La obsolescencia de la idea de plan general
| Autor | José María Baño León |
| Cargo | Universidad Complutense de Madrid (España) |
| Páginas | 6-21 |
ARTÍCULOS 6
La obsolescencia de la idea de plan general
The obsolescence of the general plan idea
A Ángel Menéndez Rexach con motivo de su jubilación
José María Baño León
Universidad Complutense de Madrid (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9379-1336
jmb@banoleon.com
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Complutense de Madrid. Es autor de numerosas
publicaciones en el campo del Derecho Público, que abarcan campos tan diversos como la organización
territorial del Estado, las fuentes del Derecho, el Derecho Urbanístico, el Derecho de la competencia y el
Derecho Público.
RESUMEN
La noción de plan general que contienen todas las leyes de las Comunidades Autónomas está obsoleta
porque no responde a las necesidades públicas. El trabajo propugna una nueva visión jurídica de la
planificación desligada de la asignación de derechos y acorde con las tendencias predominantes del
derecho comparado.
PALABRAS CLAVE
Petrificación del planeamiento; plan estratégico; plan operativo; flexibilidad; igualdad.
ABSTRACT
The notion of general zoning regulations that all regional laws contain is obsolete as it does not respond to
public needs. This paper proposes a new approach to land planning away from the traditional allocation of
rights and duties in accordance to the preeminent trends in comparative law.
KEYWORDS
Petrification of the planning regulations; Strategic Plans; Implementing Plans; Flexibility; Equality.
SUMARIO
I. PLANTEAMIENTO. II. LOS PRESUPUESTOS DEL PLAN GENERAL. 1. RIGIDEZ DE PLANEAMIEN-
TO. 2. LA LÓGICA DE LA PLANIFICACIÓN JERÁRQUICA. 3. LA ASIGNACIÓN EN EL PLAN GENERAL
DE DERECHOS EDIFICATORIOS. 4. LA EXACERBACIÓN DE LA IDEA DE IGUALDAD. III. LA DESAPA-
RICIÓN DE LOS PRESUPUESTOS FÁCTICOS Y LA PROGRESIVA ELIMINACIÓN DE LOS OBSTÁCU-
LOS JURÍDICOS A LA FLEXIBILIDAD EN EL PLANEAMIENTO. 1. OTRO MUNDO QUE REQUIERE OTRO
TIPO DE PLANES. 2. APARICIÓN DE UNA ORDENACIÓN URBANÍSTICA SUPRAMUNICIPAL QUE EX-
CEDE LA SIMPLE ORDENACIÓN TERRITORIAL. 3. CAMBIOS EN LA CONCEPCIÓN JURÍDICA DEL
REALA, número 13, abril-septiembre de 2020
Sección: ARTÍCULOS
Recibido: 09-03-2020
Aceptado: 23-03-2020
DOI: 10.24965/reala.i13.10782
Páginas: 6-21
ARTÍCULOS 7
José María Baño León
La obsolescencia de la idea de plan general
REALA. Nueva Época – N.o 13, abril-septiembre 2020 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i13.10782 – [Págs. 6-21]
PLANEAMIENTO. EN PARTICULAR LA LEY DE SUELO DE 2007. A) La evolución del concepto de Plan
General en la legislación autonómica. B) La apertura de la legislación estatal a la flexibilidad. IV. CONCU-
RRENCIA DE OTRAS CIRCUNSTANCIAS NORMATIVAS QUE OBLIGAN A CAMBIAR. A) LA IRRUPCIÓN
DE LA EVALUACIÓN ESTRATÉGICA DE PLANES Y PROGRAMAS. B) COMPLEJIDAD DEL REPARTO
DE COMPETENCIA. V. HACÍA UNA NUEVA CONCEPCIÓN JURÍDICA DEL PLANEAMIENTO. 1. UNA
NUEVA CONCEPCIÓN DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA. 2. MODIFICACIONES EN EL RÉGIMEN
JURÍDICO DE LOS PLANES. 3. LOS INSTRUMENTOS ESTRATÉGICOS Y ENTRE ELLOS EL PLAN GE-
NERAL, NO ASIGNAN DERECHOS. 4. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO YA NO ES NECESARIA. 5. EL
RÉGIMEN TRANSITORIO. VI. LA VIABILIDAD DE UNA REFORMA DE LAS LEYES URBANÍSTICAS
DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS QUE IMPLANTEN ESTA NUEVA CONCEPCIÓN. REFEREN-
CIAS BIBLIOGRÁFICAS.
I. PLANTEAMIENTO
El título de este trabajo es suficientemente descriptivo, creemos, de la tesis que encierra: el Plan Gene-
ral que, con variantes significativas, luce en la legislación de las Comunidades Autónomas, heredero directo
de la LS 1956 y TRLS 1976, resulta inservible para las necesidades del actual urbanismo. Expondremos, a
continuación (II) los presupuestos del PG 1956. Reseñaremos después (III) las razones que explican la des-
aparición de aquellos fundamentos, (IV) las nuevas circunstancias que han contribuido a su obsolescencia y
(V) ensayaremos cuáles debieran ser las líneas maestras del régimen jurídico de un planeamiento urbanís-
tico moderno, así como las reformas legales que debieran acometerse (VI).
II. LOS PRESUPUESTOS DEL PLAN GENERAL
1. Rigidez de planeamiento
La LS 1956 partió de un concepto rígido de planeamiento en virtud del cual se podía tener un «docu-
mento cerrado, estático y acabado», imagen anticipada de la ciudad en el año horizonte y limitado a los
aspectos físicos del proceso de urbanización que, como decía la Exposición de Motivos de la LS 1975, «res-
pondía a una noción superada ya desde una perspectiva teórica y que se revela en la práctica como incapaz
de dirigir el proceso urbano con la dinámica que exigen las actuales circunstancias». Palabras de 1975 –que
bien pudieran repetirse hoy– que no encontraron un eco idóneo en la Ley de 1975 y TRLS 1976, pues lejos
de flexibilizar el planeamiento, el sistema siguió siendo particularmente rígido.
La idea era que el Plan General podía prever los desarrollos futuros de la ciudad programando sus
etapas y dejando, a partir de la LS75, un espacio abierto para el suelo urbanizable no programado. Esta
concepción era coherente con un urbanismo de expansión imprescindible en España desde finales de la
década de los 50 del siglo pasado, época en la que se produce de forma masiva el proceso de traslado de
la población del campo a la ciudad, lo que unido al «boom» de la natalidad hace necesario la expansión de
las urbes. Los éxitos y fracasos de este urbanismo no nos interesan en este momento, pero de lo que no
cabe duda es de que el legislador intentó dar una respuesta coherente con la técnica de planificación a un
problema gravísimo y que demandaba respuestas rápidas.
2. La lógica de la planificación jerárquica
En el plano puramente jurídico el esquema de la planificación respondía a una lógica indudable, dentro
de un Estado fuertemente centralizado. Las grandes líneas maestras de la política urbanística se fijarían en
un Plan Nacional que nunca llegó a realizarse. A escala provincial y municipal existirían Planes Generales. Y
a partir de la LS 1975 los planes provinciales se sustituyen por Planes Directores Territoriales de Coordina-
ción que tampoco lograron llegar a las páginas del diario oficial correspondiente.
La ausencia de planeamiento supramunicipal sobrecargó al Plan General, en la medida en que no tenía un
planeamiento por encima que estableciera las líneas maestras de ordenación del territorio. De modo que durante
décadas el Plan General constituyó la única ordenación territorial del municipio, desconectado de los municipios
limítrofes y de una visión integral del territorio, que fue sustituida por la planificación sectorial de cada Ministerio
y a la que se sumó después de la Constitución la planificación sectorial de cada Comunidad Autónoma.
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