La extinción de los oficios públicos en la Corona de Castilla (siglos XIII-XVII)
| Autor | José Manuel de Cárdenas y Rodríguez Moya |
| Páginas | 759-772 |
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Como es sabido, uno de los aspectos en los que se advierte el paso del medievo a la modernidad, en el caso de España o, más concretamente, de Castilla, es en lo relativo a la extraordinaria ampliación de tareas que va a ser asumida en adelante por el poder político. En términos generales puede decirse que esto mismo es lo que dará pie -sin que falten opiniones en contrario- a la consideración de este último como una verdadera organización de carácter estatal 1. Este proceso, que irá concretándose paulatinamente durante la segunda mitad del siglo XV, recibe un impulso definitivo en los últimos tiempos de esa centuria gracias a la ingente labor desplegada en el reinado de los Reyes Católicos. A las escasas competencias asignadas con anterioridad al rey y reunidas un tanto confusamente en los conceptos de justicia y de gobierno, se añadirán otras funciones que ahora vienen referidas a materias hacendística, de política exterior o militar, mientras aquellas dos primeras comienzan pronto a separarse adquiriendo contenido propio y específico 2.
Factor esencial en todo este proceso de extraordinarias consecuencias desde el punto de vista político y administrativo será, por una parte el legalismo cada vez más acentuado que se aprecia en todos los órdenes de la vida y con especial Page 760 incidencia en la corona de Castilla, y, por otra, la intensa participación en toda esta tarea de una cada vez más numerosa y especializada scientia iuris, es decir, de la doctrina surgida de las Universidades, en concreto la de Salamanca 3.
La nueva organización estatal había apostado de forma clara y decidida por la participación en el proyecto de los letrados o funcionarios provenientes de las Universidades, fundamentalmente españolas (Salamanca a la cabeza) e italianas. Unos agentes u oficiales públicos que traían en mente una nueva concepción del poder político personificado en el príncipe más centralizada y más autoritaria, tal como habían aprendido del redescubierto Derecho común. Como ha señalado algún autor estos letrados, "gracias a la mano -interesada por supuesto- tendida por los reyes, llegaron a constituir elemento esencial de las transformaciones de toda índole promovidas por la Monarquía" 4.
Pero lo que ahora nos interesa destacar es que durante los siglos XVI y XVII
será el derecho -derecho regio- castellano de formación bajomedieval el que establecerá por primera vez las bases normativas a las que habrá de atenerse durante largo tiempo todo lo relativo a la administración pública y, sobre todo, de sus agentes los oficiales públicos. Las normas contenidas en las Partidas de Alfonso X el Sabio y los principios en ella insertos constituirán la base de partida de la nueva organización funcionarial. De este modo, como ha sido puesto de relieve por algún autor, el código alfonsino "contiene (el germen) de un verdadero "derecho funcionarial" en el que se contiene el estatuto jurídico de los oficiales públicos (derechos, obligaciones, condiciones de idoneidad, retribuciones, responsabilidad, etc.", y desde luego normas relativas a la duración y finalización en el ejercicio de los cargos. De esta forma "toda esta estructura burocrática, recogida por la norma y diseñada, discutida y ampliada por la doctrina constituye un imbricado sistema al que -al menos teóricamente- los ministros y oficiales han de plegarse de acuerdo con un principio de "legalidad" en la adjudicación de los cargos y la promoción de sus detentadores" 5.
No es ésta la ocasión de ocuparnos con mayor detenimiento de los distintos aspectos en que es posible diversificar este "derecho funcionarial" o este "estatuto de la función pública" al que acabamos de aludir, no sólo por razones de espacio, sino también de objetivos, ya que, como es sabido, en su momento fue ya objeto de atención por la historiografía 6. Hay, en cambio, algunos aspectos de este régimen de la función pública que, si bien fueron objeto de atención por parte tanto de la normativa como de la doctrina jurídica bajomedieval, no aparecen suficientemente tratados por la historiografía jurídica. Nos referimos a cuestiones colaterales relativas a la propia terminación del oficio (amortización de la plaza, Page 761 renuncia simple o remoción, a la dialéctica planteada doctrinalmente en torno al dilema temporalidad/perpetuidad de los cargos, a los supuestos que justifican la suspensión en el ejercicio de los mismos o, finalmente, al espinoso tema de la sucesión en los puestos por parte de familiares o terceros. Los referidos aspectos constituyen el objeto de estas páginas.
Parece ineludible anticipar que en todos estos aspectos se produjo un claro divorcio entre la teoría y la práctica, de tal manera que grosso modo todo puede reducirse a una simple afirmación o a la admisión sin fisuras de un principio: las normas contenidas en el código alfonsino relativas al régimen de la función pública, en especial aquellas relativas a la necesaria idoneidad de los aspirantes y a la no menos recomendable temporalidad de los cargos, se vieron afectadas por una práctica en contrario -en Castilla y fuera de ella- que en realidad redujo prácticamente a la nada los postulados en ella establecidos 7.
La concepción patrimonialista que afectó a los cargos públicos, tanto del rey como de los municipios, ya afectados definitivamente por la marea centralizadora, iniciada desde la segunda mitad del siglo XIII e incrementada en los siglos siguientes, hasta el XVIII, transformó a aquéllos en objetos privatizables susceptibles de enajenación en cualquiera de sus formas previa autorización regia. De este modo, la venta, el arrendamiento, la cesión en pago de deudas o la resignatio in favorem quebraron de forma definitiva los juiciosos principios consignados en el código alfonsino.
De todo ello se hace eco la doctrina jurídica de los siglos XVI y XVII, a la cual quiero ahora referirme en las personas de algunos de sus más cualificados representantes. En los escritos de estos últimos es posible ver una poco disimulada disparidad de opiniones tanto sobre la propia naturaleza de la función pública como sobre los efectos que cabía atribuir a la simple detentación de los cargos. Desde el momento en que las cada vez más acuciantes necesidades financieras de la corona hacían necesario allegar recursos económicos que una hacienda pública en ciernes no era capaz de proporcionar, la puesta a disposición de los oficios al mejor postor se transformó no sólo en el principal modo de atribución de aquéllos sino también en un modo rápido y eficaz de allegar tan solicitados recursos.
Como es de suponer, ello explica sobradamente esa dialéctica o ese dilema entre el ser y el deber ser que impregna todo el sistema de la función pública desde mediados del siglo XIII hasta el siglo XVIII 8. Lo cierto es que quien había comprado un cargo de justicia o de gobierno se encontraba en óptimas condiciones Page 762 para traspasarlo lícitamente a sus sucesores vía testamento o a un tercero mediante documento de compraventa y, por supuesto, a arrendarlo. Las exigencias de idoneidad requeridas una y otra vez por la norma quedaron, pues, en simple desideratum sin otra virtualidad práctica que su más o menos convencido recuerdo por parte de los juristas e intérpretes de siglos posteriores.
El resultado final de esta política impuesta en la práctica diaria, que además fue propiciada por la propia corona, consistió en el abandono mediante una costumbre en contrario de los postulados insertos en las Partidas del Alfonso X el Sabio.
Tras estas consideraciones de carácter previo, examinaremos ahora, a la luz de algunos distinguidos representantes de la doctrina jurídica de los siglos XVI y XVII, aquellos extremos a que antes hacíamos referencia.
La opinión común en esta cuestión -teniendo a la vista la normativa encerrada básicamente en las Partidas- es que el oficio público encomendado a un determinado individuo acaba al término del período temporal para el que fue designado, y ya sabemos que la temporalidad en el ejercicio del cargo aparece como regla esencial para la inmensa mayoría de los autores.
Pero al mismo tiempo se destaca como voluntad propia de la función pública que su titular ocupe el puesto hasta la finalización de su mandato, de tal manera que no cabe nueva provisión del cargo con anterioridad. Nos dice Francisco de Avilés que "antes de que termine el tiempo no debe el rey poner a otro en el oficio, porque si el rey lo hace, el oficial no está obligado a recibir a su sucesor, ya que tal provisión realizada antes de terminar el período del anterior oficio, no vale" 9. Insiste el citado tratadista en su opinión 10 que, como acabamos de ver, enuncia una doble consecuencia si se nombra sucesor del oficio antes de que el predecesor hubiera completado el tiempo del suyo; a saber: a) el sucedido está legitimado para negarse a recibir a su sustituto, ya que b) dicha sustitución aparece viciada de nulidad.
Por otro lado, se ocupa el citado Avilés de determinar con precisión el momento en el que se extingue la jurisdicción del sustituido y comienza la del sustituto, llegando a las siguientes conclusiones 11:
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Es precisa la llegada del sucesor al lugar del desempeño del cargo para que expire el oficio del que le precede.
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El nuevo oficial, aun llegado, no adquiere la jurisdicción sino tras la presentación de sus cartas de nombramiento al concejo municipal o ante Page 763 la autoridad que debe posesionarle de su oficio. Hasta dicho momento el predecesor juzga y expide asuntos, aunque el sucesor esté en la ciudad, debiendo aquél percibir su salario por el tiempo extraordinario que permanece en el desempeño del cargo. Esta regla general de que mientras el sucesor en el oficio no cumplimente las citadas formalidades prolonga su...
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