Distribución de competencias entre los órganos municipales para la aprobación de los instrumentos de planeamiento y ...
| Autor | Ricard Escrivá Chordá |
| Cargo | Secretario del Ayuntamiento de L'Alcúdia (Valencia) - Secretario de Administración Local, Categoría Superior |
Distribucin de competencias entre los rganos municipales para la aprobacin de los instrumentos de planeamiento y de gestin en la comunidad valenciana: discrepancias entre la lrau y la lbrl
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clases de planes de ordenación e instrumentos de gestión urbanística en la lrau. B) atribución de la competencia para aprobar los planes e instrumentos de planificación y gestión urbanística: 1. Regulación en la lbrl. 2. Regulación en la lrau. C) análisis pormerizado de las colisiones detectadas entre las previsiones de la lrau y de la lbrl: 1.ª ¿inexistencia del trámite de aprobación inicial de los planes urbanísticos? 2.&Ordf; ¿qué quórum requieren los acuerdos de aprobación de los planes parciales? 3.&Ordf; ¿es competente el pleno para la aprobación de los proyectos repar-celatorios? D) consecuencias de la puntual incompatibilidad de la lrau con las previsiones de la lbrl.
El presente artículo pretende ser una aportación para el análisis del tratamiento legal vigente en el ámbito de la Comunidad Valenciana de la cuestión de la distribución de competencias entre los órganos municipales en la materia de la aprobación por parte de los Ayuntamientos de los diversos instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, todo ello sin entrar a analizar, ya que escapa del ámbito del presente estudio, el panorama de la distribución competencial que realiza para dicha materia la legislación urbanística valenciana entre los Entes Locales municipales y la Generalitat Valenciana.
Una vez enunciado el objetivo del estudio hay que puntualizar que, si bien tradicionalmente la distribución de competencias en la materia de la aprobación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística entre los órganos municipales necesarios (Alcalde y Pleno) había sido una cuestión en gran parte pacífica, la aprobación por parte de la Generalitat Valenciana de la Ley reguladora de la Actividad Urbanística en el año 1994 (en adelante LRAU) y, muy especialmente, las posteriores reformas de gran número de los artículos de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local del año 1985 (en adelante LBRL), a través del Real Decreto Ley 3/1996 y de la Ley 11/1999, de 21 de abril - especialmente en aquello que afecta a la atribución de competencias a la Alcaldía o al Pleno (artículos 21 y 22)- han supuesto la introducción de unos cuantos interrogantes al aplicador municipal de la legislación vigente en esta materia que merecen un análisis pormenorizado del problema planteado a la hora de dirimir cual de dichos órganos municipales tiene residenciada la competencia en cada caso.
Sírvase decir que dicha LRAU ha sido desarrollada reglamenta-riamente por la Generalitat mediante
Decreto de 15 de diciembre de 1998, que aprobó el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, el cual substantivamente introduce escasos aspectos novedosos sobre las previsiones de la ley, especialmente en la materia que atañen directamente al objeto del presente artículo.
No se escapará a cualquiera de los avezados lectores del artículo que ésta es una cuestión de importancia trascendental, desde la premisa que es muy habitual que existan Corporaciones Locales cuyos equipos de gobierno carecen del respaldo incondicional de la mayoría de los miembros que componen el respectivo órgano plenario.
Para entender globalmente los puntos de partida del conflicto planteado, en primer lugar, debe significarse que la Ley 11/1999 fue una norma incluida dentro del llamado «Pacto Local» suscrito entre los principales grupos políticos españoles, que tenia como objetivo declarado, según reconoce expresamente la exposición de motivos de la ley «... que clarificase el ámbito competencial de la Administración local y que permitiese resolver con mayor eficacia las demandas de los ciudadanos, mediante el acercamiento de la Administración a los mismos, así como la aplicación plena del principio de subsidiariedad...», todo ello a través, entre otras medidas, de «... una nueva distribución de competencias entre el Pleno y el Presidente de la corporación a fin de solventar los problemas planteados al atribuirse en la actual regulación al Pleno funciones que tienen un carácter eminentemente ejecutivo y que es más lógico que sean competencias del Alcalde, en aras a una mayor eficacia en el funcionamiento del respectivo Ayuntamiento o Diputación...».
Dicha declaración programática de la modificación de la LBRL operada en el año 1999 ha supuesto una profundización en el carácter netamente presidencialista de la organización municipal, al igual que ha ocurrido en el caso de otras medidas legales del referido «Pacto Local», como ya había sido reconocido expresamente en la ley de régimen local de 1985, sobre la premisa que la potenciación de la capacidad ejecutiva del órgano unipersonal fundamental (el Alcalde) es un requisito imprescindible para garantizar la eficacia de la Administración municipal ante las demandas de los ciudadanos. Ello supone «de hecho» que resulta posible un amplísimo margen de maniobra para un Alcalde que, inicial o sobrevenidamente, pierda el apoyo de los concejales que componen la Corporación plenaria, los cuales, por su parte, quedan prácticamente limitados a la posibilidad de presentar la moción de censura prevista en la Ley Electoral, ya que, en caso contrario, se verán abocados a tener que aceptar una gestión municipal perso-nalista del Alcalde que tendrá muy pocas limitaciones.
En segundo lugar, también debe significarse que la propia exposición de motivos de la ley urbanística valenciana de 1994 reconoce que un objetivo básico de la LRAU es «agilizar» la tramitación de los instrumentos de planeamiento, especialmente cuando la aprobación de estos era anteriormente «... precedida de procelosos trámites tendentes a la resolución de reclamaciones jurídicas de propietarios de inmuebles. ... no va acompañada del sosiego y la imparcialidad de juicio que debería presidir la reflexión pública sobre la organización espacial futura de la actividad residencial y productiva. ... es tan lenta y sus miras, a veces, tan coyunturales que los acontecimientos llegan a desmentir las previsiones incluso antes de que se aprueben...», llegando en desarrollo de dicho objetivo a proclamar una cuestión que en otros ámbitos territoriales españoles puede considerase impensable en el sentido que «... se remodelen las originarias previsiones del plan general, que deja de tener una posición jerárquicamente preeminente respecto al parcial...», lo cual permite que dichos planes de desarrollo del planeamiento general, modifiquen previsiones estructurales del mismo.
Así pues, es forzoso poner en evidencia, como anticipo al exhaustivo estudio de estas cuestión, que existen algunos supuestos puntuales en los que cabe decir que no resulta posible o, como mínimo, resulta muy difícil conciliar las previsiones de la LRAU con las atribuciones competenciales que realiza la LBRL entre el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento, que son los dos órganos básicos y necesarios de la organización municipal a los cuales la ley básica estatal atribuye «per se» unas determinadas materias competenciales.
Las razones de dichas discrepancias son básicamente dos:
- En primer lugar, y como causa fundamental, el hecho que la LRAU es un texto legal aprobado en 1994 por las Cortes Valencianas con anterioridad a la nueva redacción dada a los artículos 21 y 22 de la LBRL por el Real Decreto Ley 3/1996 y por la Ley 11/1999, habiéndose apoyado la norma autonómica en el texto de la ley de régimen local vigente en dicho momento, que correspondía con el aprobado inicialmente en el año 1985.
- En segundo lugar, el hecho que la LRAU mantiene algunos criterios procedimentales y orgánicos propios en la tramitación de los instrumentos de planeamiento, que en gran parte surgen de puntos de partida substancialmente distintos a los «clásicos» en el urbanismo español, que hacen difícil la transpolación «en bloque» de las referencias que hace la LBRL sobre los mismos.
En todo caso, y para un adecuado estudio de las cuestiones que se nos plantean, resulta imperioso realizar una exposición sistemática de las mismas.
A) CLASES DE PLANES DE ORDENACIÓN E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANÍSTICA EN LA LRAU
Por una parte, cabe apuntar que la LRAU de 1994 mantuvo la estructura fundamental tradicional del planeamiento urbanístico municipal español, con un instrumento general (el Plan General) y unos planes de desarrollo del mismo (Planes Parciales, de Reforma Interior, Planes Especiales, Catálogos y Estudios de Detalle) aunque, como hemos visto, en el primero de dichos instrumentos tienen como la peculiaridad fundamental el hecho de que los Planes Parciales pueden llegar a modificar previsiones del Plan General.
Sin embargo, la LRAU introduce una novedad importante en el campo de los instrumentos de planeamiento, el denominado Programa para el desarrollo de Actuaciones Integradas, configurado orgánicamente como un Plan en la estructura de la ley dentro de dicho ámbito, pero que, en puridad, puede entenderse, en la visión clásica del urbanismo hasta ese momento vigente en España, más como instrumento de gestión urbanística que de planificación, ya que aparece como una herramienta que sirve para la urbanización y posterior o simultánea edificación del suelo, previa la aprobación de un instrumento de ordenación pormenorizada, todo ello directamente en el Plan General o a través de posteriores Planes Parciales o de Reforma Interior, según se tratase de suelo clasificado respectivamente como urbanizable o como urbano. Así pues, el Programa se podría calificar, si la expresión se entiende como correcta, de «Plan de Gestión», en tanto su objetivo fundamental es la gestión de un suelo previa o simultáneamente planificado por otros instrumentos de ordenación.
Por otra parte...
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