés es doti d’una composi-

ció similar a la de la Convenció, però sense entrar en més detalls. Vegeu la reflexió presentada pel Prae-

sidium amb caràcter previ a la sessió plenària de la Convenció de 20 i 21 de gener de 2003, relativa al

funcionament de les institucions (CONV 477/03, paràgraf segon).

seva funció es pot encaminar a mantenir un debat polític sobre l’estat de la Unió.71

La renúncia a constituir noves institucions, tal com es desprèn d’una figura que

s’apropaclarament a una versió més general i solemne de les conferències interpar-

lamentàries ja assentades en diversos camps de les competències de la Unió, s’ha

de valorar positivament. No obstant això, cal esperar que aquest model estigui

més concretat, especialment en les seves relacions amb aquestes mateixes con-

ferències intergovernamentals, en especial la COSAC i la Conferència de presi-

dents de parlaments de la Unió Europea, atès el caràcter més general de les seves

funcions, ja que, fins avui, no s’ha deixat clar si el Congrés hauria de substituir-les

o complementar-les.72

b) L’entrada de representants dels parlaments nacionals al Parlament Europeu

Una altra solució institucional que s’ha proposat, tot i que amb menys èmfasi

que l’anterior, és la possibilitat d’establir una composició mixta del Parlament Eu-

ropeu, els membres del qual serien elegits parcialment per sufragi universal directe,

mentre que la resta serien representants dels parlaments nacionals.73 Es tracta d’un

mecanisme no exempt d’avantatges: a banda d’establir un lligam indubtable entre

els parlaments nacionals i el Parlament Europeu, s’evita la proliferació d’organismes

potencialment antagònics i el retard en la presa de decisions. D’altra banda, hi ha

experiències positives en algun dret estatal pel que fa a la composició mixta dels òr-

gans de representació popular —com és el cas a Espanya dels senadors de designa-

ció autonòmica que preveu l’art. 69.5 CE—74 que podrien advocar per una consi-

deració més detinguda d’aquest punt.

Tanmateix, hi ha obstacles, probablement insalvables, que fan inviable

aquesta opció. En primer lloc, per una raó purament física: els parlamentaris

nacionals no poden, amb la seva càrrega de treball actual, atendre com cal les se-

ves obligacions als legislatius nacionals i al Parlament Europeu. L’experiència es-

panyola troba suport en una realitat palmària, com són unes assemblees legisla-

tives autonòmiques amb una activitat significativa però modesta, almenys en

termes quantitatius, entre d’altres raons perquè fins a les darreres reformes esta-

tutàries totes elles tenien limitada a quatre mesos l’any la durada dels períodes

de sessions. Aquesta no és, evidentment, la situació dels parlaments nacionals.

Citaré simplement el cas que em resulta més proper: el Congrés dels Diputats

AUTONOMIES · 29

100

71. Apartat 6 de la Contribució francoalemanya a la Convenció europea sobre el futur institu-

cional de la Unió, París-Berlín, 15 de gener de 2003. El text en francès està disponible a

<http://www.elysee.fr/actus/arch0301/030122/textes/CONTRIB150103.html>. En un sentit similar

es pronuncia la Contribució conjunta angloespanyola, presentada a Madrid el 28 de febrer de 2003 i

consultada en versió anglesa a http://www.ukinspain.com, l’1 de març de 2003.

72. Manifesta grans reserves sobre la funcionalitat Maurer, A., «Ein Kerthema in der Debatte:

zur Rolle der nationalen Parlamente in der EU», op. cit., pàg. 38 i 39.

73. Vegeu Lipsius, J., «The 1996 Intergovernmental Conference», European Law Review, vol.

20, núm. 3, juny de 1995, pàg. 257 (hi ha traducció espanyola a «La Conferencia Intergubernamental

de 1996», Gaceta Jurídica de la CE, butlletí 106, setembre de 1995, pàg. 18).

74. Sobre els senadors de designació autonòmica, l’obra central és García-Escudero Márquez, P.,

Los senadores designados por las comunidades autónomas, Cortes Generales-CEC, Madrid, 1995.

celebra sessions plenàries —normalment de dimarts a dijous— tres setmanes al

mes, una tasca a la qual cal afegir la de les diferents comissions, aspecte no me-

nor ja que tots els diputats han de pertànyer necessàriament almenys a alguna

comissió (art. 6.2 del Reglament del Congrés dels Diputats). És un ritme de tre-

ball sens dubte incompatible amb una intervenció que vagi més enllà d’allò me-

rament testimonial al Parlament Europeu, sobretot si es té en compte el seu pe-

culiar règim de seus, a cavall entre Brussel·les, Estrasburg i Luxemburg, que

encara faria més onerosa la condició del parlamentari.75 Certament, es podria

pensar que els nomenaments haurien de recaure en persones alienes als legisla-

tius nacionals, però això acaba amb tots els possibles avantatges associats a

aquesta proposta.

Però és que, a més, no es veu a priori que aquesta mesura sigui eficaç en la

consecució dels dos efectes que es proposa, és a dir, el reforç de la legitimitat de-

mocràtica del Parlament Europeu i la implicació dels parlaments nacionals en la

política comunitària. En aquest darrer cas, perquè els representants designats per

cada Cambra nacional serien una minoria molt reduïda sobre el total dels mem-

bres (a Espanya, comptant els 50 eurodiputats que el Tractat de Niça atorga al

nostre país un cop completada l’ampliació i comptant que el nombre d’escons

que correspongui nomenar al Congrés i al Senat no seria mai superior a la meitat

d’aquella xifra, es deixaria a cada Cambra amb un màxim entre dotze i tretze

membres al Parlament Europeu, xifra sens cap mena de dubte insuficient per ac-

tuar com a massa crítica). Quant a la legitimitat democràtica superior, si aquesta

ha d’anar concedida pel mètode de nomenament, no és més gran la de la coopta-

ció entre representants populars que la de l’elecció directa. Si, com sembla proba-

ble, s’està pensant a fer possible un pes polític més gran dels membres de l’Euro-

cambra, aquesta és una dada no normativa i no realitzable fàcilment, tenint en

compte —cal insistir-hi— com estan d’atepeïdes les agendes dels primers espases

dels diferents partits.

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 101

75. D’acord amb l’art. únic. a) del Protocol sobre la fixació de les seus de les institucions i de de-

terminats organismes i serveis de les Comunitats Europees i d’Europol, afegit pel Tractat d’Amster-

dam de 2 d’octubre de 1997, «el Parlament Europeu tindrà la seu a Estrasburg, on se celebraran els 12

períodes parcials de sessions plenàries mensuals, inclosa la sessió pressupostària. Els períodes parcials

de sessions plenàries addicionals se celebraran a Brussel·les. Les comissions del Parlament Europeu es

reuniran a Brussel·les. La Secretaria General del Parlament Europeu i el seus serveis continuaran ins-

tal·lats a Luxemburg». S’ha acabat, almenys de moment, una vella querella entre França i el Parlament

Europeu, que va desembocar fins i tot en el Tribunal de Justícia, el qual, en la Sentència d’1 d’octubre

de 1997, afer França i Luxemburg c. Parlament Europeu, tot i que reconeixia la capacitat del Parla-

ment per autoorganitzar-se, va reconèixer la validesa de la Decisió d’Edimburg de 12 de desembre de

1992 (el contingut de la qual es reprodueix, a aquest efecte, al Protocol transcrit). Així, el paràgraf 31

d’aquesta Sentència diu que «convé recordar, en primer lloc, que si bé el Parlament està autoritzat a

adoptar, en virtut d’aquesta facultat d’organització interna, les mesures apropiades que condueixin a

garantir-ne el bon funcionament i el desenvolupament de les seves activitats, aquestes decisions han

de respectar la competència dels estats membres per fixar la seu de les institucions (sentències de 10 de

febrer de 1983, Luxemburg c. Parlament, esmentada més amunt, apartat 38, i de 28 de novembre de

1991, Luxemburg c. Parlament, esmentada més amunt, apar tat 29)». Sobre aquesta qüestió, vegeu Fav-

ret, J. M., «Le Traité d’Amsterdam: une révision a minima de la ‘Charte constitutionnelle’ de l’Union

européenne: de l’intégration à l’incantation?», Cahiers de droit européen, A. 33, núm. 5-6, 1997,

pàg. 587 i seg.

c) Reforma de la COSAC

Per acabar, és convenient que fem una referència a les propostes de reforma

de la COSAC. Deixant de banda aquelles que parteixen de la consideració d’a-

questes conferències com l’embrió d’una Cambra dels parlaments nacionals, res-

pecte de les quals són vàlids els comentaris anteriors, aquestes propostes s’han

centrat a promoure la seva condició de fòrum d’intercanvi d’informació i bones

pràctiques, com també de suport material per a les conferències interparla-

mentàries sectorials que es puguin celebrar en el futur.

Per a això caldria dotar

la Conferència d’una mínima secretaria permanent, que complementés els mit-

jans de què disposa cada Cambra i abordar alguna alteració organitzativa, amb

vista a precisar-ne la composició

i el funcionament (nombre de reunions, regles

de votació, etc.). De fet, la COSAC es troba immersa en l’estudi de la seva refor-

ma, la qual, tenint en compte els treballs de la Convenció, es va iniciar en la reu-

nió de Copenhaguen d’octubre de 2002. A aquest efecte, s’ha constituït un

Grup de treball,

d’acord amb l’art. 1.5 del seu reglament, encarregat d’elaborar

diverses propostes, que posteriorment ha d’examinar la Conferència. No obstant

això, tot i que les conclusions del Grup ja han estat presentades, com que la reu-

AUTONOMIES · 29

102

76. Així ho apunten les conclusions del Grup de treball IV (CONV 353/02, paràgrafs 30 a 32 i

36). El projecte de Protocol sobre parlaments nacionals tracta d’impulsar la celebració d’aquestes troba-

des i en l’apartat 8 estableix que «el Parlament Europeu ha d’estudiar juntament amb els parlaments na-

cionals la manera de potenciar eficaçment la cooperació interparlamentària en el si de la Unió Europea.

77. En aquest sentit, s’ha proposat que els membres del Parlament Europeu deixin de pertànyer

a aquest fòrum, sens perjudici que puguin ser convocats en ocasions especials (CONV 353/02, parà-

graf 31).

78. En concret, les conclusions 6 a 8, adoptades per la XXVII COSAC disposen la composició,

la durada dels treballs i els temes per tractar en els termes següents:

«6. […] COSAC decides to set up a working group with the aim of continuing the Danish Presi-

dency’s reform initiative while paying attention to other proposals. The working group shall have the follo-

wing tasks: a) To continue the work of drafting a code of conduct setting out minimum standards for effec-

tive national parliamentary scrutiny of governments. b) To draft proposals for how to change COSAC’s

rules of procedure concerning majority decisions. c) To draft proposals on how to establish a secretariat for

COSAC that ensures the necessary continuity of the work of COSAC, including possible changes in CO-

SAC’s rules of procedure. d) To consider the organisation of future meetings of COSAC including the ques-

tion on how to involve the sectoral standing committees as well as the composition of the delegations. e) To

consider the possibility of letting COSAC assess the Commission’s annual legislative programme in order to

ensure its compliance with the principle of subsidiarity. f) To consider the possibility of giving COSAC a

new and more understandable name. g) To consider a new strategy for IT and administrative co-opera-

tion between EU administrative bodies in the national parliaments including the representations of na-

tional parliaments in Brussels. h) To consider whether there is a need to establish co-operation agreements

with the EU’s institutions. i) To follow the work of the European Convention and the Intergovernmental

Conference.

7. The Working Group shall conclude its work before 31 December 2002. Regarding the monitoring

of the work of the European Convention the Working group shall continue its work after this date. The re-

commendations from the Working Group shall be considered at an extraordinary COSAC meeting to be

agreed by the Greek and Danish presidency.

8. The Working Group comprises the chairpersons of the Community and European Affairs Commit-

tees of the national parliaments and of the appropriate body of the European Parliament. The representati-

ves of candidate countries’ parliaments participate in the Working Group as observers.»

(Extracte de les conclusions obtingut a la pàgina de la COSAC a Internet, http://www.cosac.org).

nió extraordinària de Brussel·les, celebrada el 27 de gener de 2003, no ha arribat

encara a cap acord, el procés està a l’espera de l’impuls polític necessari. Potser

l’evolució dels treballs de la Convenció, sobretot quan es vagin sedimentant les

opcions adoptades, permetrà tancar els capítols pendents i culminar una nova

definició de la COSAC que tregui tot el suc que sens dubte té aquest orga-

nisme.

Fabio Pascua Mateo, Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals... 103

La traducció següent és d’elaboració pròpia:

«6. […] la COSAC decideix crear un Grup de treball per tal de continuar la iniciativa de refor-

ma presentada per la Presidència danesa, sens perjudici d’atendre altres propostes. El Grup de treball

ha d’exercir les tasques següents: a) Continuar els treballs de redacció d’un Codi de conducta que esta-

bleixi els paràmetres mínims que garanteixin un control parlamentari nacional efectiu sobre els go-

verns; b) Elaborar propostes per modificar les regles de procediment de la COSAC sobre les decisions

per majoria; c) Elaborar propostes sobre la creació d’una Secretaria de la COSAC que asseguri la ne-

cessària continuïtat del seu treball, incloent-hi els possibles canvis en les regles de procediment de la

COSAC; d) Considerar l’organització de les futures reunions de la COSAC, inclosa la qüestió sobre la

manera com involucrar les comissions parlamentàries sectorials, com també la de la composició de les

delegacions; e) Avaluar la possibilitat de permetre examinar a la COSAC el Programa legislatiu anual

de la Comissió de manera que s’asseguri la seva adequació al principi de subsidiarietat; f) Considerar la

possibilitat de donar a la COSAC un nou nom més comprensible; g) Estudiar noves estratègies en

matèria informàtica i de col·laboració administrativa entre els organismes administratius dels parla-

ments nacionals, incloses les seves representacions a Brussel·les; h) Considerar si cal establir acords de

col·laboració amb les institucions de la UE; i) Fer un seguiment del treball de la Convenció Europea i

de la Conferència Intergovernamental.»

7. El Grup de treball ha d’acabar el seu treball abans del 31 de desembre de 2002, excepte pel

que fa a la vigilància de les tasques de la Convenció Europea, que continuaran després d’aquesta data.

Les seves recomanacions es tractaran en una reunió extraordinària de la COSAC en una data acordada

per les presidències grega i danesa.

8. El Grup de treball estarà compost pels presidents de les comissions d’afers comunitaris i euro-

peus i per l’òrgan corresponent del Parlament Europeu. Els representants dels països candidats hi par-

ticiparan com a observadors.»

79. El projecte de Protocol sobre parlaments nacionals és molt escàs en les seves referències a la

COSAC, limitades a l’apartat 9, d’acord amb el qual «la Conferència d’òrgans especialitzats en afers

europeus, instituïda els dies 17 i 18 de novembre de 1989, pot adreçar al Parlament Europeu, al Con-

sell i a la Comissió qualsevol contribució que estimi convenient. Aquestes contribucions no vinculen

en absolut els parlaments nacionals ni en prejutgen la posició».

Los suscriptores pueden acceder a la versión informada de este caso.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de toda la legislación y jurisprudencia citada de un documento.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todos los documentos que citan el caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todas los versiones de la ley con las distintas afectaciones

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver todas las afectaciones de un caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden acceder a una representación visual de un caso y sus relaciones con otros casos. Como alternativa a las listas de casos, el Mapa de Precedentes facilita la tarea de encontrar que caso tienes más relevancia en tu búsqueda. Al mismo tiempo también tendrás una referéncia del grado de aceptación del caso.

Request your trial

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de resultados conectados a su documentos vía tópicos y citas encontradas por Vincent.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Nous papers per a vells actors: els parlaments nacionals davant la nova estructura institucional de la Unió Europea

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados