La protección social en el debate de la futura estrategia post-Lisboa

Autor:Aurelio Fernández López
Cargo:Presidente del Comité de Protección social de la UE.
Páginas:183-200
RESUMEN

El artículo realiza un análisis de los aspectos sociales en el debate sobre la futura estrategia post-Lisboa, utilizando como elemento principal de referencia las aportaciones que al mismo han sido realizadas por el Comité de Protección Social de la Unión Europea (CPS). En dicho análisis, tras una breve descripción de la posición de los objetivos sociales en la evolución de la Estrategia de Lisboa, el artículo se centra en las tres principales aportaciones realizadas por el CPS a este debate. En primer lugar, la contribución que ha realizado a la evaluación de los avances sociales durante la Estrategia - hasta el inicio de la crisis - en el Informe:«Crecimiento, empleo y avances sociales». En segundo lugar, la valoración realizada conjuntamente con la Comisión Europea sobre el impacto social de la crisis. Elemento a tener en cuenta en las estrategias de salida a la crisis y en la coherencia de respuestas de éstas con los objetivos a medio y largo plazo de la futura estrategia europea. En tercer lugar, partiendo de la opinión formulada por el CPS sobre la futura estrategia europea, se analizan una serie de cuestiones importantes a tener en cuenta en el diseño de la futura estrategia, con vistas a asegurar un contenido social reforzado en la misma. This paper analyses the social aspects in the debate about the future post-Lisbon strategy, using as the main referent the contributions made by the European Union Social Protection Committee (SPC). After a brief description of where the social objectives stand in the evolution of the Lisbon Strategy, the paper focuses on three main SPC contributions to the debate. Firstly, the contribution to the evaluation of social progress during the Strategy -up until the beginning of the crisis- in the report Growth, Jobs and Social Progress. Secondly, the assessment -done jointly with the European Commission- on the crisis's social impact, which must be taken into account in the strategies to overcome the crisis and in their coherent responses in relation with the medium to long-term objectives of the future European Strategy. Thirdly, taking the SPC opinion on the future European Strategy as a starting point, a series of key issues to be considered in the future strategy's design are analysed, with a view to ensure a stronger social content.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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Introducción

Si a finales del 2007 se hubiese hecho una encuesta sobre cómo se encontraría Europa a finales del 2010, en el momento de llevar a cabo la evaluación de la estrategia de Lisboa y de diseñar la futura estrategia europea, pocas respuestas habrían dicho que nos encontraríamos afrontando el impacto de una crisis económico-financiera de magnitudes considerables, con un gran impacto sobre el empleo y sobre la sociedad en su conjunto.

La crisis nos plantea hoy, al abordar esta renovación, la necesidad de combinar dos tipos de respuestas, las derivadas de la adopción de medidas urgentes o coyunturales a causa de la crisis con las de índole estratégica a medio y largo plazo, dirigidas éstas a acercarnos a nuestros objetivos de crecimiento, competitividad, productividad, empleo y cohesión social.

Este artículo se centra en este último aspecto -las cuestiones relativas al empleo merecen una consideración separada- realizando una revisión dirigida a documentar ¿Qué ha ocurrido durante la década de Lisboa en materia de cohesión social?, ¿Qué resultados se han producido?, y cómo habría que abordar la dimensión social al diseñar la futura estrategia.

El hilo conductor de este trabajo es la actividad realizada a lo largo de estos años por el Comité de Protección Social de la Unión Europea (UE), en tanto institución que ha desarrollado los trabajos de método abierto de coordinación (MAC) en materia de protección social e inclusión- el llamado «MAC social», durante los años de desarrollo de la Estrategia de Lisboa.

No por sabido, conviene dejar de recordar el carácter nacional de la competencia en materia de protección social. Decisión sobre lo que subyacen razones históricas, económicas o culturales, que han motivado una clara posición de los estados miembros a favor de dicho mantenimiento.

Sin perjuicio de ello, es igualmente relevante señalar que los estados miembros deben de desarrollar esta competencia de conformidad con los principios y fines que inspiran los Tratados de la UE, hecho que viene motivando en los últimos años una mayor entrada desde el ámbito europeo en cuestiones relativas a los sistemas de protecciónPage 184social, en particular cuando se produce una interrelación con el proceso de construcción del mercado único europeo; cuando entra en juego el proceso de extensión de la libre circulación de servicios; o las normas establecidas en materia de ayudas públicas de los estados miembros.

Las prioridades y objetivos sociales en las distintas etapas de la estrategia de Lisboa

La Estrategia de Lisboa, adoptada por el Consejo Europeo en el año 2000, fue el primer intento de dar respuesta a un contexto global que empieza a plantear problemas de competencia a los Estados miembros de la UE. La competencia tenía en aquel entonces un referente claro, los Estados Unidos, hoy, transcurridos diez años entran en juego otros actores mundiales.

Lisboa adopta entonces una estrategia socioeconómica integrada para Europa hasta el año 2010. El objetivo central de la misma era que la Unión Europea llegara a ser en dicha fecha la economía mundial más competitiva y dinámica, basada en el conocimiento, capaz de generar un crecimiento económico sostenible con más y mejores trabajos y una mayor cohesión social.

La estrategia de Lisboa inicial establece prioridades sociales y otorga una posición central en la Estrategia a la cohesión social. Entre dichas prioridades se incluye un compromiso claro y decidido a favor de la reducción de la pobreza.

La centralidad de las prioridades sociales se apoyaba en este diseño inicial en dos razones: la consideración como factor productivo de las políticas de protección social e inclusión -algo que debiera de ser recuperado en la futura estrategia- y el papel esencial que las políticas sociales desempeñan en el progreso de la cohesión social europea, un elemento característico del modelo social europeo y de indudable valor, tal y como ha puesto de manifiesto la actual crisis económico financiera.

Por lo anteriormente descrito, el año 2000 se convierte en un momento de revitalización de las políticas asociadas a la dimensión social europea. En pocos meses se producen muchas decisiones relevantes coincidiendo con la adopción de la Estrategia de Lisboa:

- Proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.

- Adopción de la Agenda de Política social de la UE (2000 -2005).

- Modificación del artículo 13 del Tratado de Roma (apertura del marco de actuaciones y competencias comunitarias en materia de discriminación).

- Aplicación del método abierto de coordinación a las políticas de inclusión social y pensiones.

La primera etapa de la Estrategia (2000- 2005) se caracteriza por:

- El equilibrio de sus tres dimensiones: económica, de empleo y social.

- Medio ambiente no tiene en ese momento la relevancia posterior (EEDS).

- Se establece la coordinación de las políticas de empleo con calendarios sincronizados 2003-2005.

- El inicio del OMC social en inclusión y en pensiones.

En el 2005 se produce la revisión de mediano plazo de la Estrategia. Se constata que los resultados no avanzan a los niveles esperados; se valora que se ha generado una agenda sobrecargada, descoordinada y con prioridades a veces conflictivas; y que hay una falta de implicación de los países con los objetivos de la Estrategia. Se concluye que es necesaria una reorientación.

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Por ello, el año 2005 se produce una inflexión en la estrategia, en la que el componente de cohesión social acaba de alguna manera pagando infundadamente la falta de resultados producidos en el terreno económico. A partir de dicho momento, se produce una reorientación prioritaria de la estrategia hacia los objetivos de crecimiento y empleo, con una posición más periférica de la dimensión social. Los «años dorados» de la Estrategia en términos de crecimiento y empleo - 2005 - 2007 - parecían confirmar lo acertado de la reorientación realizada al menos en términos económicos. La crisis posterior ha relativizado bastante dicha valoración poniendo las cosas más en su sitio.

La evaluación de los avances sociales producidos durante la década hasta la llegada de la crisis

El pasado mes de septiembre el Comité de Protección Social de la UE (CPS) aprobó con el apoyo de los 27 estados miembros en él representados, el informe titulado: «Crecimiento, empleo y progreso social en la UE: Una contribución a la evaluación de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa»1. Este Informe es el fruto del trabajo durante varios meses de una Task Force, creada ad hoc, integrada por miembros del CPS, de su Grupo de Indicadores (ISG) y con participación asimismo de diversas unidades de la Comisión Europea. Este documento, que analiza las interacciones entre crecimiento, empleo y avances sociales, proporciona una buena panorámica pre-crisis de la UE, de interés para analizar lo ocurrido en este periodo en materia de pobreza, desigualdades y evolución de la protección social.

Tres son los mensajes clave de dicho Informe, que, como se ha indicado, se centra principalmente en el periodo que va del 2000 a finales del 2007.

- Mensaje 1: «Durante la década, el crecimiento económico y el empleo han mejorado, en general, las condiciones de vida globales. Muchos gobiernos han podido dedicar más recursos a la intervención desde la política social. Sin embargo, a pesar del efecto redistributivo claro de la protección social, las desigualdades han aumentado a menudo y la pobreza y la exclusión social continúan siendo un problema importante en la mayor parte de los países de la UE, aunque con diferencias sustanciales a través de Europa

El Informe documenta el aumento de las desigualdades resaltando:

- El aumento en general de las desigualdades de renta disponible entre la mitad de los ochenta y la mitad de los noventa (OCDE, 2008). En la mayoría de los países las rentas altas crecieron más que las rentas medias. En algunos países las rentas bajas alcanzaron a las rentas medias, mientras en otros la distancia entre estas se amplió. Francia y Grecia, así como Irlanda y España hasta el 2000, están entre los países que experimentaron una disminución de la desigualdad en dicho periodo.

- El aumento de las desigualdades salariales entre los trabajadores que realizan su actividad a tiempo completo y la segmentación laboral, ligada a la introducción de contratos temporales y a tiempo parcial no voluntarios, constituyen los dos determinantes principales del aumento de las desigualdades de renta, ya que hay una penalización salarial sustancial asociada a la temporalidad o a la parcialidad.

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- La contribución de las tendencias demográficas al incremento de las desigualdades como otro factor determinante en algunos países, pero no el principal. Por ej: El aumento de personas que viven solas (Finlandia, Italia), o del número de hogares monoparentales (Francia, Alemania, Reino Unido.

Por otra parte, el Informe señala asimismo como los riesgos de pobreza relativa difieren de manera significativa entre los estados miembros y han aumentado o se han estabilizado en la mayoría de los países de la UE durante las dos últimas décadas. El dato agregado de riesgo de pobreza de la población europea (16%) encierra marcadas diferencias entre los estados miembros. Bélgica, Francia, Grecia, Dinamarca, España y Portugal son los países en que la pobreza relativa ha disminuido. Una tendencia que debe destacarse es que los riesgos de pobreza parecen haberse desplazado desde las personas a los jóvenes.

Por otra parte, según se muestra en el cuadro2 siguiente, la evolución en la UE no ha seguido una tendencia homogénea. En el periodo 2005-2007, por ejemplo, el riesgo de pobreza y la deprivación material permanecieron estables en la UE a 15. Por el contrario, las tasas de deprivación material descendieron significativamente en los nuevos estados miembros, al igual que, en menor medida, las tasas de pobreza relativa.

CUADRO 1. TASAS DE RIESGO DE POBREZA UE 27

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Fuente: EU SILC 2007.

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CUADRO 2. TENDENCIAS RIESGO DE POBREZA Y DEPRIVACIÓN MATERIAL 2005-2007: TOTAL DE LA POBLACIÓN

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Fuente: EU SILC 2008/2006/2007.

Otro aspecto importante de análisis en relación a este periodo (ver cuadro 3), se centra en ver cómo ha incidido el crecimiento económico producido sobre los estándares de vida de los pobres. El análisis recogido en detalle en el cuadro siguiente, utilizando tasas ancladas de pobreza, muestra como durante el periodo 2005 - 2007 este nexo solo se confirma en relación a aquellos países de la UE que registraron tasas muy elevadas de crecimiento (por encima del 5%). Estos datos relativizan en gran medida las afirmaciones que señalan que del crecimiento económico se sigue automáticamente una mejora de la cohesión social.

El segundo mensaje que emana del Informe se refiere a las relaciones entre empleo y cohesión social:

- Mensaje 2: «Tener un trabajo sigue siendo la mejor salvaguardia contra la pobreza y la exclusión. Sin embargo, los aumentos recientes de empleo- años anteriores a la crisis - no han alcanzado suficientemente a aquellos más alejados del mercado laboral, y los trabajos generados no han tenido éxito siempre en sacar a las personas de la pobreza. Algunos grupos aún se enfrentan a obstáculos específicos tales como las dificultades en el acceso a la formación para los trabajadores de baja cualificación, la falta de servicios de facilitación, o un diseño pobre de las prestaciones que crea desincentivos. La segmentación del mercado laboral persiste combinada con una falta de trabajo de calidad. El desarrollo de formas precarias de empleo, a menudo caracterizadas, por una importante dimensión de género, ha contribuido a la persistencia de niveles elevados de pobreza laboral (in-work poverty)–»

Los objetivos cuantitativos de aumento de las tasas de empleo en la UE han sido uno de los elementos característicos de la Estrategia de Lisboa.

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CUADRO 3. TASAS DE RIESGO DE POBREZA ANCLADA (2005) SOBRE CRECIMIENTO MEDIO PIB (2005-2007)

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Fuente: Eurostat-AMECO database (GDP) and EU-SILC (2007, 2006, 2005); BG and RO missing.

Durante la pasada década, los grupos al margen o más alejados del mercado laboral, afrontando a menudo barreras de naturaleza múltiple, no han visto mejorada su participación en el mercado laboral. Se trata principalmente de personas de baja cualificación, que deben asumir responsabilidades de cuidado, o que experimentan discriminación por razón de edad, origen migratorio u otras causas.

El Informe resalta que, a pesar del indudable progreso producido en las tasas de empleo antes de la crisis, debe hacerse más para asegurar que los mercados laborales sean verdaderamente inclusivos. Las estrategias de inclusión social activa son cruciales a este respecto, no sólo para apoyar a los más vulnerables, sino también para limitar pérdidas de capital humano y para preservar el crecimiento futuro.

Estas estrategias deben de contar con los tres ejes recogidos en los principios de inclusión activa adoptados por el Consejo Europeo el pasado año: trayectorias de acceso o reincorporación al mercado laboral, garantía de rentas y servicios de apoyo. La puesta en práctica de estas estrategias exige una cooperación y coordinación importante entre los servicios sociales, los servicios de empleo y las organizaciones de la sociedad civil que trabajan localmente en estrategias de integración.

Por otra parte, el desarrollo de formas precarias de empleo ha contribuido a que persistan niveles elevados de pobreza laboral. Como se refleja en el cuadro 5, los «trabajadores pobres» alcanzaron el 8% en el 2007.

Más detalladamente, un 21,6% del trabajo a tiempo parcial en la UE es de carácter no voluntario (se ha incrementado un 4,4% desde

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CUADRO 4. TASAS DE EMPLEO EN LA UE (2008) Y OBJETIVOS DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA

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CUADRO 5. TASAS DE RIESGO DE POBREZA DE LA POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR POR SU STATUS EN EL EMPLEO

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Fuente: EU SILC 2007.

Page 190el 2000) y un 14,0% del empleo total es temporal (12,2% en el 2000). Para una parte importante de estos trabajadores, estos trabajos precarios no han supuesto un paso adelante en la transición a mejores empleo, de más calidad. Ahora bien, hay diferencias nacionales a tener en cuenta a la hora de analizar el mercado laboral, así, en el periodo 2005-2006, en algunos países el paso a contratos permanentes fue solo del 25% en Francia, Países Bajos, Portugal o Italia, mientras que en otros dicho porcentaje superó el 45%.

CUADRO 6. EMPLEADOS A TIEMPO PARCIAL COMO % DEL NÚMERO TOTAL DE EMPLEADOS; PESO DEL EMPLEO PARCIAL INVOLUNTARIO; POR SEXO - 2008(%)

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Fuente: LFS 2008.

Conviene tener en cuenta además que la pobreza laboral es un determinante importante de la pobreza infantil en muchos países y que las situaciones de pobreza laboral se relacionan con hogares de baja intensidad laboral, donde demasiados pocos adultos trabajan, o lo hacen por pocas horas o parte del año. Las personas que viven solas, las familias monoparentales, o los hogares en que uno sólo de sus miembros aporta ingresos, aparecen entre los más expuestos a riesgos de pobreza.

Respecto de la evolución de los sistemas de protección social el Informe señala:

- Mensaje 3: «Las últimas décadas de reforma de los sistemas de protección social han mejorado su sostenibilidad financiera a largo plazo. Sin embargo, quedan problemas por resolver relativos a la accesibilidad y la adecuación de la protección social. En el caso de las pensiones, esto se aplicaría tanto a los sistemas de capitalización como a los de reparto–––.. Los esfuerzos para modernizar todas las funciones de la protección social deben ser continuados, para asegurar el acceso efectivo de todos a prestaciones y servicios de calidad y contribuir al mismo tiempo a la eficien-Page 191cia del gasto público. La modernización de los cuidados de salud y larga duración puede permitir mejorar la salud de la población en su conjunto y de la mano de obra.»

El Informe aborda aquí una de las áreas de trabajo más importantes del método abierto de coordinación social, la evolución de los objetivos comunes en materia de sostenibilidad y de adecuación de los sistemas de pensiones en relación a los procesos de reforma nacionales.

La característica principal de estas reformas, que han venido desarrollándose en los últimos quince años, ha sido el reforzar la relación entre trabajo y prestaciones (contributividad de los sistemas), vinculando con ello más estrechamente la cuantía de la pensión al número de años trabajados o directamente a los salarios; y aumentando los incentivos laborales a trabajar más y más años a lo largo de la vida laboral.

Además, la esperanza de vida a los 65 se ha incorporado a la fórmula de cálculo de las pensiones en varios estados miembros. A la vez, los países, con anterioridad a la crisis, han reducido sus niveles de deuda pública, como colchón de seguridad para atender los desafíos futuros asociados a los picos demográficos.

Desde una perspectiva de sostenibilidad, mientras que el efecto del envejecimiento demográfico sin reformas en los sistemas se prevé que suponga un incremento del gasto en pensiones para el 2060 en torno a 9 puntos porcentuales del PIB de la UE, se espera que las reformas nacionales reduzcan dicho incremento situándolo en 2,4 puntos porcentuales, con lo que el gasto proyectado a 2060 se situará en el 12,5% del PIB en dicho mo-

CUADRO 7. CAMBIO EN LAS TASAS TEÓRICAS DE REEMPLAZO PARA UN TRABAJADOR QUE SE JUBILA A LOS 65 AÑOS, TRAS CUARENTA AÑOS DE ACTIVIDAD, 2006-2046; Y CAMBIO EN GASTO SISTEMA LEGAL PENSIÓN, 2007-2045, EN % DE PIB

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Fuente: SPC/ISG and EPC/AWG.

Page 192mento. Estos datos permiten constatar un progreso en términos de sostenibilidad. Progreso que deberá ser objeto de continua revisión, dado el impacto de la crisis sobre el impacto de las finanzas públicas y su incidencia sobre las estrategias a medio y largo plazo de los sistemas de pensiones.

Si examinamos ahora, como hace el informe, los aspectos de adecuación a la hora de evaluar los resultados de los procesos de reforma hay que señalar como el papel de los sistemas públicos de pensión en la provisión global de derechos de pensión va a disminuir, aunque estos permanecerán como la fuente principal de ingresos para los pensionistas en la mayoría de los estados miembros. Por otra parte, el endurecimiento de las condiciones para el reconocimiento de pensiones completas está afectando a las tasas de reemplazo, salvo que se compense su descenso con una extensión de la vida laboral. Esta tendencia parece que continuará en las próximas décadas con declives importantes en algunos países.

El análisis anterior tiende a sugerir que las mejoras en términos de sostenibilidad se están realizando en cierta medida a costa de la adecuación/suficiencia protectora de los sistemas. Al menos en algunos países, aparecen déficits emergentes de suficiencia y la mejora de la calidad del empleo aparece como una cuestión de abordaje urgente.

No obstante, muchos de los trabajos realizados hasta la fecha se centran en tasas hipotéticas de reemplazo referidas a trabajadores con ganancias medias y vidas laborales completas, estables en aspectos de empleo. Por el contrario, la realidad del universo de personas protegidas es mucho más diversa. Es necesario profundizar en los estudios so-

CUADRO 8. DIFERENCIAS ACUMULADAS EN LAS TASAS TEÓRICAS DE REEMPLAZO PARA UN TRABAJADOR DE INGRESOS MEDIOS QUE INGRESA EN EL MERCADO LABORAL A LOS 25 AÑOS, Y SE RETIRA A LA EDAD LEGAL DE JUBILACIÓN CON UNO, DOS O TRES AÑOS DE INTERRUPCIÓN DE CARRERA POR CUIDADO DE HIJOS

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Fuente: SPC/ISG.

Page 193bre la evolución de la adecuación para distintos niveles económicos de ingresos salariales y seguir de cerca el impacto que las cada vez más frecuentes transiciones e interrupciones a lo largo de la vida laboral van a generar en la cuantía de los futuros sistemas. Los dos cuadros que se recogen a continuación, son fruto de trabajos recientes del Comité de protección social en esta dirección.

Por otra parte, la adecuación es un tema igualmente a tratar respecto de los regímenes de seguridad social basados en la capitalización, tanto públicos, como de empleo, o de gestión privada, dado que estos regímenes, al menos en los procesos de reforma de algunos países, se espera que tengan -o ya tienen- un papel más prominente de futuro en el global de las rentas por pensión recibidas.

A la hora de realizar un seguimiento de estos regímenes es importante ver cómo evolucionan la extensión de la cobertura para el conjunto de la población y la suficiencia de las contribuciones a éstos, en especial en el caso de regímenes que sean un componente esencial de los ingresos totales recibidos por jubilación y en relación a trabajadores con bajos niveles salariales. Éstos tienen mayor vulnerabilidad para absorber los efectos derivados de la exposición de los mismos a los riesgos de volatilidad económica o financiera. Por último, el propio proceso de maduración de estos sistemas, en especial en los nuevos estados miembros debe ser también objeto de seguimiento.

Junto a todo lo dicho anteriormente, no es posible dejar de mencionar también como la crisis financiera ha resaltado los riesgos asociados a ciertas formas de diseño de los regímenes y fondos de gestión privada; ha generado un impacto social importante en algunos países y están experimentado una pérdida de confianza que debe de ser restablecida con la adopción de medidas adecuadas.

El impacto social de la crisis y su incidencia en el dise&nTILDE;o de la futura estrategia post-2010

El Consejo de empleo y asuntos sociales (EPSSCO) en su reunión de diciembre del pasado año solicitó al Comité de Protección Social de la UE el llevar a cabo una recogida de información que posibilitase una valoración del impacto social de la crisis, incluyendo las medidas adoptadas por los estados miembros en respuesta a la crisis.

El Comité ha realizado esta actividad conjuntamente con la Comisión Europea en dos momentos durante este año. El primero fue presentado al Consejo EPSSCO en junio y el segundo se presentará a la reunión del Consejo del 30 noviembre. Los resultados de mayor interés que emanan de dicho trabajo de seguimiento son los siguientes:

En primer lugar, en términos de diagnóstico de la situación, se señala que si bien tras un año inmersos en la crisis comienzan a aparecer los primeros signos de recuperación económica, al menos en algunos países, el impacto pleno de la crisis sobre los mercados laborales y las finanzas públicas debe de ser todavía abordado y los costes humanos de la crisis son todavía difíciles de evaluar plenamente, tanto ahora como a largo plazo.

No obstante, si bien no todas las consecuencias sociales están presentes, algunos datos ya son claros: Tenemos cinco millones más de desempleados que al principio de la crisis; los trabajadores temporales han sido los afectados en primer lugar y especialmente por ésta, así como los migrantes, los jóvenes y los trabajadores mayores. Sin perjuicio de ello, el desempleo ha alcanzado también a trabajadores no situados habitualmente en posiciones de precariedad y muchos hogares han experimentado una pérdida de ingresos o están más expuestos a riesgos de pobreza y sobreendeudamiento, encontrándonos, den-Page 194tro de esta fotografía social, con familias que afrontan la pérdida de sus hogares.

En términos de prestaciones sociales, el seguimiento realizado confirma que el número de solicitantes de prestaciones por desempleo ha seguido creciendo; que el aumento en el número de solicitantes de prestaciones de asistencia social es ahora evidente (lo documentan las informaciones aportadas por los países); que no parece haber deslizamientos significativos hacia prestaciones por incapacidad; y que, al menos en algunos países, si parece haber datos que sugieren una utilización del recurso a salidas anticipadas del mercado laboral.

Por otra parte, los sistemas y fondos de pensiones basados en la capitalización han experimentado una drástica caída en el valor de sus inversiones, que pueden suscitar cuestiones reales de solvencia si los mercados tardan en recuperarse. Más a medio plazo, de demorarse excesivamente la recuperación de la economía y el empleo, tanto los sistemas de pensiones basados en la capitalización como en el reparto experimentaran el impacto derivado de una disminución de ingresos o contribuciones.

Por lo que se refiere a las políticas y medidas en respuesta al impacto social, los estados miembros han centrado su intervención en las siguientes áreas:

El reforzamiento y consolidación de las medidas inicialmente adoptadas en relación a los mercados laborales, con una especial atención a las medidas de mantenimiento del empleo a través de medias de flexibilización del tiempo de trabajo; el refuerzo de los servicios de empleo; la facilitación de la movilidad social y territorial; y la promoción de la creación de empleos en la economía social.

- El reforzamiento de los mecanismos y prestaciones de apoyo a los ingresos o rentas mínimas (incluyendo la creación de redes básicas ex novo en estados con lagunas importantes de protección o el aumento de pensiones y rentas mínimas).

- Apoyo específico a determinados grupos en situación de vulnerabilidad: jóvenes, familias con hijos, personas con discapacidad.

- Medidas dirigidas a evitar las consecuencias directas de la crisis financiera sobre los individuos y las familias (ayudas en obligaciones hipotecarias, facilidades en el acceso a créditos,etc).

- Medidas dirigidas a mitigar el impacto de la crisis económica sobre el sector de los cuidados socio-sanitarios, fundamentalmente a través de la inversión en infraestructuras, y mediante la reestructuración y reordenación de los sistemas nacionales.

El análisis anterior viene a constatar que los sistemas de protección social continúan y van a seguir desempeñando un papel de estabilizadores automáticos en relación al impacto social de la crisis y, consecuencia lógica de ello, el gasto en protección social se espera que crezca a corto plazo.

Las últimas previsiones de la Comisión Europea3, ver cuadro 9, indican que el desempleo alcanzará en la UE el 10,3% a finales de 2010 y que, como resultado del juego de los estabilizadores automáticos y de las medidas discrecionales dirigidas a reforzar las prestaciones sociales, el gasto social en la UE se espera que se incremente un 3,2% del PIB entre 2007 y 2010. Este es un dato de partida a tener en cuenta a la hora de perfilar las estrategias nacionales de salida de la crisis.

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CUADRO 9. PREVISIÓN DE INCREMENTO DEL GASTO ENTRE 2007 Y 2010 EN PUNTOS PORCENTUALES DE PIB

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Fuente: Comisión Europea (previsiones otoño 2009).

El segundo elemento a resaltar al analizar el impacto social de la crisis es que su alcance, magnitud y efectos varía enormemente entre los estados miembros. Además, los Estados estaban en posiciones muy diversas para enfrentarse a la crisis. En algunos países, había debilidades significativas y lagunas en los mecanismos de protección básica. En otros, más maduros, se cuestionaba a largo plazo su sostenibilidad financiera. Los países enfrentados con desequilibrios importantes de las finanzas públicas, contaban con poco margen de maniobra para abordar las consecuencias sociales de la crisis. Lo que viene a sugerir que los enfoques coordinados deben de acomodar esta diversidad de situaciones nacionales y que la misma debe de ser tomada en cuenta también una futura estrategia europea.

El tercer elemento de interés es que la mayoría de los países miembros están revisando y evaluando ya la eficacia de las medidas adoptadas en respuesta a la crisis, coincidiendo dicha evaluación con la elaboración del presupuesto para el 2010, caracterizado por restricciones en las finanzas públicas y un énfasis reforzado en disposiciones dirigidas a asegurar la disciplina presupuestaria.

Surge en este punto una cuestión que merece atención, ya que algunos de los «paquetes de austeridad» adoptados pueden afectar a medidas previamente adoptadas para la recuperación, dirigidas a preservar el empleo, sostener su demanda o permitir que los sistemas de protección social puedan jugar plenamente su papel como estabilizadores automáticos.

En este sentido, al hablar de estrategias de salida de la crisis parece conveniente prestar atención a como modular la secuencia temporal de salida, ya que los mismos tiempos y periodos no son los mismos para la crisis financiera, la crisis de la economía real, el mercado laboral o los sistemas de protección social. No hay que olvidar tampocoPage 196 que el impacto social de la crisis, su alcance, magnitud y efectos varía enormemente entre los estados miembros; ni que los Estados estaban en posiciones muy diversas para enfrentarse a la crisis

Los objetivos sociales en la futura estrategia europea post-2010: Cinco cuestiones a examinar

Toda la argumentación analítica hecha anteriormente viene a apoyar, de manera suficientemente fundada, la necesidad de dotar de mayor centralidad y visibilidad a los objetivos sociales en la formulación de la futura estrategia Europea.

Durante este año, ha habido ya un considerable trabajo de reflexión y debate en ámbitos científicos, institucionales y políticos sobre la futura estrategia. Estamos a la espera actualmente de la presentación de la propuesta oficial por parte de la Comisión Europea a principios del próximo año, la cual será elevada al Consejo Europeo de Primavera durante el periodo de ejercicio por España de la Presidencia de la UE.

A continuación, se describen algunas de las informaciones más recientes sobre este proceso y se apuntan algunas cuestiones que se considera deben de ser objeto de discusión detallada en el proceso de toma de decisión que se abordará en los próximos meses, tomando siempre como referencia la reflexión aportada a dicho debate por el Comité de Protección Social de la UE.

Los posicionamientos recientes de la Comisión Europea sobre este asunto fueron apuntados por el presidente de la Comisión Europea, Sr Barroso, en su presentación al Parlamento Europeo, el pasado 3 de septiembre, de las directrices políticas de la próxima Comisión Europea señaló que Europa, hoy, debe confrontar cinco desafíos claves:

- Volver a crear crecimiento económico hoy y asegurar la sostenibilidad a largo plazo y la competitividad en el futuro.

- Luchar contra el desempleo y reforzar nuestra cohesión social.

- Convertir el desafío que supone una Europa sostenible en nuestra ventaja competitiva.

- Asegurar la seguridad de los europeos.

- Reforzar la ciudadanía y la participación.

Asimismo, formuló la necesidad de establecer las prioridades de la UE desde una perspectiva a largo plazo: la cual se articularía en torno a lo que denominó «una visión para la Unión Europa 2020».

Es desde esta visión desde la que, a juicio del presidente Barroso:

se hace necesario revisar la actual estrategia de Lisboa a fin de adecuarla al periodo post 2010, convirtiéndola en una estrategia de convergencia y coordinación que produzca los resultados esperados desde esta visión integrada de la Unión Europea. Esto va a requerir acciones inmediatas y de largo plazo, que permitan una salida exitosa de la crisis; liderar en materia de cambio climático; desarrollar nuevas fuentes de crecimiento sostenible y cohesión social; avanzar en una Europa de los ciudadanos; abrir una nueva era para una Europa global.

Este es un primer elemento de interés, ya que suscita una cuestión muy debatida estos meses, si adoptar una futura estrategia única o apoyar la pervivencia de varias estrategias. Los defensores de la primera de las opciones, entre los que parece situarse la Comisión Europea en este momento, señalan que la fragmentación de estrategias ha debilitado los resultados, que el hecho de tener junto a una Estrategia de Lisboa, una de De-Page 197sarrollo Sostenible; otra de cambio climático y energía; un área Europa de investigación, un Agenda social renovada; el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; la política de competencia y ayudas de estado, o los programas de la Haya o Estocolmo, no favorece el poder lograr los beneficios de una auténtico enfoque integrado.

Si este enfoque prevalece finalmente, sin perjuicio de que puede articularse de formas muy diferentes y que lo definitivo es ver que se propone en términos de directrices estratégicas, objetivos, metas y gobernanza, tendremos una arquitectura de la futura estrategia basada en un eje único en el que se realice una mayor relación e interdependencia de un abanico de políticas de todo tipo en torno al objetivo de crecimiento.

Por su parte, los defensores de la segunda de las opciones, por el contrario, se inclinan por el mantenimiento de una estructura similar a la actual, con directrices macroeconómicas, microeconómicas y de empleo, así como probablemente con nuevos elementos de economía sostenible y, posiblemente, sociales.

En este punto, el Comité de Protección Social en su opinión sobre la futura estrategia4, sin entrar en su articulación concreta, sí ha resaltado que:

Aprendiendo de lecciones anteriores, la estrategia post-2010 necesita perseguir al mismo tiempo y de una manera integrada el crecimiento sostenible, la creación de empleo, la cohesión social y la protección medioambiental–– y que deben asegurarse oportunidades para todos de acceso al mercado laboral y de participación activa en la sociedad.

Una segunda cuestión de interés se relaciona con si se debe de poner énfasis en que la Estrategia post 2010 sea mejor entendida por la opinión pública o en reforzarla en sus aspectos sociales. Es decir, si hay que atribuir a la falta de una estrategia de comunicación adecuada el escaso conocimiento y vinculación con la Estrategia de Lisboa existente a nivel europeo. En los debates recientes, y de hecho en los últimos años de la Estrategia de Lisboa, se insiste mucho en este aspecto desde algunas instancias. Se señala que hay que mejorar la comunicación sobre la Estrategia y sus objetivos y que, si se logra esto, habrá un mejor entendimiento de los ciudadanos y, en definitiva, una mejor aceptación de la misma.

Desde la perspectiva del Comité de Protección Social de la UE, sin negar que una mejor comunicación sea siempre deseable, se viene señalando en diversas ocasiones que lo realmente importante es situar a la persona, al ciudadano, en el centro de interés de la Estrategia. Es decir, es necesario dotar a la misma de un mayor contenido social.

A este respecto, El Comité de Protección Social ha señalado recientemente que, la futura estrategia europea:

  1. Tiene que producir resultados sociales, dichos resultados deben de ser monitorizados y evaluados de forma sistemática en relación a los objetivos sociales comunes fijados por los Estados Miembros.

  2. Debe perseguir a la vez y de una manera integrada un crecimiento sostenible, que cree empleo, reduzca la pobreza y genere una mayor cohesión social. Así como, reforzar la interacción entre políticas económicas, de empleo y sociales. Todo ello requiere una valoración más amplia que la utilizada actualmente (la realizada sólo en términos de PIB) de lo que es, o de cómo ha de medirse, el bienestar social.

  3. Debe prevenir y luchar contra la pobreza, la exclusión social y todo tipo de dis-Page 198criminación, aplicar estrategias de inclusión activa y consolidar sistemas de protección social adecuados y sostenibles.

Una tercera cuestión es si optar por perseguir avances en instrumentos normativos o por reforzar la coordinación entre los estados miembros.

De entrada, habría que recordar que la nueva estrategia post-2010 se va a aprobar estando ya en vigor el Tratado de Lisboa, con un papel reforzado en el devenir europeo de la Carta de Derechos Fundamentales y de la cláusula social horizontal. Esto es importante, por cuanto, de ser éstas plena y eficazmente utilizadas, debería producirse un cierto «mainstreaming» de los objetivos sociales en otras políticas generales. Algo que viene siendo solicitado reiteradamente desde numerosas instituciones y comités europeos.

Por otra parte, habría que reconocer que, aunque se vayan a adoptar nuevas Directivas o Reglamentos, a diferencia de otras décadas en el proceso de construcción europea, no parece que exista un gran campo de avance futuro hacia los objetivos sociales por medio de nuevos instrumentos normativos. La Europa a 27 aporta elementos adicionales de diversidad al complejo equilibrio entre competencias nacionales y de la Unión.

Sin perjuicio de ello, los estados miembros van a necesitar trabajar más, coordinando esfuerzos, en materia de protección social e inclusión. A este respecto, el Comité de Protección Social de la UE ha recomendado que la futura estrategia europea

refuerce la coordinación abierta actualmente existente entre los Estados Miembros en materia de protección social e inclusión (OMC social) mejorando también su coherencia y visibilidad.

El OMC social integró en un proceso único en el 2006 sus varias ramas -inclusión, pensiones y asistencia sanitaria y cuidados de larga duración-; y se ha convertido en un elemento flexible y efectivo de coordinación de las orientaciones estratégicas de políticas y de apoyo al diseño de estrategias nacionales.

Los trabajos desarrollados sobre pobreza infantil, inclusión social activa, servicios sociales de interés general, adecuación de los sistemas de pensiones, el riesgo en el diseño de los regímenes privados de pensiones -aviso para caminantes de algunas de las cosas que se han convertido en realidad meses después- pensiones mínimas o envejecimiento activo son buena prueba de ello.

Además, es un instrumento caracterizado por su flexibilidad. Así, en el último año, por ejemplo, estas características le han permitido adaptarse, modificando sus métodos de trabajo, para llevar a cabo una evaluación del impacto social de la crisis y ser utilizado como plataforma informal para el intercambio urgente de experiencias sobre las repercusiones sociales de la crisis y sobre las respuestas dadas a éstas.

Sin embargo, deberían realizarse esfuerzos adicionales para explotar plenamente las posibilidades que proporcionan sus distintos instrumentos. El CPS formula varias propuestas al respecto:

- Una mejor distinción entre el aprendizaje mutuo en términos de políticas y la evaluación del progreso realizado respecto de los objetivos sociales comunes.

- Reforzar la capacidad analítica mediante una mejora de la base de evidencia diagnóstica.

- Mejorar la calidad y el involucramiento de los distintos actores relevantes en el diseño y formulación de políticas.

- Uso reforzado del mecanismo de «peer reviews».

- Mejora de la comunicación y diseminación de sus resultados.

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- Cooperación continua del Comité de protección social con otros Comités.

- Establecimientos de objetivos nacionales cuantificados (algo más factible en algunos ámbitos que en otros, por ejemplo, pobreza infantil).

- Uso de otros instrumentos relevantes (Progress, Fondos estructurales, etc).

Un cuarto asunto de relevancia es asegurar que el desarrollo futuro de la Unión Europea se realiza de manera equilibrada.

La Unión Europea, en el plano interno, debe de prestar atención a esta cuestión y evitar que se establezcan relaciones asimétricas entre las cinco grandes libertades. Estas libertades han tenido pocas interferencias entre sí en su desarrollo hasta fechas recientes, pero están llamadas a interrelacionarse necesariamente mucho más en la futura estrategia y es importante que dicha interrelación se produzca desde un enfoque equilibrado, que no subordine los derechos sociales a las libertades económicas y que no favorezca vínculos entre movilidad del trabajo y «dumping social».

Las sentencias del TJCE en los asuntos Lavall, Rüffert, Viking en relación a la Directiva de trabajadores destacados o los debates generados sobre los servicios sociales de interés general son algunos de los aspectos que requerirán un importante trabajo y reflexión a nivel europeo en los próximos meses.

Una quinta cuestión importante tiene que ver con la necesidad de incorporar aspectos sociales a la dimensión externa de la Unión Europea. El Comité de Protección Social de la UE ha resaltado la importancia de incorporar las cuestiones sociales en la dimensión externa de la UE en su reciente opinión sobre la futura Estrategia post-2010.

La dimensión externa de la UE de la futura estrategia debe de tomar cada vez más en cuenta que la respuesta a muchos de los desafíos sociales responde, cada vez más, a cuestiones de carácter global. Las cuestiones de protección social, en particular las referidas a Seguridad Social deben de ser tenidas en cuenta a este respecto, pues se relacionan estrechamente con el objetivo general de conformar un desarrollo global que incorpore las características sociales propias del modelo social europeo.

El riesgo de no lograr este objetivo es evidente en un contexto de competitividad global cuando algunos de los actores intervinientes conceden un valor o prioridad diferente a la garantía de los derechos sociales fundamentales, entre los que han de incluirse los derechos laborales y de seguridad social. La competencia de terceros países con estándares laborales, de tributación y de gasto social considerablemente inferiores plantea desafíos a la sostenibilidad de los Sistemas de Protección Social de la UE, a los que no se debe de dar respuesta intentando competir a la baja sino al contrario.

En este sentido, la futura estrategia europea debiera de dar una mayor entrada en la misma a medidas dirigidas a atender a lo que se ha venido en llamar la «dimensión social de la globalización». En este sentido hay que mencionar: La promoción de la Agenda de Trabajo decente de la OIT; la extensión de la protección social/seguridad social, tanto vertical como horizontal, en los países; y la promoción de procesos de integración económica regional en el mundo que estén acompañados de progresos en la cohesión social en dichas zonas o regiones. Esto supone apoyar una agenda a favor de la consolidación fiscal; el fortalecimiento de administraciones necesario para una buena gobernanza; y la extensión de redes sociales básicas para el conjunto en los países para el conjunto de la población, con una atención especial a los países de nuestro entorno más próximo.

Consideración final

La Comisión Europea acaba de presentar la semana un documento de trabajo paraPage 200consulta sobre la futura Estrategia 2020 de la Unión Europea.5 Estamos ante un documento todavía muy general, sobre el que se solicitan opiniones durante un breve periodo de tiempo (15 de enero).

La Comisión considera que las líneas de acción de la futura estrategia deben de centrarse en las siguientes prioridades:

1) Generar valor basando el crecimiento en el conocimiento.

2) Potenciar a las personas dentro de sociedades inclusivas.

3) Crear una economía competitiva verde y conectada.

Desde la perspectiva social, la cual, en una primera lectura, parece requerir una mayor presencia en el texto, se identifican los siguientes aspectos relevantes:

Dentro de la primera de las prioridades mencionadas (basar el crecimiento en el conocimiento), el documento resalta la importancia de redoblar esfuerzos en materia educativa, tratando de adoptar medidas que reduzcan el elevado número de bajo rendimiento en cualificaciones básicas y que prevengan los abandonos escolares prematuros, todo para ello mejorar la empleabilidad de los jóvenes. Asimismo, se considera necesario una mayor atención a los grupos vulnerables.

Esta atención parece adecuada, si bien cabría pensar en incorporar al mismo un paquete más amplio de medidas dirigidas a mejorar el bienestar infantil. Esto es importante si se tiene en cuenta que la pobreza relativa infantil en la UE es superior a la media de pobreza relativa del conjunto de la población y que las situaciones de vulnerabilidad mayor se concentran en hogares donde nadie está empleado o lo están en actividades precarias con ingresos insuficientes.

La segunda de las prioridades formuladas (potenciación de las personas en sociedades inclusivas) es sin duda una línea prioritaria de una gran amplitud. No obstante, el desarrollo que de la misma se hace en el documento puede resultar algo limitado (flexiguridad, cualificaciones, modernización de los sistemas de protección social, una nueva cultura empresarial, apoyo al empleo y trabajo autónomo, etc).

Sin perjuicio de la gran importancia de las cuestiones mencionadas, será importante que la propuesta final de estrategia apueste decididamente en este punto por las estrategias de inclusión social activa; por la consolidación de los sistemas de protección social de los 27 y por una actuación coordinada de las políticas de protección social con otras políticas conexas (prevención, rehabilitación, salud, envejecimiento activo, etc).

La Comisión Europea espera presentar su propuesta oficial sobre la futura estrategia a principios de febrero con vistas a que sea examinada por el Consejo Europeo de Primavera a celebrar en el mes de marzo. El respaldo y confianza de los ciudadanos en los próximos años a la estrategia 2020 dependerá en gran medida de cómo ésta da respuesta a sus necesidades y aspiraciones.

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[1] Social Protection Committee Report: «Growth, Jobs and Social Progress in the EU. A contribution to the evaluation of the social dimension of the Lisbon Strategy» September 2009.

[2] Es importante resaltar que la definición de pobreza relativa utilizada a nivel europeo excluye los componentes de renta no monetarios, como las rentas imputadas -propiedad de una vivienda- rentas en especie, o el valor de bienes producidos para el propio consumo, etc– Esta definición se encuentra en revisión actualmente por parte de Eurostat y el grupo de indicadores del Comité de Protección Social. La incorporación de los componentes no monetarios mejorará sensiblemente la posición de los estados miembros mediterráneos, especialmente España, en que la compra de una vivienda es una clara opción en términos de ahorro.

[3] Social Protection Committee SPC/2009/11/13final. Second Joint Assessment by the SPC and the European Commission of the Social Impact of the Crisis and of policy responses.

[4] Opinion of the Social Protection Committee on the post-2010 strategy SPC/0910/2/rev2.

[5] Commission working document: Consultation on the future «EU 2020» Strategy. Brussels, 24. 11. 2009. COM (2009)647 final.