La regulación normativa de la distribución competencial
| Autor | Juan Alfonso Santamaría |
| Páginas | 161-169 |
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El Capítulo X de la Ley 26/1984, de 19 de julio
Bajo el escueto rótulo de «Competencias», el Capítulo décimo y último de la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios se estructura en tres artículos (39. 40 y 41) en los que, aparentemente, pretenden definirse las competencias que, sobre las materias objeto de la Ley, corresponden a cada uno de los tres niveles territoriales básicos de la organización política española: el artículo 39 se inicia con las palabras «corresponderá a la Administración del Estado...», y los dos restantes vienen redactados en términos paralelos: «corresponderá a las Comunidades Autónomas...» (art. 40) y «corresponderá a las autoridades y Corporaciones Locales...» (art. 41). El encabezamiento del Capítulo y su elemental sistemática hacen suponer que el contenido de sus tres preceptos ha de operar una partición material de las funciones y directrices que el resto de la Ley establece entre los tres niveles territoriales antes citados. Nada más lejos de la realidad, sin embargo. Una primera lectura de estos tres artículos demuestra que el legislador no ha pretendido, con ellos, llevar a cabo un reparto limpio y neto, entre los tres tipos de entidades públicas territoriales, de las funciones y potestades que la ley instaura. Antes bien, el sector de competencias que corresponde a alguno de estos niveles no aparece definido en manera alguna, y los de los restantes aparecen presididos por los principios de simultaneidad y concurrencia. Una distribución o reparto de competencias, en sentido clásico, no existe en absoluto. Así lo prueban las siguientes circunstancias.
1) La Ley no define en modo alguno cuales sean las competencias en la materia de las Comunidades Autónomas. El artículo 40 se limita a atribuirles la función genérica de «promover y desarrollar la protección y defensa de los consumidores y usuarios» (que también se confiere a la Administración del Estado y a las entidades locales en el párrafo inicial de los arts. 39 y 41), pero no potestades concretas, para cuya determinación el precepto se remite a «lo establecido en sus respectivos Estatutos».
2) Las competencias de los entes locales en la materia tampoco aparecen definidas' de forma concreta. El artículo 41, párrafo inicial, les encomienda idéntica función genérica, remitiendo su determinación específica a «la legislación estatal y, en su caso, de las Comunidades Autónomas»; limitándose a indicar, acto seguido, los «aspectos» de los que una y otra legislación deberán atribuirles las competencias concretas. 3) Las competencias de la Administración estatal tampoco se encuentran claramente fijadas. La única regla de atribución específica de competencias, el apartado 1 del artículo 39, se encuentra desmentida o desvirtuada en el propio texto. Dicho apartado confiere a la Administración del Estado la competencia para dictar una serie de normas (reglamentaciones técnico-sanitarias, reglamentos sobre etiquetado, presentación y publicidad, y ordenación de aditivos); pero no con carácter exclusivo, puesto que el párrafo final de este mismo apartado señala que esta atribución competencial «se entiende sin perjuicio de las potestades normativas que corresponden a las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus respectivos Estatutos».
4) Por último, las competencias que los artículos 39 y 41 atribuyen a las Administraciones estatal y locales, respectivamente, se encuentran duplicadas. A una y otras se habilita para apoyar a las asociaciones de consumidores y usuariosPage 162 (Art. 39.2 y art. 41.4); para adoptar las medidas necesarias en casos de urgencia que afecten a la salud o segundad de los consumidores (art. 39. 4 y art. 41. 5); y para ejercer potestades sanciona-doras (art. 39. 5 y art. 41. 6).
En definitiva, una primera aproximación a estos artículos conduce a resultados desconcertantes. Pese al rótulo que identifica el Capítulo, su contenido no lleva a cabo ningún tipo de distribución com.-potencial clara y neta entre los tres niveles territoriales en presencia. Es preciso, pues, profundizar en el análisis: y puesto que los artículos. 40 y 41 remiten a los Estatutos de Autonomía y a la legislación local para la determinación de las competencias de Comunidades Autónomas, provincias y municipios en la materia, parece obligado examinar estos otros cuerpos normativos.
Comencemos, pues, por el nivel territorial superior, acudiendo a las normas que sobre el particular se contienen en los Estatutos de Autonomía.
1) Como primer dato a resaltar, debe advertirse que la totalidad de los Estatutos atribuyen a la respectiva Comunidad Autónoma competencias en la materia, si bien en grado diverso. Con las matizaciones que después se harán, las fórmulas estatutarias de apoderamiento responden a dos modelos fundamentales, que pueden denominarse convencionalmente de competencia exclusiva con limitaciones y de competencia meramente ejecutiva.
El paradigma del primero de estos modelos está representado por el Estatuto de Cataluña, cuyo artículo 30. 4 atribuye a la Comunidad Autónoma la materia de «defensa del consumidor y del usuario», con dos tipos de limitaciones. Las primeras afectan a la propia materia, por cuanto la atribución de competencias se condiciona («sin perjuicio») a «la política general de precios y la legislación sobre defensa de competencia» (que corresponden, lógicamente al Estado). Las segundas afectan a la naturaleza de la competencia atribuida, que es de carácter exclusivo (esto es, legislativa, reglamentaria y de ejecución), si bien ha de ejercerse «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política Monetaria del Estado, en los términos de los artículos. 38 y 131, y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución». Tal es el modelo a que se atienen, también, los Estatutos del País Vasco (art. 10. 28, que no menciona las limitaciones enumeradas en segundo lugar y añade a las primeras, en cambio, «la libre circulación de bienes en el territorio del Estado»), Galicia (art. 30. 4), Andalucía (art. 1 8, b), Comunidad Valenciana (art. 34. 5) y Navarra (art. 56, a). Ligeramente atípico, respecto de este primer modelo, es el caso del Estatuto de Aragón, cuya competencia en la materia es de mero desarrollo legislativo y ejecución en el marco de la legislación básica del Estado (art. 36. 1, c).
El segundo modelo, seguido por los restantes Estatutos, es el de la atribución de la materia («defensa del consumidor»; algunos añaden «y del usuario») a nivel de mera competencia de ejecución de las normas legales y reglamentarias del Estado. Así ocurre en los Estatutos de Cantabria (art. 24, d), La Rioja (art. 10.1. 4), Murcia (art. 12.1, c), Castilla-La Mancha (art. 33. 2), Cananas (art. 33, c), Extremadura (art. 9. 4), Islas Baleares (art. 12. 6), Madrid (art. 28. 4) y Castilla-León (art. 28. 4). Un modelo éste que tiene también una variante: la de Asturias, que se limita a hablar de defensa del consumidor, sin precisar el tipo de competencia, la cual, por otra parte, sólo se menciona como asumible por el transcurso de cinco años o en virtud de ley orgánica de transferencia o delegación. Asturias, pues, es la única Comunidad Autónoma que, hoy por hoy, carece de toda competencia en la materia.
El examen de uno y otro modelo no resulta especialmente satisfactorio. En principio, el nivel de asunción competencial no es especialmente problemático. Las Comunidades Autónomas acogidas al primer modelo ostentan plenitud de potestades en la materia, tanto normativas (legislativa y reglamentaria) cuanto ejecutivas; las limitaciones que los respectivos preceptos enuncian son cautelas enteramente superfluas (puesto que con ellas no se hace sino salvar competencias del Estado que dimanan de la propia Constitución; tanto hubiera dado, pues, no hacerlas constar). Por otra parte, las acogidas al segundo modelo carecen de toda potestad normativa (salvo la referente a la organización de sus propios servicios), poseyendo, en cambio, toda la potestad en el orden ejecutivo. El esquema es, pues, simple.
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El problema, sin embargo, dista mucho de estar resuelto. El análisis de los Estatutos de Autonomía, lejos de aclarar el panorama, introduce graves elementos de perplejidad, en la medida en que la ley 26/1 984 que comentamos atribuye a la Administración estatal...
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