Tramitación del procedimiento sancionador del orden social: acusación e instrucción

Autor:Ignacio Duréndez Sáez
Cargo:Catedrático E.U. de Derecho del Trabajo. Inspector de Trabajo y Seguridad Social (excdte.)
Páginas:121-137
RESUMEN

Parece evidente que la regulación actual del procedimiento sancionador tiene carencias y defectos que se ponen de manifiesto en este breve estudio. A ellos se ha sumado la reciente jurisprudencia constitucional en la que se atribuye competencia para su regulación a las Comunidades Autónomas. De confirmarse esta interpretación pronto podrían existir en nuestra nación tantas regulaciones como comunidades, con las consecuencias que resultan evidentes, y entre ellas la conculcación del principio de igualdad ante la ley de los artículos 9 y 14 de la Constitución, en materia especialmente sensible. Las carencias y defectos derivan, básicamente, de la inexistencia de un órgano instructor independiente y autónomo, que libremente actuara, también de oficio, para indagar acerca de la verdad material, para servir «con objetividad los intereses generales», según el mandato del artículo 103 de la Constitución. Hay que tener siempre presente, en la regulación de este procedimiento, que la jurisprudencia constitucional ha declarado su naturaleza análoga al proceso penal y la necesidad por tanto de que se cumpla en esencia el principio sobre tutela judical efectiva del artículo 24 de la Constitución, de cuya proyección se da cuenta puntual, con la esperanza de que contribuya, aunque sea modestamente, al esclarecimiento de tema tan importante.

 
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La Ley de infracciones y sanciones del orden social al fijar las bases legales del REPROSOS utiliza la expresión «principios de tramitación», en su artículo 52, para referirse a las distintas fases del procedimiento administrativo sancionador. A esta terminología, que también utiliza el REPROSOS hay que atenerse por tanto, si bien dividiendo esa tramitación en las fases previstas en la legislación sobre procedimiento administrativo común y sancionador de la LRJPAC y el reglamento de procedimiento sancionador común, que precisan de manera más detallada el alcance y el significado de las mismas.

En consecuencia hay que distinguir, tras la incoación del procedimiento sancionador de oficio, mediante el acta correspondiente, el derecho del sujeto imputado a la acusación y la notificación del acta y la fase de instrucción del procedimiento.

El procedimiento sancionador está regido, en efecto, por una serie de principios que han sido fijados y matizados en la jurisprudencia del tribunal constitucional, análogos a los que se aplican en el proceso penal, todos ellos integrantes del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.2 de la CE.

Teniendo en cuenta que estos principios han de aplicarse en el procedimiento administrativo sancionador, con matizaciones, es decir ...«en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución».

Citándose como principios aplicables al procedimiento sancionador, sin ánimo exhaustivo, el derecho a ser informado de la acusación, el derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción, el derecho a que el pliego de cargos contenga los elementos del hecho sancionable y su calificación jurídica, con el fin de hacer posible el derecho a la defensa....

Especial relevancia tiene el principio de «transparencia», a que se refiere el artículo 3 del RPS, que otorga al sujeto imputado el derecho «de acceso permanente» al procedi-Page 122miento, a conocer su estado de tramitación y a «obtener copias de los documentos contenidos en el mismo».

A todos estos principios se hace referencia en la STC 23/2007, de 12 de febrero, ponente Sra. Pérez Vera, FJ 4: ...«Desde la STC 18/1981, de 8 de junio, el Tribunal Constitucional ha venido declarando la aplicabilidad en los procedimientos administrativos sancionadores de las garantías procedimentales insitas en el art. 24 CE, en sus dos apartados, no mediante una aplicación literal, sino «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución» (FJ 2). Así pues, la operación de traslación de las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador viene condicionada a que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento.

En este sentido, debemos recordar, ante todo, que entre las garantías trasladables al procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional incluye específicamente el derecho a ser informado de la acusación, esto es, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el expedientado y el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción [SSTC 120/1996, de 8 de julio, FJ 7 a); 117/2002, 20 de mayo, FJ 5 y siguientes]. Igualmente es exigible, ex art. 24.2 CE, que el pliego de cargos contenga los elementos esenciales del hecho sancionable y su calificación jurídica para permitir el ejercicio del derecho de defensa; en suma, a la luz de lo dispuesto en el art. 24 CE, el pliego de cargos ha de determinar con precisión los caracteres básicos de la infracción cuya comisión se atribuye al inculpado (STC 205/2003, de 1 de diciembre, FJ 5).

Por tanto, según nuestra doctrina, no cabe acusación implícita, ni tácita, sino que la acusación debe ser formulada de forma expresa y en términos que no sean vagos o indeterminados, aunque no se exige que se detallen de forma exhaustiva los hechos objeto de acusación, sino que resulta suficiente con que el pliego contenga los hechos relevantes y esenciales para efectuar una calificación jurídica e integrar la infracción de que se trate (STC 299/2006, de 23 de octubre, FJ 21.

1. El derecho del sujeto imputado a ser acusado
1.1. Contenido y alcance del derecho a ser informado de la acusación

El primero de los derechos fundamentales2del sujeto imputado en el procedimiento sancionador, es el derecho a ser informado de la acusación, lo que implica el derecho a que se le notifique el correspondiente pliego de cargos que deberá contener los hechos relevan tes y esenciales para efectuar una adecuada calificación jurídica, sin que respecto del citado pliego de cargos, que en el caso del REPROSOS es el acta de la inspección, pue dan efectuarse, con posterioridad, variacio nes fácticas ni jurídicas. La carga de la prue ba que a la Administración incumbe se lleva a efecto y se agota por tanto a través del acta de la Inspección y su contenido fáctico que es el que sirve de soporte para la calificación jurídica y la tipificación de la infracción que se imputa.

El artículo 135 de la LRJ-PAC que regula los llamados principios del procedimiento sancionador incluye expresamente este dere cho fundamental, integrado en el de tutelaPage 123 judicial efectiva, disponiendo que el presunto responsable tiene derecho:

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad com petente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia

.

El contenido del principio acusatorio3 ha sido expuesto con toda claridad por la STC 195/1995, de 19 de diciembre, ponente Sr. Ruiz Vadillo, en su FJ 4 que se transcribe:

  1. El resto de las lesiones constitucionales denunciadas lo son del art. 24 de la Constitución, pudiendo comenzar su examen por la vulneración que el recurrente pretende ver en el Acuerdo sancionador. Afirma el actor que, en contra de lo prescrito en el art. 130. 4 d) Reglamento Penitenciario, dicho Acuerdo no contiene una relación circunstanciada de hechos probados, remitiéndose a lo relatado en el pliego de cargos. Sin embargo, tal irregularidad no alcanza trascendencia constitucional pues, a efectos del derecho de defensa, del cual es presupuesto el derecho a ser informado de la acusación (art. 24.2), lo determinante es que el pliego de cargos contenga una clara descripción de los hechos imputados al expedientado y de la calificación jurídica que merecen para la Administración Penitenciaria, a fin de que el interno pueda disponer su estrategia defensiva (SSTC 2/1987, 190/1987, 297/1993, entre otras). En el caso que nos ocupa tal garantía fue respetada, al contener el pliego de cargos todos los datos necesarios para permitir al interno un exacto conocimiento de los hechos imputados y poder defenderse de los mismos, por lo que la queja examinada carece de contenido constitucional.

    Criterio que reitera la STC 71/2005, de 4 de abril, ponente Sr. Gay Montalvo FJ 3:

  2. Nuestra jurisprudencia, relacionada con el principio acusatorio, se ha desarrollado en dos frentes complementarios relacionados con la proscripción de toda indefensión y con la imparcialidad que debe caracterizar toda actuación judicial.

    1. En efecto, en «relación con las garantías que incluye el principio acusatorio, este Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en otras ocasiones que entre ellas se encuentra la de que «nadie puede ser condenado por cosa distinta de la que se le ha acusado y de la que, por lo tanto, haya podido defenderse», habiendo precisado a este respecto que por «cosa» no puede entenderse «únicamente un concreto devenir de acontecimientos, un factum, sino también la perspectiva jurídica que delimita de un cierto modo ese devenir y selecciona algunos de sus rasgos, pues el debate contradictorio recae «no sólo sobre los hechos, sino también sobre su calificación jurídica», tal como hemos sostenido en las SSTC 12/1981, de 10 de abril, 95/1995, de 19 de junio, y 225/1997, de 15 de diciembre» (STC 4/2002, de 14 de enero, FJ 3; en el mismo sentido, STC 228/2002, de 9 de diciembre, FJ 5).

    La íntima relación existente entre el principio acusatorio y el derecho a la defensa ha sido, asimismo, señalada por este Tribunal al insistir en que del citado principio se desprende la exigencia de que el imputado tenga posibilidad de rechazar la acusación que contra él ha sido formulada tras la celebración del necesario debate contradictorio en el que haya tenido oportunidad de conocer y rebatir los argumentos de la otra parte y presentar ante el Juez los propios, tanto los de carácter fáctico como los de naturaleza jurídica (SSTC 53/1987, de 7 de mayo, FJ 2; 4/2002, de 14 de enero, FJ 3). De manera que «nadie puede ser condenado si no se ha formulado contra él una acusación de la que haya tenido oportunidad dePage 124 defenderse en forma contradictoria, estando, por ello, obligado el Juez o Tribunal a pronunciarse dentro de los términos del debate, tal y como han sido formulados por la acusación y la defensa, lo cual, a su vez, significa que en última instancia ha de existir siempre correlación entre la acusación y el fallo de la Sentencia» (SSTC 11/1992, de 27 de enero, FJ 3;95/1995, de 19 de junio, FJ 2; 36/1996, de 11 de marzo, FJ 4; 4/2002, de 14 de enero, FJ 3).

    Jurisprudencia reciente del tribunal constitucional, aunque referida al ámbito penal, reitera una vez más la doctrina sobre el principio acusatorio, también de aplicación al derecho administrativo sancionador por ser de naturaleza semejante; así la STC 299/2006, de 23 de octubre, ponente Sr. Rodríguez-Zapata4 en su FJ 2 reconoce el derecho del sujeto a ser informado de la acusación en términos lo suficientemente determinados como para poder defenderse de ella, sin que puedan efectuarse cambios respecto de la acusación inicial, siendo en el ámbito sancionador del orden social, como ya se ha dicho, el acta de la inspección, el documento que desempeña esa función, que debe contener por tanto los hechos relevantes y esenciales necesarios para tipificar la infracción que se imputa.

  3. El análisis de la pretensión de amparo debe comenzar por descartar la supuesta vulneración del derecho a ser informado de la acusación que se anuda en la demanda al carácter «confuso e inconcreto» del escrito de acusación presentado por la querellante, el cual, según se denuncia, no determinó «qué hechos consideraba incluidos en cada uno de los tipos delictivos». Al definir el contenido del derecho fundamental alegado hemos sostenido reiteradamente en anteriores resoluciones que «forman parte indudable de las garantías que derivan del principio acusatorio las que son contenido del derecho a ser informado de la acusación», derecho que encierra un «contenido normativo complejo» cuya primera perspectiva consiste en la exigencia constitucional de que el acusado tenga conocimiento previo de la acusación formulada contra él, en términos suficientemente determinados, para poder defenderse de ella de manera contradictoria [SSTC 12/1981, de 10 de abril, FJ 4; 95/1995, de 19 de junio, FJ 3 a); 302/2000, de 11 de diciembre, FJ 2]. Esta exigencia se convierte así en un instrumento indispensable para poder ejercitar el derecho de defensa, pues mal puede defenderse de algo quien no sabe qué hechos en concreto se le imputan. Hemos señalado también que, a efectos de fijación de la acusación en el proceso, el instrumento procesal esencial es el escrito de conclusiones definitivas, el cual debe contener «los hechos relevantes y esenciales para efectuar una calificación jurídica e integrar un determinado delito», que es lo que ha de entenderse «por hecho punible a los efectos de la necesidad constitucional de conocer la acusación para poder ejercer el derecho de defensa» (STC 87/2001, de 2 de abril, FJ 6). Por eso no es conforme con la Constitución ni la acusación implícita, ni la tácita, sino que la acusación debe ser formulada de forma expresa y en términos que no sean absolutamente vagos o indeterminados (SSTC 9/1982, de 10 de marzo, FJ 1; 163/1986, de 17 de diciembre, FJ 2; 17/1989, de 30 de enero, FJ 7; 358/1993, de 29 de noviembre, FJ 2; 36/1996, de 11 de marzo, FJ 5; 87/2001, de 2 de abril, FJ 5; y 33/2003, de 13 de febrero, FJ 3).

    Finalmente, el derecho a la acusación del presunto responsable, implica que se le deba informar también sobre la sanción propuesta, la identidad del instructor, la autoridad competente para sancionar y la norma que atribuye esa competencia. Sobre el cumplimiento de estos requisitos hay que decir que ni en el artículo 14 del REPROSOS en el caso de las actas de infracción, niPage 125 en el artículo 32 de la misma disposición, en el caso de las actas de infracción y de liquidación, se recoge la obligatoriedad de que en ellas se consigne la identidad del órgano instructor5, incumpliendo así la norma reglamentaria uno de los contenidos fundamentales del derecho del sujeto imputado a la acusación, reconocido y regulado en la ley6.

1.2. La notificación del acta

La formalización de la acusación del sujeto imputado en el procedimiento sancionador se lleva a efecto mediante la notificación del acta en los términos previstos en la legislación vigente, pues de la notificación del acto administrativo depende su eficacia.

La notificación de la incoación del procedimiento sancionador, por afectar al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE, tiene trascendencia constitucional. Así lo ha declarado el tribunal constitucional en la Sentencia 226/2007, de 22 de octubre, dictada en recurso de amparo, en sus fundamento jurídico 4, siendo ponente la Sra. Pérez Vera7. La notificación de la denuncia ha de hacerse personalmente al infractor agotando los medios que razonablemente están al alcance de la Administración antes de proceder a la notificación mediante edictos.

...«Ha de concluirse, pues, que la Administración, al no emplazar personalmente a la demandante de amparo en el procedimiento administrativo sancionador pese a tener conocimiento o, al menos, evidente posibilidad de adquirirlo, del verdadero domicilio de aquélla, no ha actuado con la diligencia que le era exigible y ha generado a la recurrente en amparo una situación de indefensión constitucionalmente relevante, al impedirle ejercer su derecho de defensa. En suma, al igual que en el recurso resuelto por la STC 54/2003, la sanción se ha impuesto de plano a la actora, sin respetar procedimiento contradictorio alguno y, por tanto, privándole de toda posibilidad de defensa durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador. Y, como recordábamos en aquélla (y en las SSTC 145/2004 y 157/2007), este Tribunal declaró en la STC 18/1981, de 8 de junio, que los valores esenciales que se encuentran en la base del art. 24 CE «no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración ... pueda incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de decisión», pues «la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga» (FJ 3).

En definitiva, al haberse impuesto a la entidad demandante de amparo una sanción sin procedimiento contradictorio alguno, la Administración ha vulnerado el art. 24 CE, por no respetar su derecho fundamental a no ser sancionada si no es a través del correspondiente procedimiento en el que, con las modulaciones que procedan, se respeten las garantías que se deducen del mencionado precepto constitucional (STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 12)»...

En una fase posterior, el derecho del presunto responsable a la acusación se formalizará comunicándole la propuesta de resolución, pues en esta, aún más que en aquella, viene recogido, con una exactitud más depurada, «el pronunciamiento precisoPage 126 acerca de la responsabilidad que se imputa integrado (...) de la conducta infractora que se aprecia, (y) su subsunción en un concreto tipo infractor y por la consecuencia punitiva que a aquella se liga»...(STS (CA) de 7 abril 1998, ponente Sr. Ledesma, FD 1º, RJ 1998/3451).

Los artículos 57 a 61 de la LRJ-PAC, son de aplicación subsidiaria en lo no dispuesto por el REPROSOS, respecto a la notificación de los actos administrativos del procedimiento sancionador; en ellos se dispone en síntesis, que la notificación del acto administrativo deberá hacerse en el domicilio del sujeto imputado, por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

Sobre la notificación de las actas de infracción el artículo 17 apartados 1, 2 y 3 del REPROSOS dispone lo siguiente:

1. Las actas de infracción serán notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora, entendiéndose por ésta la de la fecha del acta, advirtiéndoles que podrán formular escrito de alegaciones en el plazo de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano competente para resolver el expediente.

2. Cuando el acta de infracción afecte a solicitantes y beneficiarios de prestaciones (trabajadores), se comunicará a las correspondientes entidades gestoras, a efectos de la adopción de la suspensión cautelar prevista en la normativa aplicable.

3. Las actas de infracción y las de liquidación por los mismos hechos, se notificarán al presunto sujeto o sujetos responsables simultáneamente; en tal supuesto, el plazo de impugnación será conjunto al de impugnación de la liquidación en los términos del artículo 34 de este Reglamento.

La falta de notificación de un acta de infracción, en el mismo domicilio en el que se notifica con posterioridad la resolución, implica de hecho una sanción de plano, y viola los artículos 9 y 24.1 de la CE con el efecto de que deba declararse la nulidad del acta por indefensión (STSJ (CA) Tenerife de 18-10-2001, ponente Sr. Blanco, RJCA 2002/526).

En el caso de las actas de liquidación es de aplicación el artículo 33.1 del REPROSOS:

1. Las actas de liquidación de cuotas serán notificadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social al sujeto responsable así como, en su caso, a los responsables subsidiarios o solidarios, haciéndoles constar que podrán formular alegaciones en la forma esta blecida en el artículo anterior en el término de quince días a contar desde la fecha de la notificación. En el supuesto de responsabilidad solidaria las actas se tramitarán en el mismo expediente administrativo liquidatorio.

También se notificará el acta de liquidación a los trabajadores interesados; si afectase a un colectivo de trabajadores, la notifica ción se efectuará a su representación unitaria o, en su defecto, al primero de los afectados por el orden alfabético de apellidos y nombre.

Los trabajadores no conformes con los períodos y bases de cotización recogidas en el acta o con la procedencia de la liquidación, podrán formular alegaciones en las mismas condiciones que el presunto responsable. Asimismo, el acta se comunicará de inmediato a la Tesorería General de la Seguridad Social.

El artículo 31.2 de la LGSS dispone en el mismo sentido que «de las actas de liquidación se dará traslado a los trabajadores, pudiendo los que resulten afectados interponer reclamación respecto del periodo de tiempo o la base de cotización a que la liquidación se contrae».

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En la ley no se hace referencia, aunque sí en el reglamento de procedimiento, a la posibilidad de que los trabajadores afectados formulen alegaciones «a la procedencia de la liquidación» entendida como impugnación de la misma en su conjunto sin que quede circunscrita esa impugnación a la base de cotización y el periodo liquidado a cada trabajador como dice la ley.

En el caso de actas liquidación concurrentes con actas de infracción por unos mismos hechos se aplica el artículo 34.1 b) del REPROSOS:

Ambas actas se practicarán con la misma fecha y se notificarán simultáneamente

.

- Otras notas sobre el régimen jurídico de la notificación de las actas:

* La notificación del acta ha de hacerse dentro de los diez días hábiles siguientes a partir del término de la actuación inspectora entendiéndose que esta concluye en la fecha del acta. La fecha del acta es pues de especial trascendencia ya que servirá igualmente como término inicial para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento.

* La falta de notificación del acta de liquidación a los trabajadores afectados «no conlleva la existencia de indefensión de la empresa», cuando es ésta la que recurre, ya que en este caso son «los trabajadores los que podían aducir, en su caso, tal omisión de la notificación» (STS (CA) de 24-2-97, ponente Sr. Fernández Montalvo, FD 4º, RJ 1997/1117)8.

* En el desarrollo de las llamadas actividades previas el denunciante de los hechos presuntamente constitutivos de infracción no tiene la consideración de interesado9 pues en principio las actividades de investigación no tienen necesariamente que terminar con la incoación de un procedimiento sancionador o liquidatorio; precisamente con este fundamento la STSJ (Murcia) (CA) de 13-10-2000, (ponente Sr. Abellán, FD 2º, JUR 2000/310483), dice que la «denuncia no supone en ningún caso la iniciación del procedimiento sancionador». Sin embargo el REPROSOS acepta que puedan tener la citada condición de interesado, una vez iniciado el procedimiento sancionador o liquidatorio, las personas a las que se refiere el artículo 31 de la LRJ-PAC; en síntesis, aquellas que promuevan el procedimiento administrativo como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

* En el caso de acta de infracción por falta de cotización a una Comunidad de Bienes, carente de personalidad jurídica distinta de la que ostenta cada uno de los comuneros, se acepta como válida la notificación que se realizó en el domicilio de la Comunidad de Bienes mediante carta certificada con acuse de recibo «cuyo aviso de entrega caducó sin que ninguno de los comuneros se hiciera cargo de la misma lo que dio lugar a la consiguiente notificación edictal»10.

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2. Fase de instrucción del procedimiento sancionador

Como ya se ha expuesto en las páginas precedentes, los principios del orden penal son de aplicación, con matices, al procedimiento sancionador ...«hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales»... (STC 18/1981, FJ 2, ponente Sr. Gómez-Ferrer)11; sorprende por ello que los reglamentos dictados para la regulación del procedimiento sancionador no hayan incorporado a su normativa unas garantías jurídicas claras en defensa de los sujetos imputados. En el breve preámbulo del REPROSOS apenas si se hace referencia a esas garantías jurídicas, concretamente a la fase de instrucción, regulada en su artículo 18 de manera insuficiente e inadecuada, al encomendarla al funcionario inspector que lo inicia mediante la extensión del acta correspondiente y que por esa misma razón carece de la imparcialidad que debe exigirse a un instructor realmente independiente; prueba de ello es que el Reglamento de procedimiento sancionador del orden social de 1 de marzo de 199612, en su artículo 28 encargaba la instrucción del procedimiento a una unidad administrativa que debía nombrar a un instructor, debiendo recaer esta condición en un inspector distinto al que levantó el acta13.

También se afirma en el citado preámbulo que dada la especialidad del procedimiento sancionador del orden social está justificada la aplicación al mismo ...»de los principios de celeridad y de eficacia administrativas, al tiempo que se extreman las garantías de seguridad jurídica que merecen los ciudadanos»; principios de todo punto encomiables, que no se compadecen sin embargo con la escasa regulación de la fase de instrucción a la que se ha hecho referencia.

El preámbulo del RPS, con más cautela y rigor, se refiere a medidas que sí contribuyen de manera real y eficaz a la seguridad jurídica, como son: «la reducción de los documentos acusatorios a uno», «la separación entre órgano instructor y órgano que resuelve», entendiendo también que la noción de órgano va referida a las fases independientes de iniciación, instrucción y resolución.

2.1. El órgano instructor del procedimiento

El punto 4 de la Exposición de Motivos de la LPA14 hacía referencia a los actos de instrucción de los que decía que constituyen,

sin duda alguna, los más importantes del procedimiento, en cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución

.

Del órgano instructor doctrina autorizada ha dicho que el principio de «objetividad» que a la administración impone el artículo 103 de la CE exige que el órgano instructor quede exento de toda dependencia jerárquica respecto del órgano que tenga atribuida la resolución, propugnando además que la instrucción se encomiende a funcionarios no adscritos al Ministerio competente15.

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[1] V. STC 117/2002, de 20 de mayo, ponente Sr. Cachón Villar; SSTC 4/2002, de 14 de enero FJ 3; 35/2004, de 8 de marzo FJ 2, etc.

[2] V. GARBERÍ J. y BUITRÓN G.: El procedimiento administrativo sancionador, I, 5ª ed. 2008, Tirant Lo Blanch, pp. 251 y ss.

[3] V. en igual sentido la STC 54/2003, de 24 de marzo FJ 2, ponente Sr. Conde Martín de Hijas.

[4] V. STC 116/2007, de 21 de mayo.

[5] Tampoco se cumple esta exigencia en los modelos de actas y propuestas de liquidación aprobados por Resolución de 10 de noviembre de 2004, BOE de 21 de diciembre.

[6] V. GARBERÍ y BUITRÓN: Derecho administrativo sancionador I, cit. pp. 282 y ss.

[7] En análogo sentido SSTC 54/2003, 145/2004 y 157/2007.

[8] En el mismo sentido STS (CA) de 13-6-95, RJ 1995/4653; STS (CA) de 17-2-97, ponente Sr. Fernández Montalvo, FD 3º, RJ 1997/1097.

[9] El artículo 9.1 f) párrafo segundo, del REPROSOS dispone lo siguiente: «El denunciante no tendrá la consideración de interesado en esta fase de actividad inspectora previa sin perjuicio de que, en su caso, tengan tal condición en los términos del artículo 31 de la LRJ-PAC una vez que se inicie el expediente sancionador o liquidatorio».

[10] STSJ Cataluña (CA) de 26-4-99, ponente Sr. Moya, FD 3º, RJCA 1999/870.

[11] Véase el apartado 14 de la Exposición de Motivos de la LRJ-PAC.

[12] Aprobado por RD 396/1996, de 1 de marzo, derogado por la disposición derogatoria única del RD 928/1998, de 14 de mayo.

[13] Al REPROSOS se remite el artículo 149.5 del RE respecto de las infracciones laborales en materia de trabajo de extranjeros.

[14] Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (BOE del 18).

[15] GARCÍA DE ENTERRÍA E. y FERNÁNDEZ T.R.: Curso de derecho administrativo II, Thomson-Aranzadi, 2006, . p. 193. GONZÁLEZ PÉREZ J. y GONZÁLEZ NAVARRO F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y Procedimiento administrativo común, II, 2ª ed.; civitas, 1999, p.2765.