Las ordenanzas locales como instrumento de exclusión social: la regulación que afecta a las personas sin hogar es derecho administrativo del enemigo

Autor:Eduardo Melero Alonso
Cargo:Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:7-26
RESUMEN

En este trabajo se analizan las ordenanzas locales, en especial las denominadas ordenanzas de convivencia, en la medida en que afectan a las actividades cotidianas de las personas sin hogar. Son tres los ámbitos de regulación: la prohibición de la mendicidad; la prohibición de dormir, lavarse y realizar las necesidades fisiológicas en espacios públicos; y la prohibición de rebuscar en la basura.... (ver resumen completo)

 
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ESTUDIOS 7
Las ordenanzas locales como instrumento de exclusión social:
la regulación que afecta a las personas sin hogar es derecho
administrativo del enemigo 1
Local ordinances as an instrument of social exclusion: the regulation
affecting the homeless is administrative law of the enemy
Eduardo Melero Alonso
Universidad Autónoma de Madrid
eduardo.melero@uam.es
RESUMEN
En este trabajo se analizan las ordenanzas locales, en especial las denominadas ordenanzas de
convivencia, en la medida en que afectan a las actividades cotidianas de las personas sin hogar. Son
tres los ámbitos de regulación: la prohibición de la mendicidad; la prohibición de dormir, lavarse y
realizar las necesidades fisiológicas en espacios públicos; y la prohibición de rebuscar en la basura.
Esta regulación se somete a un análisis crítico, centrado en el hecho de que incide en los derechos
fundamentales de las personas sin hogar. Los parámetros básicos de control son la reserva de ley
y, sobre todo, el principio de proporcionalidad. La conclusión a la que se llega es que, en muchos
supuestos, esta regulación no sólo es ilegal, también se puede incluir dentro de la categoría derecho
administrativo del enemigo.
Palabras clave
Ordenanzas locales. Ordenanzas de convivencia. Personas sin hogar. Exclusión social. Derecho adminis-
trativo del enemigo.
ABSTRACT
This paper discusses local ordinances, especially the so-called coexistence ordinances, to the extent
they affect the daily activities of the homeless. There are three areas of regulation: the prohibition
of begging; a ban on sleeping, washing and perform physiological needs in public spaces; and the
prohibition of sorting through garbage. This regulation is subjected to a critical analysis, focusing on
the fact that has an impact on the fundamental rights of the homeless. The basic parameters of control
are the reserve of law and, above all, the principle of proportionality. The conclusion reached is that, in
many cases, this regulation is not only illegal, it can also be included within the category Administrative
Law of the enemy.
Keywords
Local ordinances. Coexistence ordinances. Homeless. Social exclusion. Administrative Law of the enemy.
1 Este trabajo tiene su origen en mi intervención en el Seminario «Parches de hierro para un sistema que se desmorona. Reformas
en nuestro sistema punitivo. Estado de excepción permanente», organizado por la Asociación Libre de Abogados, los días 11 y 12 de
junio de 2015, en la mesa dedicada a criminalización de la pobreza.
Eduardo Melero Alonso
Las ordenanzas locales como instrumento de exclusión social: la regulación que afecta a las personas sin hogar es derecho ...
REALA. Nueva Época – N.o 6, noviembre 2016 – ISSN: 1989-8975 – [Págs. 7-26]
ESTUDIOS 8
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. LA EXPANSIÓN DEL PODER SANCIONADOR LOCAL. 3. LAS ORDENANZAS
DE CONVIVENCIA Y LAS PERSONAS SIN HOGAR. 3.1. Regulación de la mendicidad. 3.2. Regulación
que incide en las actividades cotidianas de las personas sin hogar. 4. LA PROHIBICIÓN DE REBUSCAR
EN LA BASURA EN LAS ORDENANZAS DE CONVIVENCIA Y EN LAS ORDENANZAS DE LIMPIEZA.
5. ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS ORDENANZAS LOCALES EN RELACIÓN CON LAS PERSONAS SIN
HOGAR. 5.1. Competencia de los municipios para dictar estas ordenanzas. 5.2. Sanciones no pecunia-
rias previstas en las ordenanzas. 5.3. Derechos de las personas sin hogar implicados: análisis del libre
desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y el derecho a la libertad personal. 5.4. Parámetros
de control de las ordenanzas que inciden en los derechos de las personas sin hogar. 5.4.1. Reserva de
ley en materia de derechos fundamentales. 5.4.2. Principio de proporcionalidad y ordenanzas locales que
afectan a las personas sin hogar. 5.4.3. Ponderación entre los derechos de las personas sin hogar y los
derechos y bienes jurídicos protegidos por las ordenanzas. 5.4.3.1. Ponderación entre mendicidad y liber-
tad de expresión. 5.4.3.2. Derecho a la libertad personal y prohibición de dormir en la calle. 6. LA REGU-
LACIÓN SOBRE LAS PERSONAS SIN HOGAR EN LAS ORDENANZAS LOCALES COMO DERECHO
ADMINISTRATIVO DEL ENEMIGO. 7. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS. 8. BIBLIOGRAFÍA CITADA.
1. INTRODUCCIÓN
En este trabajo analizo de qué manera las ordenanzas locales inciden en la vida diaria de las personas
sin hogar. La cuestión de fondo es si las ordenanzas tratan a estas personas como individuos sin derechos
o con derechos reducidos. Para ello voy a analizar, fundamentalmente, las ordenanzas de convivencia se-
ñalando alguna cuestión regulada también en las ordenanzas de limpieza.
Mi análisis se limita al derecho normado, al contenido de las ordenanzas. No tengo elementos para
valorar el derecho practicado, es decir, cómo se están aplicando estas ordenanzas por la policía local. Un
estudio completo debería tener en cuenta ambas dimensiones del derecho.
El primer problema que se plantea es la dificultad de la definición del concepto de persona sin hogar. En
este sentido, me parece útil la propuesta formulada por FEANTSA (Federación Europea de Organizaciones
Nacionales que trabajan con Personas sin Hogar) que distingue cuatro categorías, no ordenadas jerárqui-
camente: a) Sin techo, b) Sin vivienda, c) Vivienda Insegura, y d) Vivienda Inadecuada. Esta clasificación se
basa en la distinción de tres ámbitos que afectan al hogar, en el que la ausencia de uno de ellos puede dar
lugar a una situación de sin hogar. Se trata de: 1) el ámbito físico: tener un espacio o una vivienda adecuada
para vivir, 2) el ámbito social: poder salvaguardar la intimidad y disfrutar de las relaciones sociales, y 3) tener
el derecho legal de ocupar una vivienda 2. La definición de persona sin hogar que asume FEANTSA es: «toda
persona que no puede acceder o conservar un alojamiento adecuado, adaptado a su situación personal,
permanente y que proporcione un marco estable de convivencia, ya sea por falta de recursos económicos,
ya sea por tener dificultades personales o sociales para llevar una vida autónoma» 3.
El cuanto a la estructura, el trabajo comienza con el análisis del marco jurídico al que se someten las
ordenanzas locales sancionadoras. Para pasar a analizar el contenido de las ordenanzas en lo que afecta a
la vida cotidiana de las personas sin hogar. Se analizarán los principales problemas jurídicos que plantean,
especialmente, el hecho de que inciden en los derechos de las personas sin hogar. Por último, llevaré a
cabo un análisis crítico del modelo de convivencia que implican, de la política que hay detrás, tomando como
herramienta de análisis el derecho administrativo del enemigo.
2. LA EXPANSIÓN DEL PODER SANCIONADOR LOCAL
La reserva de ley en materia sancionadora (artículo 25 CE), al exigir que una norma con rango de ley
delimite las infracciones y sanciones, ha supuesto tradicionalmente un importante límite a la regulación a
través de ordenanzas locales 4.
2 PONCE SOLÉ, Juli y FERNÁNDEZ EVANGELISTA, Guillem (2010): 44.
3 Véase PONCE SOLÉ, Juli y FERNÁNDEZ EVANGELISTA, Guillem (2010): 66-67.
4 Véase PEMÁN GAVÍN, Juan M.ª (2007): 19-23 y ORDUÑA PRADA, Enrique (2016): 29-32.

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