Las organizaciones regionales en las operaciones de paz
| Autor | Susana De Tomás Morales |
| Cargo del Autor | Coordinadora |
| Páginas | 97-125 |
El presente capítulo ha sido redactado por el COMANDANTE EDUARDO DIZ MONJE.
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Como es bien sabido, la Carta de las Naciones Unidas establece como primer propósito de la Organización el de mantener la paz y seguridad internacionales1. Para alcanzar este objetivo se pueden desarrollar acciones preventivas, acciones para conseguir el arreglo pacífico de los conflictos o controversias, o incluso medidas coercitivas de diverso tipo. Los Capítulos VI, de "Arreglo pacífico de controversias", y VII, de "Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión", recogen muchas de esas posibilidades.
En concreto, el Capítulo VI intenta buscar solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales, u otros medios pacíficos. Vemos aquí una primera referencia a la posible intervención de Organizaciones Regionales. Por su parte, en el Capítulo VII, se habla de medidas coercitivas como la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones, así como la ruptura de relaciones diplomáticas, demostraciones, bloqueos o el uso de la fuerza para imponer la paz. Pero también se han puesto en marcha iniciativas no recogidas explícitamente en la Carta, como las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, que el antiguo Secretario general de la Organización, Dag Hammarskjóld, citaba como "incluidas en el Capítulo VI y medio". Page 98
La Carta asigna al Consejo de Seguridad la responsabilidad principal en esta materia2, por lo que cualquier iniciativa que no sea en el marco del Capítulo VI debe contar con su conocimiento y aprobación. No obstante, la Resolución 377 de la Asamblea General autoriza a la misma el tomar la iniciativa en caso de que el Consejo de Seguridad "por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales".
A todo ello hay que añadir que la Carta, en su Capítulo VIII, contempla también la posibilidad de apoyarse en "Acuerdos u Organismos Regionales" para la realización de las acciones que sean necesarias. Hay que destacar por ello la gran perspectiva y previsión que en este aspecto tuvieron los redactores de la Carta. El Artículo 52 recoge las relativas al Capítulo VI, instando incluso a los Países Miembros a hacer "todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad". El Artículo 53, por su parte, recoge las coercitivas del Capítulo VII, pero eso sí, para estas últimas exige la aprobación del Consejo de Seguridad, como no podía ser de otra manera en consonancia con los Principios establecidos en la Carta3. Por último, el artículo 54 marca la obligación de mantener informado al Consejo de Seguridad del desarrollo de estas operaciones puestas en marcha o incluso en proyecto, para permitirle el lógico seguimiento de la situación.
Durante los años de la Guerra Fría, la Organización de Naciones Unidas (ONU) apenas puso en marcha Operaciones de Paz, debido principalmente a la paralización del Consejo de Seguridad por el enfrentamiento entre los Bloques. Únicamente se iniciaron trece operaciones, en conflictos interestatales. Se trataba fundamentalmente de operaciones de observación del cumplimiento de un Acuerdo de Paz, Page 99 con el consentimiento de los bandos, en las que se desplegaban observadores militares desarmados, o en ocasiones fuerzas bajo el mando de la ONU. Pero no se acompañaban de otro tipo de acciones concurrentes a la resolución del conflicto.
Sin embargo, a partir de la caída del Muro de Berlín y la desaparición del Pacto de Varsovia, se produce un gran incremento en el número de las operaciones iniciadas, especialmente en los años 90, mientras a la vez va aumentando progresivamente su complejidad. Ya no se limita a conflictos entre Estados, sino que a partir de la Resolución 688 del Consejo de Seguridad se extiende a conflictos internos, muchas veces en zonas donde quedan suspendidas las funciones de gobierno y el caos se extiende. En estas operaciones ya no se considera suficiente el despliegue de observadores o fuerzas para supervisar acuerdos, por lo que el espectro de los cometidos de estas fuerzas se amplía a otros como la interposición, la seguridad de áreas protegidas, la ayuda humanitaria, la supervisión de procesos electorales, la verificación de derechos humanos,... Mientras, se hace necesaria la participación de otros componentes distintos del militar, especializados en campos como la administración, democratización, reconstrucción, justicia, derechos humanos, ayuda humanitaria o procesos electorales, con una intervención cada vez mayor de fuerzas policiales.
Poco a poco las iniciativas se vuelven multifuncionales y multidisciplinares, con actores de muy distintos caracteres, superando el concepto de las operaciones de paz clásicas. Pero, paralelamente, el sistema de Naciones Unidas se vio desbordado ante la complejidad y el número de las Operaciones en desarrollo, lo que motivó el fracaso de algunas de ellas (Somalia, Ruanda, Bosnia) y un replanteamiento de la propia Organización, que tuvo que admitir su limitación en el diseño, puesta en marcha y dirección de las mismas. Una de las consecuencias de todo ello fue el apoyo cada vez mayor en Organizaciones Regionales para el desarrollo de las operaciones, bajo la supervisión de Naciones Unidas, en el fenómeno que se ha venido en denominar por algunos autores de "regionalización".
Hasta 1990 en las Resoluciones del Consejo de Seguridad no había referencias a las Organizaciones Regionales en la prevención y resolución de conflictos. Sin embargo, a partir de 1991 las referencias Page 100 pasaron a ser habituales, aprobándose Resoluciones que recordaban explícitamente el Capítulo VIII de la Carta. En ellas se expresaba reconocimiento por los esfuerzos regionales encaminados a la solución de conflictos, se apoyaba la cooperación entre las Naciones Unidas y las Organizaciones Regionales o se autorizaban iniciativas regionales. La mayoría de las referencias se relacionaban con intentos de lograr un arreglo pacífico, pero en 1992 el Consejo de Seguridad autorizó por primera vez el uso de la fuerza por una Organización Regional, en concreto en Bosnia Herzegovina4.
Ya en 1992, en su Programa para la Paz, el entonces Secretario General Butros Gali abogaba por la implicación de las Organizaciones Regionales, haciéndoles un llamamiento5 para su vinculación a los mecanismos de Naciones Unidas. No establecía modalidades formales de vinculación, pero sí fijaba claramente que las actividades deben desarrollarse en consonancia con los propósitos y principios de la Carta de la Naciones Unidas, y que el Consejo de Seguridad sigue manteniendo la responsabilidad principal, por lo que se hace necesaria su autorización previa. El mismo Informe define posibles modalidades de actuación, dándoles el nombre de "esferas de acción"6: diplomacia preventiva, establecimiento, mantenimiento y consolidación de la paz.
En el año 1994, la Asamblea General7 alentaba a las Organizaciones Regionales a que se implicasen más en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, trabajando desde la prevención de conflictos hasta en las medidas de consolidación de la paz, siempre bajo la supervisión del Consejo de Seguridad o, en caso de medidas coercitivas, la aprobación previa. También instaba al Consejo de Seguridad a apoyarse en las Organizaciones Regionales.
En el Suplemento8 del Programa para la Paz, publicado en 1995, se añaden a las modalidades de actuación los "instrumentos" del desarme, Page 101 las sanciones, y la imposición. Y en todas ellas asigna un papel relevante a las Organizaciones Regionales, que no tienen por qué ser únicamente aquellas cuyo campo de actuación es la seguridad y la defensa, sino que también pueden participar organizaciones de tipo económico, político o social.
Pero además en el Suplemento se especificaron diferentes modalidades de cooperación entre Naciones Unidas y las Organizaciones Regionales. Estas son:
- Consultas: se trata fundamentalmente de un intercambio de opiniones, que puede ser más o menos formal, incluyendo en el primer caso Informes a la Asamblea General. Con ellas se trata de concretar la naturaleza y el carácter de un conflicto, con el objetivo de determinar la mejor manera de resolverlo.
- Apoyo Diplomático: sobre todo en diplomacia preventiva o en establecimiento de la paz, apoyando los esfuerzos de Naciones Unidas, fundamentalmente diplomáticos, para evitar un conflicto o alcanzar un acuerdo de paz. Tenemos ejemplos de esta forma de actuar con la Organización de la Unidad Africana (OAU), la Liga Árabe (LAS) y la Organización de la Conferencia Islámica (OIC) en Somalia, y con la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en Georgia.
- Apoyo Operativo: en el marco de una operación de paz, las fuerzas de Naciones Unidas reciben algún tipo de apoyo a la operación por parte de una Organización Regional, o al contrario. Como ejemplo podemos tomar el apoyo aéreo de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) a las Fuerzas de Protección de Naciones Unidas (UNPROFOR) en la ex Yugoslavia. En otras ocasiones, las Organizaciones Regionales han proporcionado una asistencia política y técnica a Naciones Unidas, como lo demostró la ayuda de la Unión Europea a los esfuerzos que las Naciones Unidas...
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