El papel de las pensiones mínimas en el proceso de maduración de los Sistemas de Protección Social y en relación con las estrategias de activación para la incorporación al empleo

Autor:Lourdes López Cumbre
Cargo:Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Cantabria.
Páginas:203-257
RESUMEN

Un 20% de la población europea vivía en el año 2000 sumida en una pobreza relativa, lo que significa sobrevivir con ingresos inferiores al 60% de la renta per capita. La exclusión social ya no sólo se deriva de una situación de pobreza sino de los efectos de la precariedad laboral que convierte en crónica la presencia de «trabajadores pobres», generando una reducción en la productividad, desincentivando la economía e incrementando más allá de lo previsto el gasto público. Hasta el momento, las medidas adoptadas no han resultado eficaces ni en la creación de empleo, ni en el mantenimiento del que se consigue ni en el incremento de su calidad, creando una dinámica difícil de romper. Así, quienes están excluidos reciben una ayuda a cambio de su inserción, la inserción se produce en el ámbito más bajo de la precariedad laboral por lo que el beneficiario vuelve a encontrarse en la esfera de la exclusión. Una escasa dedicación a los colectivos excluidos, a sus necesidades vitales y formativas para garantizar su inclusión social más allá de su inclusión laboral y, por ende, la falta de un seguimiento efectivo de su trayectoria inclusiva pueden ser causa de tal fracaso. Todo ello repercute en las pensiones mínimas pues, como consecuencia de estas vicisitudes, aumenta el número de beneficiarios o se expulsa hacia el sistema asistencial a quienes no logran completar sus carreras de cotización. Garantizar la permanencia en el empleo de los activos o mejorar las condiciones de trabajo, especialmente las salariales, servirá para invertir esta tendencia, siendo la mejora de la calidad en el empleo la solución más idónea. Condiciones de trabajo devaluadas, incumplidas, no sancionadas o simplemente inaplicadas están deteriorando no sólo el mercado de trabajo sino el sistema de protección social que no obtiene recursos en el nivel contributivo y requiere más para dispensar ayudas en el nivel asistencial. Una depauperación que provoca un daño irreversible en un entorno globalizado en el que la descentralización productiva se generaliza sin alcanzar una respuesta social solvente como contrapartida. 20 per cent of the European population lived in relative poverty in 2000, that is to say, they survived on less that 60 per cent of per capita income. Social exclusion is no longer a consequence of poverty alone, but also an effect of precarious employment, which makes the presence of the «working poor» chronic, generating a reduction in productivity, discouraging the economy and increasing public spending beyond expectations. So far, measures have not been effective in creating or maintaining employment, or in increasing its quality, which is creating a dynamics that is difficult to solve. Thus, those excluded receive benefits in exchange for their return to work, which they do at the lowest level of precarious employment, so the benefits recipient is back into exclusion. This failure may be caused by the fact that neither the vital nor the educational needs of the excluded groups are being cared for in order to ensure not only their re-employment but also their social inclusion, as well as by the absence of effective monitoring of their inclusion trajectory. All of which has an effect on the minimum pensions because, as a consequence of all the adverse circumstances, the number of recipients increases, or those who are unable to complete their contribution time span are forced into the welfare system. To ensure that active population stays in employment or to improve working conditions, especially payment, will help to revoke this trend, the improvement of employment quality being the best solution. Devalued, unfulfilled, unsanctioned or unapplied working conditions are deteriorating not only the labour market but also the social protection system, which lacks contributing resources and which requires more income to distribute within the welfare system. This impoverishment causes an irreversible harm in a globalised environment in which productive outplacement is generalised without a competent social answer as a counterpart.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

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1. La «maduración» de los sistemas de protección social
1.1. Consideración previa sobre el Sistema de Protección Social Europeo
1.1.1. La definición del Sistema del Protección Social Europeo
  1. Siendo fiel al título asignado por los coordinadores de esta obra, la referencia en el mismo a los «sistemas de protección social» obliga a efectuar una primera precisión sobre este término, mucho más amplio que el de Seguridad Social. Sería la UE, antes incluso que los Estados nacionales, la que propugnara el concepto de protección social, admitiendo la soberanía de los Estados nacionales en su concreción de «las modalidades de organización y la financiación de su sistema de protección social»1. En principio, y en ausencia de una definición más precisa tanto legal como jurisprudencialmente, cabría valorar una doble dimensión conceptual. Por una parte, la que distingue lo público de lo privado y, por otra, la que obliga a diferenciar la protección de los tres grandes núcleos de la protección social: Seguridad Social, Asistencia Sanitaria y Asistencia Social2. Con todo, esta afirmación admite, al menos, dos matices. El primero, que la UE ha decidido definir el marco de la protección social a través de la implantación de un sistema específico de medición de resultados (SEEPROS)3. LasPage 204referencias que en él se recogen no se realizan, como es sabido, únicamente a la Seguridad Social sino a otros muchos riesgos no considerados parte de la misma, aun cuando constituya ésta su principal objeto de atención. Así, el contenido de dichas estadísticas recoge como prestaciones las de enfermedad/atención sanitaria, invalidez, vejez, supervivencia, familia/hijos, desempleo, vivienda y exclusión social, agrupadas todas ellas en dos fórmulas, a saber, según se dispensen sin condiciones de recursos o bajo condición de recursos. Distingue el sistema tres regímenes (básico, complementario y privado) y a cada uno de ellos lo califica como pilar (primer, segundo y tercer pilar, respectivamente). El Manual SEEPROS considera como protección social la que «incluye todas aquellas intervenciones de organismos públicos o privados destinadas a aligerar la carga que representa para los hogares y particulares una serie de riesgos o necesidades, previamente determinados, siempre que no exista una contrapartida simultánea o recíproca por parte del beneficiario». El segundo matiz es que, realidades como la protección por dependencia -situada unas veces en el ámbito de la Seguridad Social, otras en el sanitario y otras en el de la asistencia social-, obligan a redimensionar el concepto de protección social, olvidando en ocasiones las fronteras entre Seguridad Social, Sanidad o Asistencia Social y centrando la atención únicamente en el riesgo y su cobertura más allá de cualquier planteamiento técnico. De esta forma, sólo los condicionamientos jurídicos -esencialmente nacionales como ocurre con nuestra Constitución- comprometerían algunos aspectos de la regulación de dicha protección -distribución competencial, por ejemplo- sin mermar el sentido que la protección social supone en el desarrollo personal y profesional de la ciudadanía europea.

  2. Hasta el momento se ha venido operando con una serie de rasgos comunes que identifican el sistema de protección social europeo y que pueden tener su traslación en el ámbito nacional de los Estados miembros. En todos los países existen, en primer lugar, prestaciones derivadas de cotizaciones y prestaciones que no lo están y que garantizan una renta mínima de subsistencia al ciudadano, lo que significa que en todos ellos el Estado contribuye financieramente en mayor o menor medida, amén de los particulares, especialmente empresarios y trabajadores, a su sostenimiento. En todos ellos existen, en segundo término, regímenes complementarios privados de mayor o menor envergadura y con caracteres ciertamente diversos pero que tienen en la iniciativa privada su principal elemento común. En todos los Estados miembros se conoce y se aplica, en tercer lugar, el sistema de reparto y el de capitalización, primando, como regla general el de reparto para los sistemas públicos y el de capitalización para los privados. Y, por último, todos ellos se enfrentan con mayor o menor solvencia a problemas futuros semejantes, tales como el envejecimiento de la población, la modificación en la estructura de la población, la instauración de nuevos modelos familiares o un marco de relaciones laborales en evolución, entre otros.

En general, la estructura del sistema de pensiones es la siguiente: a) un primer pilar constituido mayoritariamente por una pensión de naturaleza contributiva financiada bajo el sistema de reparto por cotizaciones o impuestos. En algunos casos son sistemas mixtos con dos niveles (uno contributivo y otro complementario vinculado a los ingresos tales como Finlandia, Dinamarca y Suecia; b) un segundo pilar formado por planes de pensiones profesionales constituidos de formaPage 205voluntaria a través de los Convenios Colectivos; en algunos casos como Francia son obligatorios y en Alemania no se facilitan, por ejemplo, a los funcionarios; c) el tercer pilar lo constituyen los planes individuales voluntarios bajo la forma de fondos de pensiones o seguros de vida o fórmulas más particulares como los stakeholders pensions en el Reino Unido. La financiación se desarrolla en torno a las cuotas de empresarios y trabajadores y las transferencias del Estado (60% cuotas, 40% transferencias, aproximadamente). Esta regla se trastoca en algunos países: Bélgica, Francia, España, Países Bajos y Alemania están por encima del 65% de las cuotas mientras que en Dinamarca e Irlanda las mismas sólo alcanzan un 30% ó un 40%, respectivamente, por lo que en ambos países la financiación de las pensiones proviene de los impuestos. Algunos países contemplan una aportación estatal al presupuesto de la Seguridad Social reducida, en España sólo ocupa el 5% del total toda vez que parte de la protección social como sanidad o servicios sociales está transferido a las CCAA, participando el Estado en su financiación4.

1.1.2. La contribución de los Estados miembros a la creación del Sistema de Protección Social Europeo
  1. La idea que ha regido la evolución del sistema de protección social europeo ha sido la de homogeneizar su contenido en todos los Estados miembros, objetivo confesado en el Reglamento 1408/71 y obligación derivada del primigenio Tratado de Roma. Así, en el Tratado de Roma aparecen una serie de principios sociales referidos a la garantía de un alto nivel de empleo y a la necesidad de armonizar la legislación e incluso las políticas nacionales sociales a fin de mejorar las condiciones de vida y de trabajo. En este sentido los Reglamentos de Seguridad Social de 1971 constituyeron una de las consecuciones más importantes de la UE en materia social. Con el Acta Única de 1986 se intentó impulsar el denominado Espacio Social Europeo y Cohesión Económica y Social y con la Carta de Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989 así como el Tratado de Maastrich de 1992 o el de Amsterdam de 1997 la política social se consolidaría en un entorno en el que siempre ha primado el interés económico. De acuerdo con el Tratado de Amsterdam, y siguiendo lo dispuesto tanto en la Carta Social Europea de 1951 como en la Carta de Derechos Fundamentales de 1989, los derechos sociales constituyen referencia obligada para el desarrollo y mejora de las condiciones de vida y de trabajo, elemento básico si se persigue una protección social adecuada y la lucha contra la exclusión social. En el nuevo Tratado de Lisboa, ya vigente, y tras aprobarse la versión consolidada del Tratado de la UE, su artículo 3 menciona asimismo la necesidad de fomentar la protección social5.

    Bien es cierto que, en todos estos textos, prima la referencia a las prácticas nacionales más que a una determinación común europea. De hecho, cuando, a partir de la década de los ochenta, se valoró el impulso del ámbito social para contrarrestar el poder económico de la UE, se optó por descartar todo proceso de armonización ante el temor a la invasión de competencias exclusivas de los Estados nacionales. Son muchos los factores que impiden que los sistemas de protección social sean homogéneos en la UE pues se hallan vinculados a factores internos que dificultan su homologación: desarrollo económico, sistema impositivo, distribución competencial política o administrativa, modos de gestión, evolución demográfica, evolución del modelo familiar, inmigración, mayor o menor presen-Page 205cia de la iniciativa privada, etc. Surge así la necesidad de una convergencia de los sistemas de protección social, esto es, un proceso de configuración de las grandes líneas y objetivos a desarrollar por cada Estado definido como coordinación abierta, para algunos «una vía lenta de convergencia»6.

  2. En la actualidad, y como es sabido, el régimen de coordinación responde a tres principios básicos: la coordinación normativa, la colaboración administrativa y la cooperación judicial7. En la coordinación normativa, destaca la elección por el Reglamento sobre la Directiva lo que supone asumir la integración de tres principios: la asimilación de hechos (lo que ocurre en otro Estado es como si ocurriera en el Estado miembro cuya legislación es aplicable), la acumulación de períodos (los períodos de seguro cumplidos se tendrán en cuenta para la adquisición de derechos en otro Estado) y la conservación de derechos (derecho a exportar las prestaciones). Por su parte, la colaboración administrativa se ha incrementado gracias a la incorporación de bases informáticas y telemáticas y a través de la implantación de servicios europeos de empleo (EURES) mientras que la cooperación judicial implica mayor sensibilidad por parte del Tribunal de Justicia en la aplicación de las normas comunitarias algo que se aprecia a través de las numerosas cuestiones prejudiciales que los Estados miembros, entre ellos España, trasladan al Tribunal. Pero hoy este planteamiento peligra pues la última ampliación de la UE-25 (mayo 2004) no sólo dificulta la sola idea de crear un sistema de protección social europeo integrado sino que incluso pudiera llegar a considerarse que pone en peligro el mantenimiento de la coordinación ya alcanzada. Se incorpora un número elevado de países, el mayor de todas las incorporaciones producidas, son países con una estructura económica muy diferente entre sí y con los que ya existen en la UE y los niveles de renta en cada uno de ellos son muy dispares, distanciándose considerablemente de muchos de los Estados miembros. Priman intereses nacionales, tanto en el ámbito público como en el ámbito privado. Y sobresalen más las diferencias que las coincidencias más en el ámbito privado que en el público. Éste es, sin duda, el gran reto de la UE en la actualidad, esa obligación histórica de integrar de pleno y no sólo formalmente a los países de la Europa central y oriental. Pero las diferencias de protección social entre los actuales miembros y los nuevos socios obligan a replantear y a revisar las estrategias comunes presididas por el principio de cohesión económica y social. Para algunos se considera, incluso, una utopía aludir a un modelo europeo de protección social si bien «la permanencia de realidades nacionales diversas no excluye un acercamiento progresivo de las modalidades y sobre todo de ninguna manera es incompatible con el mantenimiento de una modelo social europeo. Esto es lo que hay que tener en cuenta; mucho más que armonizaciones detalladas, el esquema institucional propuesto debería ayudar a implicar cada vez más a los ciudadanos en las grandes líneas maestras de este modelo así como en su defensa frente a las tentaciones de disolución en un etéreo modelo mundial»8.

1.2. Consideraciones previas sobre las líneas que condicionan el futuro del Sistema de Protección Social Europeo
1.2.1. El futuro económico del Sistema de Protección Social Europeo
  1. Cuestionar la existencia o la conveniencia sobre la existencia de un Sistema de Pro-Page 207tección Social Europeo hoy carece de sentido. Ha sido esta forma de proteger a los ciudadanos la que ha logrado reducir las desigualdades económicas. Sin estos sistemas nacionales y sin la coordinación europea, más de 150 millones de ciudadanos (40% de la población total) europeos vivirían por debajo del 50% de la renta media. La protección social beneficia aproximadamente a 100 millones de personas en la UE, alcanzando a una de cada cuatro familias9. Uno de los mayores logros del sistema es la reducción de la pobreza en las personas mayores. En el año 2000 se calculaba que unos 65 millones de personas (18% de la población total) vivían en la pobreza relativa, esto es, con ingresos inferiores al 60% de la renta per capita. Si se tiene en cuenta que el desempleo, la pobreza y la exclusión social reducen entre un 12% y un 20% el PIB europeo respecto del potencial y la reducción de la productividad y el aumento de los costes que se originan como consecuencia de una protección social, sobran las justificaciones10. En las mujeres, existe un gap de 25 millones de mujeres potencialmente empleables y para las que la sociedad no articula medios para su inserción laboral11. Por su parte, las transformaciones demográficas también son importantes. Para el año 2010 se calcula que la población activa más joven, entre 20 y 40 años, se verá reducida en doce millones desde 2000 mientras que crecerá en unos trece millones en el segmento entre 40 y 60. Ello plantea una preocupación en relación a la menor capacidad relativa de absorción de las nuevas tecnologías pues la Comisión calcula que el 80% de las tecnologías actuales serán reemplazadas en menos de diez años12. Entre 2000 y 2024 se calcula que la población de más de 60 años crecerá un 50% en la UE pasando de 73 a 110 millones de personas. Suele asociarse la exclusión social a la inexistencia de ingresos o situación por debajo del 60% de la renta per capita, considerándose el 25% una pobreza severa o estructural13. La Comisión cifraba en 2000 en cuatro millones de personas los excluidos o marginados sociales y en 18 millones de personas los que carecen de un hogar propiamente dicho. Además aparecen nuevos tipos de pobreza en contraste con la opulencia del mercado único: hogares en los que todos sus adultos se hallan en paro; parados de edad superior a 45 años y que llevan más de dos años en paro; parados jóvenes con más de un año de paro y que residen fuera del hogar familiar; trabajadores de cualificación muy baja; pensionistas antiguos de edad avanzada (más de 75 años) y sus viudas con pensiones iniciales más bajas y que han perdido poder adquisitivo, familias monoparentales de baja cualificación, etc.

    Con estos datos como telón de fondo, el análisis de todo sistema de protección social se encontrará condicionado por los mismos y deberá partir necesariamente de la contemplación de la viabilidad económica y financiera del sistema. En el gasto en protección social, sin duda alguna, el gasto de mayor dimensión es el que genera el sistema público de pensiones (11% del PIB del conjunto europeo). En conjunto, el gasto en protección social representa alrededor del 30% del PIB. En el gasto en pensiones destaca el gasto en jubilación, por dos razones básicamente; una, porque la población envejece y, dos, porque se incrementa su cobertura a medida que crecen las necesidades sociales. La población enPage 208edad activa para el trabajo, considerando como tal la que oscila entre los 15 y los 65 años, del conjunto de los países miembros, comenzará a reducirse de forma significativa a partir del 2050 (se calcula que en un 20%, esto es, unos 40 millones de personas). El número de personas que superarán los 65 años se incrementará de 61 millones en el año 2000 a más de 100 millones en el 2050, siendo el incremento mayor el de los mayores de 80 años, sector que triplicará su volumen actual. La relación porcentual entre trabajadores y mayores de 65 años pasará de un 4 a 1 actual a un 2 a 1 en 2050. Se prevé que el gasto de los Estados miembros en pensiones públicas pase de un 3 a un 5% del PIB y que el envejecimiento de la población podría llegar a elevar el gasto público en un incremento medio del 5% al 8% del PIB en toda Europa14. En todo caso, cuando el desequilibro entre la relación de personas en edad activa y pensionistas se desvíe de los parámetros empleados será necesario incrementar el gravamen impositivo para mantener el nivel adecuado de las pensiones.

    Precisamente es el elemento del envejecimiento de la población el que destaca en atención al futuro del sistema y al que recurren todos los Consejos Europeos sin excepción. La Agenda de Política Social de 2000, fruto de la Cumbre de Niza del año 2000, establecería la necesidad de modernizar la protección social, de acuerdo con los cambios sociales operados en los últimos años (economía del conocimiento y modificaciones producidas en las estructuras sociales y familiares). En la misma línea, los Consejos Europeos posteriores incidirán sobre la necesidad de invertir en políticas de empleo dirigidas a los mayores y a aumentar la edad de salida del mercado de trabajo, con el fin de cumplir los objetivos de pleno empleo previstos en la Cumbre Europea de Lisboa del año 2000. Además, en numerosos documentos se había puesto de manifiesto la necesidad de actuar sobre los mayores no sólo a través del empleo sino mediante actuaciones sociales que consiguieran el bienestar, tales como la lucha contra la pobreza, la inversión en asistencia sanitaria e investigación médica, el replanteamiento de la protección social, la igualdad entre mujeres y hombres, etc. 15.

  2. Con todo, existe una dificultad al analizar estos datos. Se trata en la dificultad comparativa que surge de los indicadores utilizados por la UE16. Generalmente se opta por analizar el gasto social en relación al PIB. Se ha puesto de manifiesto cómo esto produce un resultado meramente cuantitativo que minimiza aspectos cualitativos de sumo interés tales como la calidad de la protección social, la relevancia de las políticas activas, la eficacia gestora, el grado de cohesión social y de solidaridad interterritorial, etc. E incluso en el resultado cuantitativo puede haber oscilaciones ya que los países calculan de forma distinta su PIB. Dependiendo de si los cálculos se efectúan de una forma u otra, el PIB resulta mayor o menor y, por ende, la evolución de la proporción del gasto social se modifica. Conviene advertir, asimismo, que el volumen de economía informal o sumergida de un paísPage 209reduce el PIB identificado y sobrevalora el gasto social en relación al mismo. Cuando el PIB es más real, como ocurre en los países nórdicos, el gasto social suele ser superior y cuando el PIB se aleja más de la realidad, la proporción de gasto social es inferior. Asimismo es necesario apuntar que si bien la relación gasto social/PIB constituye un indicador muy significativo, obvia la evolución del crecimiento del PIB por lo que penaliza relativamente a los Estados que han tenido un mayor crecimiento en el PIB. De ahí que las estadísticas de EUROSTAT utilicen de forma complementaria otro indicador como es el gasto social por habitante en unidades de paridad de compra. También se tiene en cuenta la tendencia de la inflación por lo que suele observarse la evolución del gasto social por habitante a precios constantes. Por lo demás, en la medición de los ingresos, también existen dificultades. Cuando se computan los ingresos procedentes de los empleadores, se incluyen las cotizaciones empresariales del sector privado y de las Administraciones Públicas, así como las cotizaciones imputadas que corresponden a prestaciones de protección social pagadas directamente por los empleadores a sus trabajadores. La referencia a ingresos procedentes de las Administraciones Públicas incluye todo tipo de aportaciones que éstas realizan al sistema de protección social, no discriminando, en general, aquellas que se efectúan en concepto de empleador. Por su parte, los ingresos procedentes de trabajadores y usuarios incluyen las cotizaciones de los trabajadores del sector privado, del público, por cuenta ajena o propia y las aportaciones que puedan realizar, en su caso, los usuarios así como las cotizaciones de los trabajadores perceptores del desempleo, no siendo pues uniforme su consideración.

    Desde los años 60 hasta hoy el PIB de la UE se ha multiplicado por 2.5 consiguiéndose con menos horas de trabajo. La era de la información ha acabado con el empleo masivo y por ello la producción de bienes y servicios se incrementa con sólo una pequeña fracción de los trabajadores actuales. Pese a estos avatares la protección social no ha dejado de crecer. Los sistemas nacionales han sabido convivir y superar períodos de crisis económica y situaciones adversas para su desarrollo. Bien es cierto que, según se pone de manifiesto, desde 1996 con una inversión menor en gasto social por parte de los Estados miembros que agudiza un retroceso en la calidad de la protección social que desciende en relación con la riqueza generada en la UE17. Y el riesgo mayor es precisamente esta reestructuración del mercado de trabajo puesto que la viabilidad de los sistemas, es bien sabido, se ha basado siempre en una estructura similar sujeta con los ejes del pleno empleo y de la vida laboral completa.

  3. En este sentido, han sido numerosas las actuaciones de la UE prácticamente desde 1992 (Recomendación 92/442) hasta hoy, insistiendo todas ellas en la necesidad de acomodar, modernizar, ajustar, adaptar el sistema de protección social a las nuevas necesidades del futuro18. En una estrategia comúnPage 210para la modernización de la protección social, la UE propone un modelo basado en: a) el trabajo rentable y garante de unos ingresos seguros; b) conseguir pensiones seguras y unos sistemas de pensiones viables; c) promover la inclusión social; d) garantizar una atención sanitaria viable y de alta calidad. Se considera, en este sentido, que la protección social es un factor más de política económica y de empleo. Las orientaciones generales de política económica o el Pacto de Estabilidad y Crecimiento constituyen un marco general para las políticas de empleo y protección social, al establecer objetivos de coordinación presupuestaria y proporcionar directrices para las políticas públicas. Con todo, la moderna configuración común recibe el nombre de «modelo social europeo». En este modelo es imprescindible tener presente el valor de la circulación internacional de trabajadores y de personas toda vez que la protección social abarca tanto la protección contributiva como la asistencial.

    La Comisión ayuda en tres áreas a las estrategias nacionales de protección social: a) la prioridad del empleo como factor de cohesión social; b) la concentración de esfuerzos en los segmentos más desfavorecidos o excluidos de la sociedad; c) el apoyo a iniciativas piloto y procesos de integración novedosos para su difusión en toda la UE. Pero, con carácter general, la totalidad de las recomendaciones de la UE en materia de protección social giren en torno a un elemento común: la necesidad de incrementar el empleo para asegurar la continuidad del sistema. Resulta ya una obviedad, como se indicara, afirmar que el mercado de trabajo ha cambiado drásticamente en estos últimos cuarenta años, si tomamos como referencia la fecha de aprobación del Reglamento de 1971. Ya no prevalece el trabajo estable, el trabajo por cuenta ajena y el autónomo se entremezclan, los trabajadores transitan por largos períodos de actividad, la incorporación al mismo se hace más tardíamente, se incentiva el cese anticipado y la tasa de actividad de la mujer aumenta. Se observa que la tasa de empleo total (15-64 años) es baja en países como Italia, Grecia y España, especialmente en el empleo femenino; por su parte, las tasas de empleo en el grupo entre 55 y 64 años son muy bajas en todos los países, a excepción de los países nórdicos y Reino Unido, aunque en los últimos años han destacado incrementos notables en Finlandia, Francia y Holanda, por lo que se considera que aún existe margen real para intentar que coincida la edad real de jubilación con la edad legal. El empleo femenino en la UE ha pasado en los últimos 20 años de 46 a 61 millones de trabajadoras mientras que el empleo masculino ha permanecido estable en 86 millones de trabajadores. De hecho, los países europeos que tienen mayor participación de la mujer en el trabajo remunerado son los que tienen familias más extensas. En todo caso, el mantenimiento de los sistemas de protección públicos depende en gran medida de la consecución de los objetivos de pleno empleo y de los retos sobre aumento del crecimiento económico y de la productividad pretendidos por la Estrategia de Lisboa. Para ello se estima que el 70% de la población activa ha de estar ocupada, y en el caso de las mujeres, el 60%. Una de las grandes cuestiones a dilucidar es si el mercado de trabajo europeo va a ser capaz de incorporar a las nuevas generaciones manteniendo a los trabajadores en activo con una mayor edad a la actual. A tal fin se recomienda elevar la tasa de participación femenina, prolongar el período de actividad laboral para los trabajadores de más edad (entre 55 y 64 años) e incluso establecer la posibilidad de prolongar de forma voluntaria la presencia laboral más allá de la edad legal de jubilación. La UE reconoce, sin embargo, su limitada capacidad de actuación pues entiende que se trata de medidas que pertenecen a la soberanía nacional y que dependen de factores internos y no comunitarios 19.

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    Consciente de las dificultades de conseguir una reforma de los sistemas de protección social dentro del modelo social europeo, se recomienda a los Estados miembros que profundicen en la cooperación y el intercambio de las mejores prácticas a través del método abierto de coordinación reforzado, creando de esta forma un instrumento eficaz de definición de las políticas de protección social. En este sentido, se solicita que los Estados miembros lleven a cabo reformas con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas sociales nacionales, sin perjuicio de los derechos adquiridos, el apoyo mutuo y la solidaridad intergeneracional, teniendo en cuenta el contexto de una sociedad y un mercado laboral en evolución, el cambio demográfico, la mundialización y las evoluciones tecnológicas. Es cierto que, en algunos Estados miembros, las contribuciones actuales al sistema de protección social pueden ser inadecuadas para satisfacer las expectativas de los ciudadanos, por eso, y sin dejar de respetar los principios de solidaridad y subsidiariedad, los Estados deberían reflexionar y actuar para encontrar modos alternativos de financiación de esos sistemas que fomenten la realización de reformas dinámicas sin repercutir negativamente en los salarios, por ejemplo, señala la UE, utilizando el IVA de las empresas, promoviendo el principio de subsidiariedad vertical y horizontal entre instituciones y la población. Deberá propiciarse un amplio debate sobre el derecho de todos a recibir pensiones aceptables puesto que se advierte el temor de que las reformas de los sistemas de pensiones, ya iniciadas en muchos Estados incremente el número de personas que ya viven en la pobreza. Será la Comisión la que habrá de examinar los esfuerzos nacionales para abordar las repercusiones del cambio demográfico en la sostenibilidad de las pensiones y en la pobreza de los pensionistas, controlando más eficazmente la aplicación de la normativa vigente en materia de no discriminación por motivos de edad. En todo caso, los sistemas de protección social deberán alcanzar eficientemente sus objetivos de prevención y lucha contra la pobreza y la exclusión social, haciendo un especial hincapié en la eliminación de las trampas de la pobreza20.

    Se apuntan algunas soluciones, todas ellas dispares y de naturaleza muy diversa. Para algunos, la baja natalidad significará la ausencia de necesidades en el sistema educativo en un futuro próximo por lo que los recursos a este último destinado podrían ser trasladados a la garantía de las pensiones. Sin embargo, cualquier recorte en el sistema educativo significa directamente un empeoramiento en la productividad nacional y un retroceso en el crecimiento económico. También se apunta no sólo al incremento impositivo sino a la rebaja de las pensiones. Ninguna de las dos parece baladí. La primera porque su efecto sobre el crecimiento económico puede resultar muy perjudicial, la segunda porque el coste político de su adopción retrae a cualquier partido en el Gobierno a su sola mención toda vez que cuanto más aumenta el número de población mayor, más se incrementa el volumen de votos en las elecciones. Tampoco encuentra respaldo la privatización del sistema, por un lado por las dificultades de la transición de un modelo a otro y, por otro lado, por la oposición frontal que los sindicatos presentan a cualquier tipo de medida de esta índole, básicamente porque supone romper con la cohesión social y alejar la consecución de una igualdad de oportunidades. Nada obsta a utilizar, como ocurre en España, un sistema mixto en el que las pensiones privadas resultan complementarias de las otorgadas por el sistema público. Se apunta asimismo a la necesidad de aumentar la eficacia de la población activa a través de la reducción del nivel de desempleo, del incentivo a la incorporación de la mujer al trabajo o el incremento de la edad de jubilación. Se considera que un aumento de la edad de jubilación en cinco años serviría para compensar todos losPage 212desequilibrios económicos que supone el envejecimiento poblacional hasta 2050. Y, sin embargo y bien al contrario, la población tiende a anticipar su jubilación, en la medida en que su sistema nacional lo permita. De hecho, la edad media europea se encuentra en la actualidad fijada en 60 años. Aumentar el empleo conlleva, en una fórmula financiera sencilla, incrementar la base impositiva derivada del trabajo y del consumo y reducir el gasto destinado a la protección por desempleo. La influencia de la inmigración sobre el quantum de la población activa es también importante, si bien fluctúa en función de las circunstancias económicas, tal y como ha podido comprobarse en España a partir de 2008. En nuestro país se estima que, para paliar los efectos de la longevidad, se necesitaría desde 2000 a 2050 un flujo migratorio medio constante de unas 400.000 personas por año. Ahora bien, si el cálculo se realizara adecuando el flujo migratorio a las cantidades anuales necesarias para permitir un incremento cero del porcentaje de dependencia consiguiendo estabilizar la relación entre trabajadores activos y pensionistas, entonces bastaría con 160.000 inmigrantes anuales, media que ya se alcanza en España, no así en el resto de los países europeos con políticas de inmigración más rígidas. Por lo demás, las políticas de incentivo de la natalidad y la protección a los gastos familiares resultan determinantes para garantizar el crecimiento económico y la viabilidad de las pensiones21.

1.2.2. Las reformas adoptadas por los Estados miembros para garantizar la viabilidad económica de sus Sistemas de Protección Social
  1. Con los antecedentes expuestos no extraña que todos los Estados miembros estén sumidos en procesos constantes de reformas de sus sistemas internos de protección social, atendiendo a las recomendaciones que con carácter general dicta la UE y con el objetivo de alcanzar la modernización pretendida. Siguiendo esta línea de actuación, los Estados miembros se han visto abocados a iniciar un proceso de reformas en su ámbito interno. En general, los países europeos han ido adoptando medidas reformadoras en los últimos tiempos tales como: a) modificación de los requisitos para acceder a la pensión, normalmente ampliando los períodos de carencia y de cálculo de la pensión; b) eliminación de las diferencias de sexos en los países en que éstas existían; c) adopción de medidas para elevar la tasa de empleo tanto en hombres como en mujeres y en los trabajadores de más edad incentivando su permanencia en activo; d) desarrollo de los fondos de reserva; e) fomento de los planes de pensiones complementarios con mayores garantías; f) mejora de las pensiones mínimas22.

    No obstante, compendiar las reformas resulta un empeño difícil y, tal vez, no muy útil pues cada sistema parte de un origen distinto. Sí quizá tenga sentido destacar las más significativas. Así, algunas reformas van destinadas a modificar los parámetros constitutivos de la prestación a través de la preservación del sistema mediante la contención del gasto público en pensiones. Se trata de disminuir las tasas de reposición de las cuantías de las pensiones mediante la modificación de los elementos del cálculo de la pensión o retrasando el acceso a la misma. En otros casos, se opta por introducir reformas en la financiación de las pensiones: se modifica el sistema de financiación y se introducen elementos de capitalización (Alemania). Las previsiones de disminución de la protección pública tratan de ser aliviados mediante estímulos al ahorro privado, por ejemplo, en forma de beneficiosPage 213fiscales23. También se llevan a cabo reformas que afectan al conjunto del sistema. Se perfila un sistema mixto (Suecia, Italia o Polonia) en el que, además de los rasgos característicos del sistema de reparto, el trabajador tiene una cuenta individual en la que se van asignado las cotizaciones y el interés teórico devengado por ellas. Los derechos a pensión derivados de la cotización son contables y no tienen equivalencia monetaria real y actual. La pensión se calculará de conformidad con el saldo que esa cuenta dispense en el momento de la jubilación y en función de la esperanza de vida prevista según la aplicación de una serie de coeficientes. Se trata de un sistema virtual de capitalización que no se corresponde con el dinero efectivo y real. Todo ello se consigue incorporando pilares de ahorro obligatorios y de gestión privada a la estructura del sistema de Seguridad Social24. Bien es cierto que, en casi todos los países, prima su interés por reformar las edades de jubilación: en Alemania se ha iniciado un proceso de equiparación de la edad de jubilación a los 65 años que concluirá en el año 2014; en el Reino Unido se ha adoptado la edad de jubilación a los 65 años pero se prevé un período transitorio que concluirá entre 2010 y 2020; en Grecia la edad de jubilación se ha fijado en los 65 años para los nuevos cotizantes, etc.

    Un análisis exhaustivo de las reformas de pensiones emprendidas por los distintos Estados miembros arrojaría una serie de conclusiones interesantes; así: a) a fin de reducir sus costes de protección social, la mayor parte de los países han optado por reformas encaminadas a limitar el importe de las pensiones bien adaptando el porcentaje de aumento anual de las pensiones al IPC en lugar del índice de incremento salarial, bien incrementando la edad de jubilación bien exigiendo un mayor número de años requeridos para acceder a la pensión de jubilación: b) buena parte de los Estados miembros incentivan el recurso a los planes y fondos de pensiones privados; c) el envejecimiento de la población constituye el epicentro de las reformas; a tal fin, la Comisión Europea no cesa de trasladar recomendaciones para hacer frente a los efectos de dicho envejecimiento; y d) en relación a EEUU, Europa consigue una ventaja; si bien su población está más envejecida (aun cuando se estime que en EEUU a partir de 2040 las reservas del sistema de pensiones se hayan consumido), los costes del cuidado de salud en Europa no están creciendo de forma tan rápida como en EEUU25.

  2. Todos los Estados miembros son conscientes de la necesidad de aumentar considerablemente el gasto en protección social. Se trata de encontrar un equilibrio entre lo económico y lo social con base en tres objetivos consensuados en la Cumbre de Laeken de 2001: a) mantener la viabilidad financiera; b) conseguir la modernización del sistema; y c) adecuar las pensiones. Cada uno de estos objetivos contempla, a su vez, una serie de compromisos.

    Mantener la viabilidad financiera del sistema exige tener en cuenta los siguientes elementos. En primer lugar, lograr incrementar la tasa de empleo. Si se cumpliera la Estrategia de Lisboa en materia de empleo, se reduciría considerablemente el gasto en pensiones. Toda política destinada a alcanzar un crecimiento sostenible y unos niveles suficientes de empleo constituye elemento básico para garantizar la sostenibilidad futura dePage 214los sistemas de protección social. En segundo lugar, la prolongación de la vida laboral se considera determinante para contener el gasto en pensiones. No se trata tanto de incrementar la edad legal, aunque también pudiera ser éste un elemento de reforma, sino de incrementar en uno o dos años la edad efectiva de jubilación, muy alejada en algunos casos de la edad real. Con sólo un año de retraso se absorbería un 20% del incremento medio de gasto previsto hasta el 2050. En tercer término, se requiere que los Estados aborden este proceso en un contexto de economía saneada en el que la deuda pública se reduzca y se consiga el equilibrio presupuestario. Por último, se pretende reequilibrar la proporción cotización/prestación no sólo a través de las cotizaciones -pues el empleo puede hacer que se resienta tal proporción- sino a través de otros mecanismos tales como los fondos de reserva que pueden reforzar los sistemas en períodos en que sea necesario incrementar el gasto. En algunos sistemas de cotización definida y ante el fenómeno de la creciente esperanza de vida, algunos países como Suecia e Italia han adoptado sistemas para que las prestaciones se ajusten de manera automática a fin de mantener el equilibrio financiero. A tal fin se sugiere, por último, revisar los sistemas de gestión de los planes de pensiones privados. Por su parte, la modernización del sistema exigiría una adaptación a la flexibilidad a la que tiende el mercado de trabajo con trabajadores atípicos como trabajadores a tiempo parcial, autónomos, temporales, etc. También requeriría una adaptación a los cambios sociales provocados por la incorporación de la mujer al mundo laboral. Y se consideraría necesaria una mayor proximidad informativa al beneficiario a fin de que pueda planificar mejor sus previsiones de futuro racionalizando las pensiones.

    Mención especial merece, en atención al estudio que nos ocupa, el apartado de la adecuación de las pensiones que supone, en primer término, prevenir la exclusión social.

    Para ello se requiere garantizar una renta mínima para todo ciudadano, la necesidad de evitar el riesgo de pobreza, especialmente en la mujer de más edad, y la garantía en la percepción de prestaciones tanto en metálico como en especie. En segundo término, la adecuación implica mantener el nivel de vida durante la jubilación. Por el momento, esto se halla garantizado, tal y como indica el Plan de Hogares de la Comunidad Europa que analiza el nivel de ingresos de las personas mayores de 65 años. Sin embargo, la pretensión reformadora prácticamente común de todos los Estados consiste en reducir el gasto público, dejando un margen mayor para las prestaciones complementarias a través tanto de regímenes profesionales como individuales. Por último, la adecuación fuerza a promover la solidaridad, esto es, incluir elementos redistributivos que garanticen rentas mínimas o créditos para aquellos períodos en que no proceda el percibo de una pensión contributiva. Y es en este ámbito en el que se desarrollará a partir de ahora nuestro estudio, la exclusión social, el papel de las pensiones mínimas y de las rentas mínimas y las medidas que el mercado de trabajo ha de adoptar para evitar esta exclusión social activa o pasiva de los ciudadanos.

2. Las estrategias de activación para la incorporación al empleo
2.1. Principales referencias europeas
2.1.1. La estrategia de Lisboa: el valor de la cohesión social
  1. Hace casi diez años, en marzo de 2000, el Consejo Europeo fija en Lisboa una estrategia mediante la cual anota una agenda de actuaciones con el propósito más ambicioso hasta el momento de la Unión Europea (en adelante, UE). Se pretende lograr, en diez años, esto es, con el horizonte de 2010, la economía más dinámica y competitiva del mun-Page 215do. Una economía basada en el conocimiento, capaz de crecer de manera sostenible y con más y mejores empleos junto con una mayor cohesión social. Para ello se admite todo un conjunto de reformas estructurales que suponen cambiar no sólo infraestructuras e instituciones sino el entramado sobre el que se sustentan las relaciones de producción y, en una dimensión mayor, las relaciones económicas, sociales y políticas. La euforia europea que impulsa esta dinámica se basa en el éxito alcanzado con la consecución de un mercado interior y una unión económica y monetaria tras la implantación del euro, por un lado, y, por otro, por las perspectivas macroeconómicas favorables que los economistas vaticinan en los próximos años. Sin embargo, el año 2000 constituye un año difícil por dos razones básicamente. La primera, porque la tendencia creciente del PIB de la UE-15 se interrumpe y de un 3.7% pasa a un 2.3% señalando un viraje importante en la economía. Y la segunda, porque Francia y Holanda rechazan la Constitución Europea y la unión política europea se tambalea. La pretensión central, el aumento del crecimiento potencial de la economía de la UE, sólo se conseguirá si las actuaciones estratégicas se centran en cuatro grandes ejes: empleo, reforma económica, cohesión social y sociedad del conocimiento.

    La UE reconoce el horizonte de una década para lograr tan ambicioso objetivo: convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. Su estrategia global se dirige a preparar el paso a una economía y una sociedad basadas en el conocimiento mediante la mejora de las políticas relativas a la sociedad de la información y de I+D así como mediante la aceleración del proceso de reforma estructural a favor de la competitividad y la innovación junto con la culminación del mercado interior, a modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión social y a mantener las sólidas perspectivas económicas y las expectativas favorables de crecimiento mediante la aplicación de un conjunto de medidas políticas macroeconómicas adecuadas. Y parte de una idea clara y es que el Consejo de Europa necesita establecer el objetivo del pleno empleo en el marco de una nueva sociedad emergente que esté más adaptada a las opciones personales de mujeres y hombres. Si las medidas que se establecen se aplican en un marco macroeconómico sólido, un índice medio de crecimiento económico de alrededor del 3% podría constituir una previsión realista para los diez años en los que se plantea el desarrollo de esta Estrategia (de 2000 a 2010). Para conseguirlo se introducirá un nuevo método abierto de coordinación a todos los niveles que deberá ir acompañado de una función de guía y coordinación más firme por parte del Consejo Europeo a fin de garantizar así una dirección estratégica más coherente y un control efectivo de los trabajos.

  2. Desde una perspectiva descriptiva la Estrategia de Lisboa se basa en una serie de políticas principales. De una parte, la consecución de una reforma económica a fin de preparar la economía del conocimiento. Se trata de liberar el potencial innovador y emprendedor en Europa, consiguiendo la ansiada e- Europe. No en vano, el aumento de la productividad se fundamenta en la promoción de una economía basada en el conocimiento con acciones concretas en el ámbito de la I+D y la innovación, avanzando en los procesos de reforma de mercados de bienes y servicios, completando el mercado interior y culminando la liberalización en los sectores recientemente abiertos a la competencia, especialmente las denominadas industrias en red. Por otro lado, los objetivos pretendidos sólo se consiguen mediante la inversión en las personas. Lograrlo supone priorizar el aumento de los conocimientos y cualificaciones de todo ciudadano, estableciendo como meta, entre otras, la formación continua a lo largo de toda la vida o la plena participación en la sociedadPage 216también sin distinción de edad. Con ello se logrará, a su vez, un doble objetivo consistente en una mano de obra más adaptable y en una protección social de mayor calidad. A tal fin, la Estrategia de Lisboa pretende conseguir en 2010 un 70% de nivel de empleo, la reducción del desempleo al 4% y el incremento del número de mujeres con empleo al 60% del total. Para lograrlo, se intentará incrementar el empleo con políticas activas, modernizando los sistemas de prestaciones, flexibilizando el mercado de trabajo y mejorando la formación de capital humano. Hasta 2007 el balance ha resultado positivo con una tasa de empleo del 66% y con un descenso en la tasa de desempleo del 7%, a partir de esa fecha y como consecuencia del estancamiento y retroceso mundial en la economía las cifras han comenzado a variar en sentido inverso.

    Como es sabido, esas políticas serán objeto de revisión a partir de 2004 cuando se solicita el Informe sobre el cumplimiento de la estrategia al que fuera primer ministro de los Países Bajos. El «Informe Kok», a la luz de lo analizado, efectúa una serie de recomendaciones, entre las cuales destacan las siguientes: a) realizar la sociedad del conocimiento, creando sectores de alto valor añadido, innovadores y basados en la investigación que sean capaces de competir con los mejores del mundo; b) cumplir los compromisos para el mercado interior, asegurando una transposición más rápida de las normas, suprimiendo obstáculos para los servicios, eliminando las barreras a la competencia, avanzando en la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, consiguiendo unas infraestructuras de calidad para el mercado interior más grande; c) crear el correcto entorno empresarial;

    1. construir un mercado de trabajo flexible para una mayor cohesión social, consiguiendo inversiones más eficaces en capital humano, aumentando la capacidad de adaptación de trabajadores y empresarios, preparando a la UE para los efectos del envejecimiento de la población; y e) trabajar por un futuro medioambientalmente sostenible, explotando las oportunidades que la protección del medio ambiente pueden ofrecer a la mejora de la competitividad, asegurando que Europa siga ejerciendo su liderazgo internacional en materias medioambientales, pero teniendo en cuenta el impacto que ello pueda tener en el crecimiento y en el empleo. Desde 2004, esta Estrategia renovada ha dado sus frutos si bien, y como se apuntara, el proceso de consolidación de los objetivos de Lisboa se han ralentizado a partir de 2008, debiendo ser evaluado su cumplimiento a partir de 2010 y, quizá, con la Presidencia Española del primer semestre como protagonista.

2.1.2. La Agenda Social Europea: una respuesta a la exclusión social
  1. En el centro de la Estrategia de Lisboa se focaliza uno de los problemas de mayor dimensión presente y futura: la exclusión social. Será a partir de las cumbres de Lisboa y Niza en el 2000 cuando se tome conciencia de la dimensión que ha adquirido en Europa la exclusión social, convirtiéndose en el objetivo central de la Agenda Social Europea (2005-2010). De ahí que tanto la lucha contra la pobreza como la necesidad de realizar una labor inclusiva dentro del mercado de trabajo se conviertan en una referencia para el método abierto de coordinación que solicitará a partir de entonces planes nacionales bianuales para lograr un objetivo, «la promoción de la cohesión social como elemento esencial de la estrategia de la UE para conseguir en la siguiente década el objetivo estratégico de conseguir que la economía europea sea la más competitiva y dinámica del mundo». Se marca así, por primera vez de forma clara, la vinculación entre la reducción de la pobreza y el crecimiento económico toda vez que «la creación de una sociedad con una mayor cohesión y una menor exclusión se considera condición previa para mejorar la economía». Quizá esta concienciación de la UE provenga del hecho de que las políticas del Estado del Bienestar Social se sitúen bajo una triple presión dePage 217cambio: la transición hacia políticas transversales, capaces de integrar la complejidad, hacia políticas participativas, capaces de asumir los procesos de subjetivización en marcha y hacia las políticas de inclusión, capaces de promover nuevas lógicas de cohesión y redistribución frente a las fracturas propias de una sociedad postindustrial. Como consecuencia de tal transformación, la agenda de la inclusión se convierte en una pieza clave del Estado de Bienestar del siglo XXI26.

    Cada Estado ha interpretado de forma distinta la existencia y la desaparición de los elementos de exclusión, especialmente la pobreza. Existe un primer discurso que fija su atención precisamente en esta última, la pobreza, como causa principal de exclusión social; implica la reducción de la pobreza a través de un incremento de los niveles de prestación social; reconoce la importancia del trabajo no remunerado; y valora la necesidad de cuidados de larga duración de la que depende la sociedad moderna. Un segundo discurso señala al empleo remunerado como la forma dominante de inclusión e integración social y para ello centra su atención en las causas que provocan la exclusión del mercado de trabajo. La discriminación que sufren determinados colectivos (mujeres, jóvenes, personas mayores, grupos étnicos, minorías, inmigrantes) sería una de las causas a analizar de forma prioritaria. Un tercer discurso, en fin, valora las prestaciones sociales como un factor de dependencia del sujeto, siendo así que se potencia la exclusión del mercado de trabajo al obtener pensiones suficientes que desincentivan la participación laboral27.

    Pero a todos los Estados se les exigen cuatro vectores en torno a los cuales poder desarrollarse: a) facilitar la participación en el empleo y el acceso de todos a los recursos, derechos, bienes y servicios; b) la prevención de los riesgos de exclusión; c) la ayuda a los colectivos más vulnerables; c) la movilización de toda organización implicada en la lucha contra la exclusión. En cuanto al primero, se trata de adoptar medidas dirigidas a potenciar habilidades y a incrementar la formación así como todas aquellas que garanticen la conciliación efectiva del empleo con la vida personal. A tal fin, se considera necesario «reducir los obstáculos del empleo garantizando que las estrategias para aumentar los ingresos y promover el empleo aseguren que el empleo asalariado sea más beneficioso que el desempleo». En relación al segundo de los factores, los Estados miembros se obligan a desarrollar políticas dirigidas a la prevención de crisis vitales que puedan traducirse en situaciones de exclusión social como, por ejemplo, la exclusión causada por el abandono escolar o el riesgo de encontrarse sin vivienda, para ello deberán incentivarse los mecanismos de solidaridad familiar en todas sus dimensiones. Los colectivos más discriminados en el empleo y por la sociedad deberán ser, en tercer lugar, objeto de una atención preferencial. Y, por último, las organizaciones deberán movilizarse a fin de fomentar la responsabilidad social de las empresas.

  2. Dos son los factores que se condicionan el papel de la UE para conseguir aminorar o superar la exclusión social: el empleo y la protección social. El empleo «es la mejor garantía contra la exclusión social. Para poder fomentar la calidad del empleo, es necesario desarrollar la empleabilidad, especialmente a través de políticas que promuevan la adquisición de habilidades y de aprendizaje de larga duración». Por su parte, la protección social supone que «en el contexto del Estado de bienestar social activo, la creación de sistemas modernos de protección social que fomenten el acceso al empleo será vital». Destacan así tanto las pensiones como el sistema sanitario en cuanto a estrategias crucial contra la exclusión, siendo particularmente relevante «laPage 218importancia de otros factores como la vivienda, la educación, la salud, la información y comunicación, la movilidad, la seguridad y la justicia, el entretenimiento y la cultura» (Consejo Europeo 2000), sin olvidar el papel que juega la igualdad de género. Para revisar convenientemente los resultados, el Comité de Protección Social definirá una serie de indicadores, destacando especialmente las tres prioridades de la Agenda Social 2005-2010: el empleo, la lucha contra la pobreza y la garantía de la igualdad de oportunidades. De hecho, el Consejo Europeo define la nueva Agenda Social con la intención de centrarse «en proporcionar empleos e igualdad de oportunidades para todos asegurándose de que los beneficios del crecimiento económico y del empleo en la UE alcanzan a la sociedad en general. A través de la modernización del mercado laboral y de los sistemas de protección social se conseguirá que los ciudadanos aprovechen las oportunidades creadas por la competencia internacional, por los avances tecnológicos y los cambios en las pautas de conducta de la población mientras que se protege a los más vulnerables» (2007).

    Durante el período 2005-2010, la preocupación deberá ser la cohesión social y, en concreto, tres objetivos distintos: a) la cohesión social, igualdad entre hombres y mujeres e igualdad de oportunidades para todos a través de sistemas de protección social y políticas de inclusión accesibles, adecuadas, financieramente sostenibles, adaptables y eficientes; b) interacciones mutuas y efectivas entre los objetivos de Lisboa de un mayor crecimiento económico de más y mejores empleos y de una mayor cohesión social con la Estrategia de desarrollo sostenible de la UE; y c) la buena gobernanza, transparencia y participación de todos los actores implicados en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas. Dentro de la inclusión social, uno de los objetivos decisivos es la erradicación de la pobreza o de la exclusión social y para ello ha de asegurarse: a) el acceso por parte de todos a los recursos, derechos y servicios necesarios para la participación en la sociedad, previniendo y afrontando la exclusión así como luchando contra todas las formas de discriminación que desemboquen en la exclusión; b) la inclusión social activa para todos, promocionando la participación en el mercado de trabajo y luchando contra la pobreza y exclusión social; y c) que las políticas de inclusión social estén bien coordinadas y que impliquen a todos los niveles de gobierno y a los actores relevantes, incluidas las personas que experimentan la pobreza, asegurándose de que sean eficientes y efectivas y a través de las cuales se canalicen las políticas públicas correspondientes (económica, presupuestaria, educativa, formativa y de los programas de fondos estructurales). El compromiso de la cumbre de Barcelona refuerza la necesidad de reducir significativamente el número de personas en riesgo de pobreza y de exclusión social para 2010, subrayando el carácter multidisciplinar de la pobreza y de la exclusión social con ámbitos tales como el empleo, los ingresos, la vivienda, la salud y la educación, principalmente. De hecho, el Consejo Europeo solicita en el año 2007 que el año 2010 sea declarado Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social.

  3. La Agenda Social alude asimismo a la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible. Tiene sentido que si las pensiones se focalizan en torno a un pacto intergeneracional, la solidaridad obligue a adoptar un compromiso en relación a las generaciones futuras que es el objetivo del desarrollo sostenible. No en vano, la inclusión social es tratada, en los documentos de la Agenda Social, junto con la estrategia de las pensiones y de los cuidados de larga duración. Eso puede significar que se focalice la atención sobre la protección social de los mayores. La estrategia sobre pensiones se centra en la sostenibilidad, esto es, la viabilidad según la tasa de dependencia en Europa. A tales efectos ha de considerarse tanto el aumento de la productividad del empleo como factor que mitigue la exclusión social como la necesidad de cuantificar el valor del empleoPage 219no remunerado, esto es, el que buena parte de la población no activa puede ejercer en beneficio de la comunidad, especialmente los jubilados. Quizá el planteamiento sea un tanto falaz pues se pretende un refuerzo recíproco y mutuo al considerar que el crecimiento fomentará la cohesión y la inclusión y que la protección social fomentará el crecimiento. Con todo, el mecanismo clave tanto en un supuesto como en otro será el empleo.

    En torno a esta cuestión se han creado indicadores como el Índice del Bienestar Económico Sostenible o el Indicador de Progreso Interno. El primero analiza los costes sociales y medioambientales así como el valor del trabajo doméstico. El segundo incluye los costes de las transformaciones en la familia así como la desigualdad contabilizada como daño o coste social que reduce el concepto de vida satisfactoria -admitiendo la relatividad de esta concepción en función de cada país miembro y de su desarrollo-. En todo caso, cualquier análisis que se realice concluye que el crecimiento ha de ser evaluado en términos de impacto social y económico. En este contexto, la inclusión social significará mucho más que un mayor compromiso del mercado de trabajo o de los recursos mínimos que puede propiciar una pensión. Por eso primará el interés por alcanzar un análisis detallado del significado de una vida digna basada tanto en el bienestar personal como en las relaciones sociales, por un lado, y, por otro, el replanteamiento de la organización de las sociedades modernas que persiguen la consecución de una vida sostenible tanto para las generaciones presentes como para las futuras.

2.2. La exclusión social en el centro de atención de las políticas de empleo europeas
2.2.1. La dimensión de la exclusión social
  1. Una parte nada desdeñable de la población de la UE sigue siendo víctima de la exclusión social. El 16% de la población europea vive en riesgo de pobreza, una persona de cada cinco habita una vivienda inadecuada, el desempleo de larga duración ronda el 4% y el porcentaje de jóvenes que abandona prematuramente la escuela supera el 15%. Otra dimensión de la exclusión social que cobra una importancia cada vez mayor es la falta de acceso a las tecnologías de la información. En concreto, el 44% de los europeos no tienen conocimientos informáticos ni aptitudes en lo que respecta al uso de Internet. Llegar hasta aquellos que están en los márgenes de la sociedad y del mercado de trabajo constituye una prioridad económica y un imperativo social. No existe contradicción alguna entre una economía dinámica y eficaz y una economía que prima la justifica social; al contrario, son estrechamente interdependientes. Si, por un lado, el desarrollo económico es indispensable para sustentar la prestación de ayuda social, por otro, la reincorporación al trabajo, siempre que estén en condiciones de realizar una actividad laboral, de las personas más alejadas del mercado laboral y el apoyo a su integración social, son componentes esenciales de la Estrategia de Lisboa, cuya meta consiste, como se ha expuesto, en explotar al máximo el potencial de nuestros recursos humanos28.

    Como ponen de manifiesto los estudios más especializados, la sociedad se identifica hoy en torno a una estructura compleja y fragmentada. Existen tres planos: a) la diversificación étnica derivada de emigraciones de los países más pobres a los desarrollados; b) la alteración de la pirámide de edad con un incremento de la tasa de dependencia demográfica, generalmente ligada a una dependencia física, psí-Page 220quica o sensorial; c) la pluralidad de formas de convivencia familiar con el incremento de la monoparentalidad. En este tipo de sociedad se ha ido consolidando, por una parte, fracturas de ciudadanía a partir del diseño poco inclusivo y en ocasiones del fracaso de las principales políticas clásicas de bienestar, así, la exclusión de la Seguridad Social de grupos con insuficiente vinculación al ámbito contributivo o la exclusión social de sectores vulnerables al fracaso escolar. Ciertos colectivos de inmigrantes no sólo ocupan las posiciones más marginales en la división étnica del trabajo sino que padecen también obstáculos de acceso a los sistemas de protección social y son más vulnerables a la discriminación en el acceso a la vivienda. Sectores de población dependiente, de edad avanzada, quedan excluidos de unos servicios sociales con tasas muy bajas de cobertura. Por lo demás, constituye una realidad constatable que determinadas comunidades que habitan en barrios periféricos segregados sufren con mayor intensidad un desempleo de larga duración o una inserción laboral precaria29.

  2. El concepto de exclusión social es relativamente joven. Se utiliza por primera vez en un documento del Consejo Europeo de 1989 (Resolución de 29 de septiembre) para diferenciar la pobreza de la exclusión social. La exclusión implica fractura del tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas básicas de integración y, por tanto, la aparición de una nueva escisión, de un nuevo organigrama de colectivos excluidos. La exclusión constituye más un proceso o un conjunto de procesos que una situación estable, afecta de forma cambiante a personas y colectivos a partir de situaciones de vulnerabilidad. Por exclusión social se entiende el conjunto de procesos estructurales, pautas ideológicas y culturales, tendencias sociales y mecanismos que producen el empobrecimiento personal o colectivo. Por su parte, la pobreza describe la insatisfacción de las necesidades humanas básicas. El reto para la consecución de un mayor nivel de igualdad consiste en incrementar la capacidad de los individuos y las sociedades para reducir la vulnerabilidad ante la pobreza y promover la autonomía de las personas30. De ahí que la noción de exclusión social se caracterice por la multidimensionalidad de los mecanismos mediante los cuales las personas o grupos se ven excluidos de la participación en los intercambios, prácticas y derechos sociales. La exclusión social engloba las causas y los efectos de la pobreza y es un concepto más amplio que se refiere no sólo a la precariedad económica sino al insuficiente nivel de vida31.

    Son muchos los factores que predeterminan la presencia de la exclusión social. El riesgo de ruptura familiar en un contexto de cambio en las relaciones de género, el riesgo de descualificación en un proceso tecnológico acelerado, el riesgo de precariedad y de infrasalarización en un contexto de permanente cambio en la naturaleza del vínculo laboral son ejemplos de zonas de vulnerabilidad que acrecientan la exclusión de las personas y de los colectivos. De ahí que no quepa identificar al colectivo marginado o excluido como un sujeto homogéneo y articulado de cambio histórico o visible sino que protagoniza un proceso muchos más complicado en su identificación32. De hecho, en la actualidad y en países desarrollados se observa una dualidad social, un modelo de doble ciudadanía en el que existe una posición diferenciada de quienes están razonablemente integrados en la sociedad y poseen vivienda, relaciones familiares y sociales estables e ingresos regularesPage 221respecto de quienes, por ser intercambiables o prescindibles, no disponen de un trabajo digno, carecen de recursos seguros, malviven en condiciones por debajo de los mínimos y se hallan en una pendiente de vulnerabilidad social que les sitúa en la frontera de la exclusión social33.

  3. La identificación de la exclusión social obliga a tener en cuenta factores muy variados: económicos, sociales, laborales, educativos, ambientales, etc. Más allá de la repercusión laboral o de protección social a la que se refiere este estudio, es la educación uno de los elementos que más condiciona la existencia y persistencia de la exclusión social. La educación desempeña diferentes funciones, entre otras, la de otorgar competencias para facilitar la adaptación a la vida profesional y garantizar el desarrollo personal y social que facilite la cohesión y la lucha contra las desigualdades. Existen, por una parte, personas que están excluidas del propio sistema educativo y, por otra, personas susceptibles de ser excluidas socialmente por causa de su relación con el sistema y con los recursos educativos. La ausencia de escolarización representa, por un lado, una exclusión respecto del propio sistema educativo y, por otro, constituye un elemento clave para la futura exclusión del individuo respecto de otros ámbitos sociales y, en especial, de la esfera laboral. De hecho, la tasa de desescolarización es más alta cuanto más grave se hace la pobreza. En el espacio del capital formativo es donde se fijan aquellos factores que pueden contribuir a la exclusión social, presente y/o futura, de los individuos y que se derivan de sus resultados formativos: el analfabetismo absoluto y funcional, los niveles formativos bajos, el fracaso escolar, el abandono del sistema educativo y la barrera lingüística todo ello agudiza inevitablemente «las diferencias sociales y la exclusión social que el niño va a sufrir en sus propias carnes a lo largo de toda su vida, marcando sus futuras relaciones, su trabajo, su compañía, su ubicación social, su ocio e incluso su propia forma de comportarse»34.

    Por lo demás, la exclusión social relacionada con la vivienda y el espacio urbano tiene su origen en un factor generador clave: el carácter socialmente selectivo y especialmente segregador de los mercados de suelo y vivienda, de estructura oligopólica y tendencialmente especulativa, con una presencia pública generalmente débil o residual y con poca atención a los aspectos medioambientales. Asimismo la familia y los vínculos comunitarios ejercen de soporte para hacer frente a la situación de riesgo y/o vulnerabilidad, constituyendo un apoyo emocional y práctico para contrarrestar la encarnación de las desigualdades sociales. Por el contrario, la ausencia y/o la precariedad de las redes de solidaridad y sociabilidad tanto familiares como sociales pueden conducir al desamparo de las personas marginadas y/o excluidas, agravando su situación. Factores como la extranjería o los efectos sociales que supone la limitación en el ejercicio de derechos por la falta de nacionalidad o permiso de trabajo o residencia representan, en fin, elementos potenciadores de la situación de exclusión social35.

2.2.2. La especial significación de la pobreza como factor de exclusión social
  1. Existe coincidencia al considerar que el de la pobreza es un concepto mucho más restringido que el de la exclusión social. La situación de exclusión incluye la de ser pobre, pero pobre extremo puesto que la pobreza relativa podría no ser considerada como situación de exclusión social. Teniendo en cuenta que, desde 1960 hasta finales del sigloPage 222XX, la población mundial se había multiplica

    do por dos pasando de tres mil millones a seis mil millones de personas, el riesgo de exclusión e incluso de pobreza, sea ésta extrema o relativa, se acentúa. Existen dos datos elocuentes en relación a la medición de la pobreza y es que, si bien la riqueza se habría multiplicado por nueve durante la segunda mitad del siglo XX, sin embargo, los índices de evolución del PIB en los países más ricos contrastan con los índices de desarrollo humano de la ONU (PNUD) o los datos sobre pobreza del Banco Mundial. En los países de la OCDE, más de 130 millones de personas padecen pobreza de ingresos, 34 millones se encuentran desempleados y la tasa media de analfabetismo funcional en los adultos alcanza el 15%36. Con estos datos, puede anticiparse una conclusión inicial y es que la globalización de la economía provoca asimismo la globalización de la pobreza aunque, por el momento, no ha conseguido establecer soluciones globales, tal vez, porque como indican algunos autores, cada vez más el poder y la riqueza se concentran en menos manos37.

  2. Ya en 1968, el Social Science Research Council aportó una definición más enriquecedora sobre la pobreza al establecer que «los individuos son pobres porque no tienen las oportunidades, comodidades y dignidad que se consideran normales en la comunidad a la que pertenecen. Por tanto, son las normas medias continuamente cambiantes de esa comunidad las que constituyen los puntos de partida para el cálculo de la pobreza; los pobres son aquellos que se encuentran lo suficientemente por debajo de esos niveles medios». En 1975, el Consejo de Europa definió la pobreza considerando como pobres a

    aquellos individuos o familias cuyos bajos recursos los excluyen del estilo de vida mínimo en el estado miembro en el que residen

    , definiendo los recursos como «bienes, ingresos económicos además de los servicios de origen público y privado». Se consideran en situación de pobreza, «aquellos individuos, familias y grupos que no disponen de los recursos suficientes para logar una dieta adecuada, para participar en las actividades y para tener las condiciones y los servicios a los que está acostumbrada una sociedad o que, al menos, son ampliamente reconocidos y apoyados de manera general por la sociedad a la que pertenecen. Es decir, están en situación de pobreza aquellos cuyos recursos se encuentran radicalmente por debajo de la exigencia del individuo o familia media, por consiguiente, se encuentran excluidos de las actividades, tradiciones y estilo de vida comunes»38.

    Tres factores diferentes explican las variaciones de la representación social y convencional de la pobreza: el grado de desarrollo económico y del mercado de trabajo, la forma e intensidad de los vínculos sociales y la naturaleza del sistema de protección social y de acción social39. Pero, en todo caso, se entiende que el concepto de pobreza supone la carencia de ingresos materiales suficientes para vivir dignamente, aludiendo a factores materiales cuantificables que suponen acotar una situación objetiva y objetivable40. Surge la duda, eso sí, sobre si ha de ser considerada la pobreza de forma relativa (determinada social e históricamente y establecida a partir de la consideración de la situación general de la comunidad analizada) o de forma absoluta (esto es, con criterios universalizadores y sin tener en cuenta el contexto social concreto). ElPage 223principal problema al medir la pobreza de forma relativa es que parte de una decisión arbitraria como es la fijación de un porcentaje respecto a la media colectiva bajo el cual una persona se considera pobre y, por otro lado, que en realidad no informa sobre carencias sino sobre desigualdades y eso no permite comparar colectividades entre sí. Por otra parte, la dificultad de establecer un conjunto de necesidades básicas universales conlleva dificultades graves, tales como la arbitrariedad o el relativismo cultural41. En la práctica, frente a una determinación objetiva se suele acudir a una valoración sujetiva, señalando umbrales relativos de pobreza, lo que significa que un hogar o un individuo son pobres sólo en relación con la sociedad en la que vive, de manera que es el nivel de vida de la población con la que convive el que determina que efectivamente puedan considerarse pobres y, por tanto, pobres en una sociedad determinada podrían dejar de serlo en otra con un nivel de vida inferior42.

2.2.3. La precariedad como factor de exclusión social
  1. En los últimos tiempos tiende a relacionarse con los conceptos de exclusión o de pobreza el de precariedad. Con él se produce una remisión a condiciones de vida de individuo o grupos que señalarían una relativa inadecuación respecto a los estándares medios de vida, por una cierta inseguridad, por una situación de vulnerabilidad o de riesgo, la inseguridad en el trabajo, los bajos salarios, el difícil acceso a las pensiones de Seguridad Social, las dificultades de acceder a una vivienda digna, etc.43. Se denominan «trabajadores con bajo salario» (menos del 60% del salario medio) a quienes teniendo un empleo remunerado, se encuentran, sin embargo, en una situación de vulnerabilidad social ya que con el salario que perciben no pueden salir de un entorno de exclusión o pobreza. Se trata de empleos con los que no es posible integrarse socialmente y acceder a un nivel de vida digno44. A ello contribuye considerablemente la ingente variedad salarial que existe en el seno interno de cada país miembro como consecuencia, entre otros factores, de la regulación en la negociación colectiva, del fenómeno desregulatorio, de la depreciación del s.m.i., de la modificación del perfil profesional del trabajador -más cualificado pero con mayor oferta dentro de la misma cualificación-, de la tendencia a incrementar el empleo en el sector servicios en detrimento del sector industrial con una presencia de trabajos de menor productividad y más bajos salarios o los efectos de la globalización que golpean a la capacidad negociadora sobre la fijación del salario, etc.45.

    No es de extrañar que el incremento de los empleos con muy bajos salarios, el crecimiento de las desigualdades y la precarización laboral condujeran a la OIT a establecer como objetivo el «trabajo decente» (2003). Según la OIT en 2003, 550 millones de trabajadores en el mundo son pobres. El principal riesgo que se corre es que se cree un círculo vicioso entre el desempleo, el empleo con bajo salario y de nuevo el desempleo, probablemente sin prestación y se convierta en una «realidad vivida pero relativamente invisible»46. Por esta razón, la OCDE apunta que el empleo conPage 224bajo salario tiene un carácter «crónico». Según la OCDE «la comparación de las estimaciones de la duración media del empleo de bajos salarios muestra que las mujeres, los trabajadores de edad avanzada y los que poseen un nivel de estudios más bajo que tenían un empleo de bajos salarios al principio del período permanecen más tiempo que otros trabajadores en un empleo de este tipo. Estos grupos, una vez que se encuentran en un empleo de bajos salarios, tienen especiales dificultades en ascender en la distribución de las ganancias, al menos de una forma duradera. No obstante, casi todos los grupos, una vez que se encuentran en un empleo de bajos salarios, tienen un empleo de este tipo durante un número considerable de años»47. Incluso se ha llegado a plantear un «paralelismo entre el pauperismo de las sociedades industriales decimonónicas y este nuevo pauperismo ligado al trabajo con salarios muy insuficientes»48. Por lo demás, la precariedad del empleo en estos momentos es estructural en la medida en que se trata de un proceso que afecta de un modo u otro al conjunto de la estructura del empleo. Se produce, así, una desestabilización de los estables, introduciéndose elementos de inseguridad en los estratos intermedios de la sociedad. Por otro lado, se produce una instalación en la precariedad que genera una nueva forma de vida: una cultura de la precariedad consistente en una manera de habitar el mundo, una subjetividad construida a partir de estrategias de supervivencia en el presente49.

    En todo caso, la crisis de empleo de las sociedades capitalistas actuales, agravada en los años noventa, se expresa desde dos perspectivas: la irrupción de un desempleo severo que afecta a un sector importante de la población, a veces más del 20% de la población activa y, por otra, una crisis de la calidad del nuevo empleo con altas tasas de temporalidad y condiciones laborales que muestran un complejo mapa de precariedad con intensidades diversas. La carencia de empleo constituye un factor esencial en los procesos de exclusión social, relegando en muchas ocasiones otros factores con mayor peso específicos en las situaciones de pobreza50. De esta forma, mientras hace unos años el factor de exclusión en el ámbito laboral venía dado por el acceso al mercado de trabajo, ahora el hecho de disponer de un empleo no es garantía de suficiencia de ingresos para la subsistencia. «Un puesto de trabajo que no permite la plena integración social, con un salario que no hace posible cubrir satisfactoriamente todas las necesidades vitales y con pocas posibilidades reales de promoción personal sitúa a los que lo desempeñan en una zona de vulnerabilidad que puede derivar hacia la zona de asistencia y la zona de exclusión y de pobreza real en la medida en la que fallan los vínculos familiares y sociales, con consecuencias económicas, sociales, psicológicas muy graves para la persona que lo sufre»51.

  2. Sin embargo, en Europa, la combinación entre desempleo y pobreza no resulta homogénea52. Existen países que tienen a la vez una alta tasa de desempleo y una alta tasa de pobreza (España, Italia e Irlanda), países con un menor desempleo pero con una mayor tasa de pobreza (Portugal, Grecia o Reino Unido), países que obtienen buenos resultados en ambas variables (Luxemburgo, Dinamarca, Alemania, Países Bajos) y, porúltimo, países como Francia que con una alta tasa de desempleo desarrolla, sin embargo, una menor tasa de pobreza. Esta relación viene condicionada en todos los países miembros por una serie de elementos: a) la dimensión de la cobertura en la protección social por desempleo; b) la reparación de la situación de desempleo mediante la inserción familiar, especialmente en el desempleo juvenil; c) la duración del desempleo; y d) la calidad del empleo53.

    Sorprende que la relación entre pobreza y desempleo no siempre sea directa pues existe un volumen cada vez más alto de trabajadores ocupados que se encuentran dentro de la definición de pobreza, integrando la categoría de trabajadores pobres que, en algunos países, sobrepasa el 50% de los hogares calificados como pobres. De ahí que se observe como una característica de los últimos diez años que los hogares pobres lo son por tener salarios bajos o empleo precario más que por el hecho de estar excluidos permanentemente del mercado de trabajo54. Eso significa que, a diferencia de lo que suele considerarse como norma, una parte importante del colectivo de pobres son personas que se rigen por las reglas de la economía de mercado, participan activamente en la producción de bienes y servicios, resultan consumidores de los mismos pero sus ingresos insuficientes les propicia su anclaje en la categoría de pobres. Esto supone que la pobreza no está reñida con el pleno empleo cuando éste deriva en salarios que proporcionan insuficientes recursos para vivir55. En todo caso, parece que es común la afirmación sobre el nuevo perfil de pobreza, tanto en España como en Europa. Aparecen necesidades poco cubiertas como las que se derivan de un cambio en la biografía laboral de las mujeres o en el crecimiento de los inactivos a edades muy inferiores a la jubilación o el retraso en la entrada del mercado de trabajo o, sobresaliendo por encima de estas necesidades, la situación de titulados con cualificación pero subempleados56.

    Por eso, la solución, como indican algunos autores, no siempre pasa por un incremento del empleo sin calificativos sino por un incremento del empleo de calidad pues una mayor creación de empleo de baja productividad conllevará salarios bajos y el incremento del riesgo de quedar atrapado en las redes de la pobreza57. También constituye fuente de pobreza la duración de la jornada, puesto que el trabajo a tiempo parcial o la simultaneidad de trabajo y desempleo generan recursos insuficientes que posicionan al trabajador en situación de pobreza58. Pero, especialmente, es la descualificación del trabajador la que genera una situación de círculo vicioso entre empleo y pobreza. Por una parte, los procesos de reestructuración económica y tecnificación conducen a una permanente formación y reciclaje de los trabajadores. Ello puede contribuir a dos tipos de exclusión social: la que se deriva de la pérdida de validez de la cualificación del trabajador que intenta acceder al mercado de trabajo después de haber sido situado fuera de él durante un período de tiempo o que intenta insertarse por primera vez y la originada por la expulsión de los trabajadores que no se recualifican y resultan obsoletos para el sistema. Estos procesos se relacionan con los cambios en las necesidades formativas exigidas por el mercado y el desplazamiento de algunos colectivos hacia nuevos tipos de analfabetismos: el digital y el tecnológico. Como indicara la OIT, «la brechaPage 226digital no sólo existe entre sociedades, sino que también se manifiesta dentro de éstas. Todos los datos disponibles indican que la utilización de Internet se halla estratificada. Es mucho más común en jóvenes, hombres, habitantes del medio urbano y personas con niveles superiores de formación e ingresos»59. Por otro lado destacan los fenómenos como el incremento de las cualificaciones exigidas que, en una secuencia continuada, supone una posibilidad más rápida de descualificación para los asalariados60.

3. Las pensiones mínimas en el sistema de protección social
3.1. La respuesta del nivel contributivo del Sistema de Protección Social a la exclusión social: las pensiones mínimas
  1. En un contexto como el descrito, la protección social tiene un reflejo inmediato. Para quienes no consiguen cotizar o no alcanzan los mínimos de cotización en el sistema contributivo, porque directamente habrán de acudir a ayudas de naturaleza asistencial y para quienes sí cotizan porque, una vez percibidas las patologías expuestas, es muy probable que sólo puedan alcanzar pensiones del sistema en su cuantía mínima.

    Las pensiones mínimas tan sólo encuentran soporte en el principio de solidaridad por cuanto garantizan la suficiencia de las prestaciones y corrigen al alza la regla de la proporcionalidad pues, aun cuando se haya cotizado por una base mínima u otra distinta, si el cálculo de la pensión no garantiza la cuantía de la pensión mínima el beneficiario tendrá derecho a esta última y no a la que le corresponda como aplicación del cálculo preceptivo.

    Si el punto de partida es el nivel contributivo, es necesario comparar la pensión mínima con el salario mínimo. Si bien este último se refiere a una situación de activo y aquella está prevista para una situación de pasivo, en un caso se retribuye una contraprestación de servicios y en el otro se cubren estados de necesidad derivados precisamente de la pérdida de rentas de activo independientemente de la causa que origine tal pérdida. Con todo, existen algunos puntos de conexión. El principal, que la cuantía del salario mínimo suele adoptarse como referencia para señalar el importe de las pensiones mínimas, no habiendo sido alcanzada aún una similitud entre ambas cantidades. Precisamente el complemento de mínimos garantiza una mayor proximidad al salario mínimo que la pensión mínima. Cabría cuestionar si la solidaridad que pretenden las pensiones mínimas resulta la más adecuada por entender que no todos los pensionistas que las reciben son quienes debieran tener derecho a ello y que homogeneizan situaciones en origen bien dispares. Pero, en cierto modo, comparar el mínimo del salario del trabajador en activo con el mínimo pensionístico supone admitir que existe una garantía de suficiencia entre ambas cantidades. En definitiva, nos hallamos ante un sistema contributivo y profesional y las pensiones tratan de sustituir las cantidades dejadas de percibir en activo, por lo que tiene sentido que las mismas se asemejen. Al menos en ello reside la justificación de la suficiencia, en garantizar un mínimo de subsistencia tanto en un caso como en otro.

    Tampoco resulta fácil marcar la diferencia entre las pensiones mínimas contributivas y las prestaciones no contributivas o asistenciales con las que, a menudo, se confunden. Las rentas mínimas, los salarios de inserción han resultado de generalizado establecimiento -en España a través de las Comunidades Autónomas- conformando el ámbito asistencial junto a las pensiones no contributivas que, al menos en nuestro país, se integran dentro del ámbito de la Seguridad Social yPage 227son competencia del Estado al igual que las pensiones contributivas con complementos para mínimos. Pues bien, la línea que divide las pensiones mínimas contributivas de las pensiones no contributivas no siempre resulta fácil de trazar más allá de la especificidad legal que sobre cada una de ellas recae. Sólo la heterogeneidad de las fuentes de financiación permitirá deducir qué parte pertenece a lo contributivo y a lo no contributivo. Aun cuando de una forma simplista pueda decirse que si los recursos provienen de las aportaciones de los beneficiarios se tratará de una pensión contributiva y si fuera una aportación fiscal será no contributiva, lo cierto es que no existen modelos puros de financiación en Seguridad Social en los que las fuentes respondan a una medida unidireccional. La decisión firme por separar la protección contributiva de la no contributiva tiende a diferenciar las fuentes y los responsables de la financiación de cada tipo de pensión o nivel de protección social. Probablemente dicha separación no suponga nada concluyente en cuanto a la protección del beneficiario pero sí servirá para depurar responsabilidades entre los distintos poderes públicos. Existe un debate entre la lógica de la seguridad y la lógica de la solidaridad en el que se pretende fijar cuál sea el alcance de la protección contributiva, de aseguramiento colectivo y obligatorio, y la protección que garantice un mínimo de subsistencia, a cargo de la solidaridad general que se fija en los Presupuestos Generales. Sin embargo, prolifera la consideración de la fuente de financiación como factor diferencial entre una prestación de otra. Una conclusión no del todo acertada si se tiene en cuenta que, en muchos sistemas -en el español así ocurre-, se establece que la financiación de la Seguridad Social, sin diferenciar nivel alguno, tiene como recursos generales tanto las cotizaciones de las personas obligadas como «las aportaciones progresivas del Estado» (art. 86 LGSS). Bien es cierto que la ley prevé una individualización o afectación finalista de las aportaciones estatales y, en concreto, precisa que se podrá especificar dichas aportaciones si van destinadas a la acción protectora de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva (art. 86.2 LGSS). Una conclusión que sirve para defender la naturaleza contributiva de los complementos para mínimos por entender que si el legislador hubiera tenido voluntad de atribuir naturaleza asistencial o no contributiva a los complementos para mínimos, lo hubiera mencionado expresamente61. Con todo, este debate puede esconder detrás el interés de reducir las pensiones mínimas del nivel contributivo al nivel -siempre más bajo- de las prestaciones asistenciales si se sitúan dentro de la misma fuente de financiación.

    Quizá parezca más conveniente determinar la naturaleza contributiva o no de una prestación en virtud de la relación que exista entre los ingresos derivados de activo y la prestación y el papel que las cuotas abonadas en activo tengan en esta relación. El papel del salario a la hora de configurar el importe de la pensión constituirá un elemento más determinante que la propia fuente de financiación. En un sistema mixto (contributivo y asistencial) como el nuestro las prestaciones juegan una función de sustitución de las rentas de activo y se basan en el criterio de proporcionalidad en razón de las cotizaciones previas, garantizando la suficiencia de las pensiones. Mas esta suficiencia ha de tener como principal objetivo el de mantener el poder adquisitivo que el beneficiario tenía en activo para lo cual se fija un importe de las cotizaciones previas tendente a lograr tal fin. Esto las hace diferentes del mínimo vital de mera subsistencia o garantía de ingresos mínimos que persigue cualquier prestación no contributiva y que tiende, a diferencia de la contributiva, a conseguir la compensación de probados estados de necesidad, no fáciles de cubrir de otra forma por quienes carecen de cualquier otro recurso. Por lo demás y enPage 228general, el ámbito subjetivo también sirve para diferenciar unas prestaciones de otras. Las pensiones mínimas contributivas o con complementos para mínimos tienen un ámbito subjetivo restringido exclusivamente a lo «profesional», nunca universal o indiferenciado de la ciudadanía que es el ámbito propio en el que se desarrollan las prestaciones asistenciales. Por lo tanto es más la función y el ámbito subjetivo de aplicación lo que distingue a unas prestaciones de otras y no tanto el origen de la financiación, aun cuando sea éste un criterio susceptible de ser utilizado también.

    Conviene subrayar, no obstante, que, al menos en España, sí se ha podido apreciar, en los últimos años, una cierta aproximación entre el nivel contributivo y el asistencial en cuanto a los complementos para mínimos. Esto es así porque en la legislación presupuestaria los condicionantes inicialmente ligados a la persona individual, al titular de la pensión y a sus circunstancias personales se han ido ampliado progresivamente a considerar simultáneamente la situación familiar, la existencia o no de cónyuge a cargo, toda percepción económica, salarial, de capital o de cualquier naturaleza, y tanto a nivel individual como de la unidad familiar. En todo caso, lo complementos para mínimos se conciben como un mecanismo de redistribución intra e intergeneracional dentro de una Seguridad Social propia de modelos contributivos y profesionales. A través de los mismos se produce un difícil equilibrio entre equidad y el principio solidario del sistema. Como indica la doctrina, todo tiene un riesgo y con la preponderancia de criterios de indiscriminada igualación se favorece a las carreras cortas y, en cierto modo, se desincentiva la cotización por cuanto al obtener los mismos resultados finales puede no compensar cotizar por más tiempo y por mejores bases. Además esa igualación por abajo conduce a un cierto proceso de asistencialización que permite concebir el sistema como una protección básica o mínima de subsistencia, lo que genera una idea de insuficiencia del sistema para cubrir su función sustitutoria de rentas62.

  2. No cabe admitir la posible derivación de la existencia de unos mínimos en el ámbito contributivo como consecuencia de las dificultades de empleo que impiden completar las carreras de cotización a quienes contribuyen. Al menos, no ha sido así en nuestro país. Desde la creación del Mutualismo Laboral (OM 10 sep.54, BOE, 17), se admitiría una cantidad mínima garantizada (art. 39) cuando las prestaciones resultaban sustitutivas del salario regulador, no así cuando se trataba de prestaciones en cuantía fija. Asimismo se condicionaba su cobro a la concurrencia o no de prestaciones y el importe de estos complementos no se confunden con el de la revalorización de la pensión. Por lo demás, surgidos en el ámbito de los trabajadores por cuenta ajena se extienden a las clases pasivas, a autónomos, empleados de hogar y otros regímenes especiales hasta el punto de que el Preámbulo del Decreto 826/1976, 21 abr. señala la necesidad de que en el futuro «puedan llegar a fijarse en función de unos determinados porcentajes del s.m.i.». En España, el momento más decisivo para la consolidación de estos complementos se produce en el año 1978 (RD 85/78, 24 ene.). En un contexto presidido por los Pactos de la Moncloa y en una crisis de dimensiones históricas, se opta por igualar el mínimo de pensión entre todos los regímenes, con independencia de la dosis de presión contributiva soportada por cada cotizante, por lo que se rompe el principio de equidad amén de esa sinalagmática relación existente entre prestación-cotización. Esta política de mínimos indiferenciada pudo resultar perversa para el sistema pues se permitía una incorporación privilegiada al sistema, adquiriendo pensiones con breves períodos de cotización y con escasas cuantías de cotización que no se mejoraban porque con aportaciones bajas se obtenían los mismosPage 229beneficios. «Esta política de igualación y uniformización de mínimos, en la medida en que su materialización implicaba restar capacidad de actualización de las pensiones medias y superiores por mor de una redistribución coactiva de la masa de pensiones en los procesos de revalorización; y estándose como se estaba en niveles ínfimos de protección por el atávico desfase entre salario real-salario de cotización y sin mecanismos específicamente asistenciales que cubrieran mínimos de subsistencia, no produjo otra consecuencia que la denostada igualdad en la miseria y la extensión generalizada de las pensiones mínimas»63.

    Por su parte, las referencias en los textos internacionales son también numerosas. Así, el Convenio núm. 102 OIT de 1952 (ratificado por España el 29 jun.88 y en vigor desde 29 jun.89, BOE, 6 de octubre) indica que el total de la prestación y de los demás recursos de la familia deberá ser suficiente para asegurar a la familia condiciones de vida sanas y convenientes, y no deberá ser inferior al monto de la prestación calculada de conformidad con lo dispuesto en el art. 66. Este artículo tiene como referente de cálculo el salario total del trabajador ordinario no calificado de sexo masculino más los complementos familiares. Salario de activo y circunstancia familiar que serán parámetros obligados para cualquier ordenamiento que acepte el esquema del Convenio 102 si se trata de un modelo contributivo y profesional. La Carta Social Europea (Turín 18 de oct.61, ratificada por España en BOE de 26 jun.80) reitera el contenido de la norma mínima. Obliga a las partes contratantes a «mantener el régimen de Seguridad Social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Convenio Internacional núm. 102 sobre normas mínimas de Seguridad Social». El Código Europeo de Seguridad Social (Estrasburgo 16 abr.64, ratificado por España mediante Instrumento de 4 feb.94, BOE, 17 mar.95) reconoce en su art. 66 que la cuantía de la prestación, incrementada con el importe de los subsidios familiares, deberá ser tal que sea por lo menos igual, para la contingencia de que se trate, al porcentaje indicado del total del salario del trabajador ordinario no calificado adulto del sexo masculino, y del importe de los subsidios familiares pagados a una persona protegida que tenga las mismas cargas que el beneficiario. De nuevo, salario y circunstancias familiares se erigen en dos elementos a considerar en el momento de percibir el mínimo. Ambos se concretan en el art. 72 del Código revisado en 1990. Por su parte, el Reglamento 1408/71 -ahora sustituido por el Reglamento 883/04- establece la asignación de un complemento cuando la cuantía de las prestaciones debidas con arreglo a las legislaciones de distintos Estados miembros no alcancen el mínimo establecido en la legislación de aquél de dichos Estados en cuyo territorio resida el beneficiario. Se consolida así la consideración del complemento de mínimos como instrumento de solidaridad intrínseco a todo mecanismo contributivo de Seguridad Social.

  3. Consecuencia de tales determinaciones, cabe colegir rasgos generales en toda la UE, aunque la normativa a aplicar difiera en cada país. Los complementos para mínimos tendrán una cuantía individualmente variable, se trata de suplementos que sólo operan respecto de las pensiones contributivas, no son consolidables, no son objeto de actualización periódica sino que quedan a expensas de lo que resulte en el importe de la pensión una vez que se aplique la revalorización, es incompatible con un cierto volumen de rentas, ya salariales, de capital o cualquier otro tipo.

    En todos los países de la UE se fijan pensiones mínimas salvo en Alemania que tampoco fija una pensión máxima. En casi todos los países de la UE se distingue si el beneficiario está sólo o con persona a su cargo. En algunos, la cuantía tiene relación con el número de años cotizados y, en general, no sePage 230distingue en función de la edad del beneficiario. Lo normal es establecer cuantías para las pensiones mínimas en función del número de años cotizados si se atiende al principio contributivo. Los rasgos son generales, aunque la normativa a aplicar difiera en cada país. En España, la ley modula la cuantía del complemento en función de dos circunstancias, la marital y el factor renta. De todas las circunstancias familiares, sólo se elige una, la existencia de un matrimonio (existencia o no de cónyuge a cargo, no tanto la presencia de hijos u otros familiares en la unidad de convivencia). En cierto modo, se trata de un contenido más de la protección familiar, no regulada con acierto en nuestro país. Para ello se exige, convivencia y dependencia económica del cónyuge con el titular de la pensión objeto de complemento con esa expresión de difícil acomodo tanto en las normas civiles internas como en las del resto de los países europeos como es la de «cónyuge a cargo». Quizá este requisito de dependencia tanto marital como económica se encuentre hoy desfasado en un contexto ciertamente distinto para el nuevo modelo de pensiones.

  4. Son numerosos los problemas que pueden plantearse en torno a las pensiones mínimas o a los complementos para mínimos, más allá de la naturaleza contributiva o asistencial a la que antes se hacía referencia. Cuando se obtiene una pensión, la pretensión es triple: mantener el poder adquisitivo de la misma durante su vigencia; mejorar los efectos solidarios del sistema a través de las pensiones mínimas; y conseguir una buena gestión por parte del sistema. Es cierto que en el establecimiento de las cuantías existen diferencias territoriales marcadas por dos elementos básicamente: uno, la producción que determina el nivel salarial y, por tanto, condiciona la cuantía de la pensión; y, otro, la presencia o no de regímenes especiales en cada territorio. Son estos últimos los que, al menos en España, han condicionado considerablemente el papel de las pensiones mínimas. Y es que, en algunos de ellos -aquellos que suelen tener un mayor déficit interno, agrario o empleados del hogar- se incrementa el recurso a los complementos para mínimos. Amén de las diferencias territoriales pues, por ejemplo en España, en Extremadura más de la mitad de las pensiones obtienen complementos para mínimos mientras que en el País Vasco tan sólo un 15% tienen dicho complemento64. En efecto. Si se tiene en cuenta que en nuestro país el complemento para mínimos afecta especialmente -aunque no únicamente- a la jubilación, es esta pensión la que ha de servir como referencia fundamental de esta reflexión. Pues bien, si en el Régimen General de la Seguridad Social española tres de cada cuatro pensionistas han cotizado por encima de los treinta y cinco años, esta tendencia no se mantiene en el resto, especialmente en los trabajadores por cuenta propia con un nivel muy insuficiente de cotización. Y es que la regulación en el régimen especial previsto para los trabajadores autónomos permite maximizar la rentabilidad de las cotizaciones al garantizar una pensión mínima en todo caso. La posibilidad de elegir tipos menores de cotización o bases de cotización en años no determinantes para el cálculo de la base reguladora conduce a tal conclusión. Esta escasa aportación de recursos no se traduce, sin embargo, en menores prestaciones pues tanto las pensiones mínimas como la revalorización de éstas lo compensan.

    Una solución como la apuntada debilita el carácter contributivo y proporcional del sistema pues, de hecho y de forma general, todos los regímenes especiales cotizan por tipos inferiores al RGSS y, sin embargo, se ha venido produciendo una aproximación progresiva de sus prestaciones. La relación pensión/base de cotización permite este retroceso de la proporcionalidad, siendo así que estaría más próxima si la relación se efectuara entre pen-Page 231sión/cuota. De lo contrario, «trabajadores con igual poder adquisitivo (base de cotización) alcanzan iguales pensiones a precios distintos (cotizaciones satisfechas en cada régimen)»65. De hecho, muchas partidas que forman parte de la retribución del trabajador se trasladan hacia el esquema de no cotizables, generando una distorsión en la contributividad. Bastará con cumplir los requisitos para obtener la pensión de jubilación porque el coste de la misma es muy bajo para algunos trabajadores y muy alto para otros que, con más de treinta y cinco años de cotización, no logran alcanzar más que la pensión mínima, desincentivando el sistema la contribución al mismo. Se denuncia, así, la posibilidad de que el sistema permita la «pensión a la carta» en el sentido de que algunos colectivos pueden acomodar el período y la cuantía de la cotización con el convencimiento de obtener en su jubilación una pensión digna dado el juego de mínimos y de su revalorización66. En el caso de los trabajadores autónomos, el derecho a escoger la base de cotización le permite un comportamiento estratégico en virtud del cual demoran su cotización hasta los 50 años de edad con el fin de que con sólo quince años de cotización y cotizando a las bases mínimas obtendrán una pensión mínima, con una alta rentabilidad de sus cotizaciones. El importe deseado se alcanzará mediante la percepción de pensiones privadas, sistema al que se trasladan recursos que deberían estar en el ámbito público de la protección social, como ocurre a los trabajadores por cuenta ajena que no disponen de tantas posibilidades de convertir el sistema privado en «sustitutorio» (algo que sí se les permite a las profesiones liberales) sino en complementario67. El efecto es perverso pues personas con rentas bajas del RGSS pueden estar financiando a personas con rentas altas en los regímenes especiales, básicamente en el que protege a los trabajadores autónomos.

    En cierta medida, también rompe la proporcionalidad la incidencia de la revalorización, mayor para las pensiones más bajas. Las pensiones mantienen su poder adquisitivo gracias a la revalorización automática, estableciéndose la posibilidad de compensar al final de cada ejercicio si hubiera desviación entre la revalorización efectuada y la evolución real del IPC tanto al alza como a la baja. En Europa los cálculos se efectúan en parte como en España, en otros países según la evolución de los salarios y, en algunos casos, atendiendo al incremento de las pensiones de los funcionarios, siendo escasos aquellos que marcan la subida anual sin establecer parámetros de referencia.

    Y no falta quienes consideran que el cálculo de la base reguladora teniendo como referencia la base de cotización de los años más próximos puede conllevar efectos negativos; primero porque en la economía sumergida no se incentivará más que estos años de cotización, segundo, porque aquellos que se quedan desempleados en edades próximas a la jubilación han podido cotizar por cuantías muy altas pero sólo se tendrán en cuenta la más próximas, esto es, las más bajas, generando pensiones mínimas, por último, porque personas que hayan efectuado carreras de cotización semejantes pueden obtener pensiones dispares según la cotización de los últimos años68. De aceptarse esta tesis, también debería ser admitido que, si se ampliara el período de referencia, habría de permitirse a quienes tengan cotizado un período superior al exigido como mínimo, poder elegir los años con más altaPage 232remuneración bien indistintamente bien de forma consecutiva. Con esto se premiarían las carreras más largas y se evitaría el agravio de carreras ejemplares de cotización que, por verse expulsados del mercado de trabajo en los últimos años, obtienen pensiones mínimas.

    Especial mención merece la cuestión de género en relación a las pensiones mínimas. En las mujeres son muchos los factores que determinan una menor pensión: el cálculo de la base reguladora sobre los últimos quince años, época de difícil permanencia en activo para el varón y la mujer, el hecho de que existan lagunas de cotización en sus carreras como consecuencia de las interrupciones en sus carreras de cotización lo que supone que se sustituyan por las bases mínimas de cotización, reduciendo el promedio de su pensión, eso cuando se trata de un Régimen que permite integrar dicho vacío pues en algunos casos como el de los trabajadores autónomos o el de empleados del hogar familiar no se produce tal integración lo que determina la reducción de la pensión mucho mayor, el cómputo de la cotización en el contrato a tiempo parcial, provocando salario inferior e inferior cotización, etc.69. No extraña, pues, que el mayor volumen de beneficiarias de complementos para mínimos, especialmente en lo que a jubilación se refiere, sean mujeres. Más del 60% de las mujeres son beneficiarias de estos complementos.

    Otro elemento a destacar es que, por ejemplo en el caso de España, no tiene el mismo efecto el valor igual de todos los años cotizados por el pensionista que la determinación de un valor distinto como ocurre en España que premia los primeros veinticinco años en detrimento del resto: 25-3%; resto, 2%; 35 años de cotización, 100%, desincentivando el resto de cotizaciones efectuadas70. Tampoco se considera toda la carrera de cotización, ni se consigue un mejor resultado teniendo en cuenta ésta. Incentivar sólo los 25 primeros años de cotización puede significar que veladamente se está motivando la jubilación anticipada puesto que a partir de un determinado momento ya no compensa permanecer en activo, mal aliado, por cierto, para la pretensión europea del envejecimiento activo. Con todo ello se persigue equilibrar la cuantía de la pensión de jubilación pues en los primeros años se gana menos (se cotiza menos) por lo que el cálculo proporcional es menor aunque el porcentaje sea mayor. En los últimos años se genera más, se cotiza por más, se puede obtener una pensión mayor aunque el porcentaje de la misma sea menor. Y, sin embargo, quizá el mayor incentivo sería que todos los años llevaran aparejado el mismo porcentaje siendo la cantidad cotizada el único elemento que hiciera modificar la cuantía de la pensión. Se lograría así una equidad en el beneficio que obtiene el pensionista en esa tasa de sustitución entre la renta salarial y la pensión aun cuando semejante solución no sería la más idónea para conseguir equilibrar financieramente el sistema. Amén de otros elementos de crítica que impiden la proporcionalidad entre las aportaciones del beneficiario y la pensión obtenida; así, por ejemplo, la excesiva pérdida -irrecuperable- de hasta un 40% en el caso de las jubilaciones anticipadas, la falta de cómputo de los excesos de cotización por vacaciones, pagas extras, horas extraordinarias o la cotización efectuada en los contratos a tiempo parcial que no siempre garantiza la obtención de una pensión, entre otros71. Un sistema más contributivo y proporcional, más exigente con los sectores en que se propicia el fraude y con una consideración de la solidaridad propiciará que los complementos para mínimos se hallen sólo en función de la necesidad. Un sistema en el quePage 233las cantidades garantizadas en el nivel contributivo sean superiores a las del nivel asistencial, fomentará la contribución al mismo. La defensa de una mayor cuantía de las pensiones no contributivas o de una menor rigidez en la exigencia de requisitos de acceso puede irritar a quienes, cotizantes durante toda su vida laboral al sistema, ahora se encuentran abocados a obtener un complemento para mínimos. Existe, de hecho, gran inquietud por quienes han sido cotizantes y se encuentran en la actualidad con una pensión que no difiere mucho de la que el Estado aporta a quienes nunca han contribuido al sistema. Este desincentivo daña a un sistema herido de muerte por una deficitaria recaudación que se nutre de contratos temporales, retiradas prematuras, contratación a tiempo parcial, economía sumergida o regímenes especiales deficitarios. Quizá lo no contributivo deba responder mejor a la ausencia de cualquier otro medio de subsistencia, siendo universal sólo en supuestos extremos en que con el mínimo contributivo proporcional y diversificado no se llegue al importe de subsistencia debería acudirse a la pensión asistencial72.

3.2. La respuesta del nivel asistencial del Sistema de Protección Social a la exclusión social: las pensiones no contributivas o las ayudas asistenciales
  1. Parte de la exclusión social se encuentra amparada por el desarrollo que el sistema de protección social hace de su nivel asistencial. Así, la deducción de personas en exclusión social no sólo se realiza al observar el trabajo con bajo salario o las pensiones en sus cuantías mínimas sino comprobando el número de perceptores de pensiones no contributivas o asistenciales sobre el total de la población o las personas que perciben subsidio por desempleo, el subsidio de trabajadores eventuales agrarios, la renta activa de inserción sobre la población, los becarios/as en enseñanzas no universitarias sobre el total de alumnado en enseñanzas no universitarias (becas no universitarias), personas perceptoras de ayudas económicas de servicios sociales sobre el total de la población (ayudas económicas), porcentaje de personas y hogares beneficiarios de ayudas no económicas de la protección social (ayudas no monetarias), personas en paro que no perciben ningún tipo de prestación, sobre el total de personas en paro o paro registrado (tasa de desprotección de las prestaciones por desempleo) y hogares beneficiarios de rentas mínimas de inserción sobre el total de hogares potencialmente demandantes (tasa de desprotección relativa de las rentas mínimas de inserción). Se denomina «última red» a la visión conjunta de una serie de dispositivos que se caracterizan por ofrecer unos recursos mínimos a los que se accede mediante la demostración de una insuficiencia de recursos probada (means-tested). Desde una concepción amplia, puede considerarse que todo el conjunto de políticas de protección social tiene como objeto la lucha contra la pobreza, pero son los programas de garantía asistencial de mínimos o asistencia social los que se pueden identificar como elementos centrales en la lucha contra la pobreza, al estar orientados hacia colectivos en situación de pobreza. En las últimas décadas, las transformaciones de la sociedad europea y la constatación de que la pobreza persiste a pesar del fuerte desarrollo de los sistemas de protección social han obligado a centrar la atención sobre los sistemas de asistencia social y la lucha contra la pobreza en el foco del debate sobre el Estado de bienestar social73. El incremento del desempleo y las transformaciones en las estructuras familiares han alterado losPage 234tradicionales mecanismos de acceso a la protección social.

    Como es sabido, en nuestro país, hasta 1990 no se producirá un desarrollo de la prestación asistencial. Aquí, el conjunto de prestaciones que podrían considerarse componentes del sistema de garantía de mínimos incluiría tanto las prestaciones contributivas (pensiones con complementos para mínimos) como asistenciales pero, atendiendo exclusivamente a estas últimas, habría que aludir a las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, a las prestaciones asistenciales para desempleados (tanto subsidios como la renta activa de inserción), a las pensiones asistenciales del sistema, al subsidio de garantía de mínimos para discapacitados o a las prestaciones familiares de la Seguridad Social junto con el más novedoso programa de rentas mínimas autonómicas. Dentro de este esquema, los mayores de 65 años o discapacitados acudirán a las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, que ofrecen mayor intensidad protectora y un acceso menos condicionado y con menor grado de discrecionalidad. Por su parte, las rentas mínimas de inserción serán destinadas a personas potencialmente activas, ofrecen una protección de intensidad inferior, condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos y marcada por la discrecionalidad en su aplicación. Las prestaciones de peor calidad son las más descentralizadas. En el caso de las rentas mínimas, la desigualdad de los distintos esquemas en marcha se une a la baja intensidad de la protección, lo que origina un hueco en esta última red: el territorial. Existen espacios no cubiertos por esta última red y que tienen que ver con la intensidad protectora, en particular con las familias con hijos, o con nuevas situaciones de vulnerabilidad como la de los inmigrantes74. Pues bien, de la existencia de este tipo tan variado de prestaciones se deducen, al menos, dos conclusiones; una, que estas ayudas implican un reconocimiento por parte de los poderes públicos de la existencia de un problema de exclusión social como es el de la inexistencia de recursos suficientes para la subsistencia; y, dos, que la dependencia de la protección social sitúa a sus beneficiarios en una situación de gran vulnerabilidad ante posibles recortes o restricciones en el Estado de bienestar75.

    La ausencia de un modelo vertebrado de protección social en España ha originado la frustración de expectativas en su día creadas en torno al nivel asistencial o no contributi-vo. Los condicionantes de renta no personal sino familiar han obligado a mantener la dependencia familiar que en su día intentara superarse. De hecho, la restricción de algunos elementos normativos y la interpretación restrictiva que posteriormente se ha hecho de los mismos han originado tan sólo un tímido resultado. Se constata, por este motivo, que el número de pensionistas no contributivos por jubilación va descendiendo desde los primeros años de vigencia hasta hoy. Son muchas las objeciones que podrían hacerse a estas pensiones: la edad debería reducirse a 60 o 61 años, acorde con lo que sucede en la pensión contributiva, los límites establecidos son muy bajos, computando cualquier renta o ingreso, lo que dificulta el acceso a la misma, la ubicación en la unidad familiar es contraria a una política de ubicación de los ancianos dentro de la familia, algo que intenta paliar en la actualidad la Ley de Dependencia. Además se manifiesta también contrario con la teleología de la propia prestación no contributiva, que intenta resolver situaciones de desigualdad. Existen incluso resquicios de la incidencia que tiene en el ámbito contributivo de la carencia genérica y específica, lo que parece un tanto anacrónico para la modalidad contributiva y también para la no contributiva. Y todo ello responde a un deseo economicista del Estado ahorra-Page 235dor que fiscaliza la inversión de las prestaciones que dispensa exigiendo de su gasto y consumo en el territorio nacional, entre otros efectos, impidiendo la exportación de las prestaciones76.

  2. Con todo, uno de los aspectos que atraen mayor interés cuando se trata de definir el contorno de la protección social en su dimensión asistencial es el del reparto competencial entre los distintos poderes públicos, esto es, estatal, autonómico y local. En general, los Estados no suelen establecer este tipo de medidas y, sin embargo, la intervención de las instituciones locales garantiza una mayor implicación ciudadana. En concreto, en España, y más allá del establecimiento de las pensiones no contributivas dentro del sistema de Seguridad Social, el desarrollo de las rentas mínimas se ha hecho en el ámbito de las Comunidades Autónomas conviviendo pacíficamente con las pensiones no contributivas estatales. Un modelo que, no obstante, ha servido para poner de manifiesto la existencia de desigualdades territoriales relevantes en la cobertura de situaciones caracterizadas por la insuficiencia de recursos.

    La protección general de los hogares más pobres en España es competencia de las regiones mientras que la cobertura de necesidades específicas como la vejez o la invalidez corresponde a la Administración central. Este diseño no posee fórmulas intermedias en las que los costes se comparten y las cuantías se muestren como el producto coordinado del interés del gobierno central, autonómico e incluso local. Se trata, por lo demás, de un diseño distinto a la mayoría de los países de la UE en los que suele centralizarse la lucha contra la pobreza, careciendo España, como es sabido y como desde hace tiempo propone la doctrina, de una ley estatal de rentas mínimas77. En la mayor parte de estos países, incluso aquellos en los que los gobiernos territoriales no participan en el diseño de la estrategia pública, poseen fórmulas de financiación compartida para garantizar el éxito del proyecto. De lo contrario, la existencia de capacidades presupuestarias muy diferentes puede dar lugar a intensidades presupuestarias y cuantías bien distintas. En la medida en que la dispersión de los baremos de estos programas sea mayor a la que pudiera derivarse de niveles de vida distintos en cada región, podría haber problemas de inequidad horizontal. Es cierto que la homogeneidad de las prestaciones pretende evitar las diferencias territoriales pero, teniendo en cuenta que, en términos de equidad, las diferencias en los precios y en los niveles de vida de cada región suponen que la igualdad de cuantía pueda provocar una forma concreta de desigualdad, dicha equiparación se hace difícil. De hecho, la capacidad adquisitiva que proporciona la prestación a los beneficiarios forzosamente será inferior en aquellas regiones en las que el nivel de precios es superior a la media nacional garantizando una cobertura mayor a los hogares más pobres de las regiones con menor renta. Pese a todo, se entiende que se trata de una desigualdad justificada toda vez que la ausencia de criterios comunes y la debilidad presupuestaria de las regiones con menores recursos económicos explicaría las importantes diferencias territoriales en las cuantías y en la protección facilitada. No obstante, los programas de rentas mínimas se han consolidado como uno de los principales instrumentos de actuación pública contra la pobreza78. Quizá una regla a seguir debiera ser la de ajustar las cuantías pagadas a cada tipo de hogar en las respectivas regiones por su correspondiente paridad de poderPage 236adquisitivo79, admitiendo que el fin que se persigue es que la insuficiencia de rentas que se produce cuando concurren determinados riesgos debe ser compensada con el mismo nivel absoluto de renta, al margen de la zona geográfica en que resida el beneficiario80.

  3. En España, se han impuesto las rentas mínimas autonómicas que responden a la necesidad de garantizar unos ingresos mínimos a los colectivos excluidos del actual sistema de protección social de la Administración Central. No se trata de un sistema perfecto por cuanto persisten en el mismo muchas lagunas que dejan al descubierto un buen número de colectivos con alto riesgo de exclusión social. El resultado es un entramado autonómico muy heterogéneo de sistemas de rentas mínimas que intentan cubrir allí donde el sistema de prestaciones no contributivas no alcanza. Los programas de rentas mínimas autonómicos hoy existentes se caracterizan: a) por estar dirigidos a las familias más que a los individuos toda vez que éstos no pueden disfrutarlo al margen de la familia si conviven con ella; b) por ser de muy baja cuantía económica, en el límite del 25% de la mitad de la renta media per capita, en una unidad familiar de dos miembros, mostrando una cierta desconfianza hacia el estadio de pobreza como fraudulenta; c) por vincularse, en algunos casos, a la firma previa de un contrato entre la Administración y el perceptor, convirtiéndose en rentas de inserción81. La doctrina especializada concluye, tras analizar los datos empíricos derivados de la experiencia llevada a cabo por las Comunidades Autónomas, que los itinerarios de pobreza están ligados en un alto porcentaje a las situaciones de desempleo o de precariedad laboral, siendo la responsabilidad individual del sujeto ciertamente limitada82.

4. Pensiones mínimas o rentas mínimas en el contexto de lisboa las estrategias de incorporación al empleo
4.1. Las propuestas de la Unión Europea
4.1.1. Las Orientaciones para el empleo: activación de los beneficiarios de ayudas hacia el empleo
  1. Según expone el Consejo de la Unión Europea «la activación consiste en pasar de la ayuda financiera pasiva a una ayuda activa que permita a sus beneficiarios alcanzar un cierto nivel de autonomía. Aunque ningún Estado miembro aboga por una reducción de los niveles de asistencia social como medida global para incitar a las personas a trabajar, sí se observa un gran interés por reducir la dependencia de larga duración siempre que sea posible y promover la activación de los beneficiarios de la ayuda social para que ésta sea un trampolín hacia el empleo»83.

    La UE avanza hacia la quinta libertad (tras la libre circulación de personas, de mercancías, de capital o de servicios) que es la libre circulación del conocimiento basada en:

    1. la potenciación de la movilidad transfronteriza de los investigadores así como de los estudiantes, científicos y personal docente universitario, el incremento de la apertura y la competitividad del mercado laboral para los investigadores europeos, estableciendo mejores estructuras de carrera, transparen-Page 237cia y compatibilidad con la vida familiar; b) la prosecución de la aplicación de las reformas de la educación superior, la facilitación y el fomento de la utilización óptima de la propiedad intelectual generada en organismos públicos de investigación, de forma que se incremente la transferencia de conocimiento al sector industrial, en particular mediante la carta de la propiedad intelectual; c) el fomento del acceso abierto al conocimiento y la innovación abierta; d) la promoción de la excelencia científica; e) la puesta en marcha de una nueva generación de centros de investigación de categoría mundial; f) la promoción del reconocimiento mutuo de cualificaciones84. Para conseguir esta quinta libertad se requiere un objetivo: incentivar el empleo.

  2. No resulta extraño, pues, que sean las Orientaciones para el empleo un elemento clave para conseguir los procesos de activación expuestos. Dichas Orientaciones forman parte de las orientaciones integradas para 2008-2010 que se apoyan en tres pilares: las políticas macroeconómicas, las reformas microeconómicas y las políticas de empleo. Estos pilares juntos contribuyen a alcanzar los objetivos de crecimiento sostenible y empleo y refuerzan la cohesión social.

    Las políticas de los Estados miembros que reflejarán la Estrategia de Lisboa y tendrán en cuenta los objetivos sociales comunes, favorecerán de modo equilibrado lo siguiente:

    1. el pleno empleo: para mantener el crecimiento económico y reforzar la cohesión social se considera imprescindible lograr el pleno empleo y reducir el paro y la inactividad mediante el aumento de la oferta y la demanda de mano de obra. Para alcanzar esos objetivos es esencial un planteamiento integrado de la flexiseguridad. Las políticas de flexiseguridad abordan simultáneamente la flexibilidad de los mercados laborales, la organización del trabajo y las relaciones laborales, la conciliación de la vida personal y familiar, la seguridad del empleo y la protección social; b) la mejora de la calidad y productividad del trabajo: los esfuerzos por elevar las tasas de empleo exigen mejorar el atractivo de los empleos, la calidad del trabajo, el crecimiento de la productividad laboral, así como reducir considerablemente la segmentación, las desigualdades entre hombres y mujeres y las situaciones de pobreza de personas con empleo. Deben aprovecharse al máximo las sinergias entre la calidad del trabajo, la productividad y el empleo; y c) el refuerzo de la cohesión económica, social y territorial: es necesaria una labor decidida que fortalezca y consolide la inclusión social, luche contra la pobreza, impida la exclusión del mercado de trabajo y fomente la integración profesional de las personas desfavorecidas, sin descuidar la reducción de las disparidades regionales en materia de empleo, desempleo y productividad laboral, especialmente en las regiones atrasadas85.

    Las Orientaciones con contenido más propio dentro de estos objetivos son las siguientes: a) Orientación 17: aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial; b) Orientación 18: Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida; c) Orientación 19: Garantizar unos mercados de trabajo inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo y hacer que el trabajo resulte remunerador para los solicitantes de empleo, entre ellos las personas desfavorecidas, y para las personas inactivas; d) Orientación 20: Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo; e) Orientación 21: Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores socia-Page 238les; f) Orientación 22: Asegurar una evolución de los costes laborales y establecer mecanismos de fijación de salarios que favorezcan el empleo; g) Orientación 23: Ampliar y mejorar la inversión en capital humano; h) Orientación 24: Adaptar los sistemas de educación y formación a las nuevas exigencias en materia de competencias86. En definitiva, todo un cúmulo de desiderata que los Estados miembros deben tener en cuenta a la hora de planificar sus políticas sociolaborales.

4.1.2. El Informe conjunto sobre Protección Social e inclusión social: pensiones adecuadas e incentivo al empleo
  1. Atendiendo al Informe conjunto sobre protección social e inclusión social de 200987 y con el objeto, entre otros, de atenuar los efectos de la crisis y contribuir a la recuperación económica, la UE considera que se pueden aprovechar los valores de solidaridad que subyacen en sus políticas sociales así como los progresos realizados en las reformas estructurales. Para ello es imprescindible reforzar aún más la interacción mutua positiva con las medidas a favor del crecimiento y del empleo, en particular velando para que los sistemas de protección social cumplan plenamente su papel de estabilizadores automáticos. Asimismo, y con el objeto de contrarrestar el impacto negativo en el empleo y la cohesión social, es preciso proseguir con las reformas a largo plazo acompañadas de medidas urgentes destinadas a frenar la pérdida de empleo y apoyar los ingresos de las familias. Se considera, en este sentido, que las recientes reformas estructurales en el ámbito de la Seguridad Social han dado sus frutos, aumentando el número de empleados, reforzando los incentivos al trabajo y la capacidad de adaptación de los mercados laborales, prolongando la vida activa y favoreciendo el crecimiento económico. En esta misma línea, el Fondo Social Europeo deberá utilizarse en todo su potencial, de manera flexible y oportuna, para amortiguar el impacto social de la crisis, facilitando la rápida reincorporación de los desempleados al mercado de trabajo y prestando atención a los más vulnerables.

    En el Informe se otorga prioridad a la necesidad de adecuar y viabilizar los sistemas de pensiones a largo plazo. Tales objetivos dependen de los esfuerzos continuados para cumplir el objetivo de Lisboa de lograr una tasa de empleo del 50% entre los trabajadores de más edad, incluso en momentos de recesión económica. Es importante garantizar la plena cobertura y la adecuación de las pensiones, especialmente en el caso de las mujeres y de los trabajadores con salarios bajos. Las estrategias a largo plazo y el marco reglamentario han limitado el impacto de la crisis en los ingresos procedentes de regímenes privados de pensiones de la mayoría de las personas que se jubilan, aunque es posible que los rendimientos sean inferiores a lo esperado. De ahí que sea necesario revisar los regímenes por capitalización a fin de reforzar su capacidad de controlar el riesgo en las fases de inversión y pago, y mejorar su cobertura, de modo que puedan ser eficaces para hacer frente a envejecimiento demográfico.

  2. En el transcurso de la última década, los Estados miembros, como se ha podido comprobar en epígrafes anteriores, han reformado sus sistemas de pensiones con el fin de asegurar la adecuación y viabilidad de las mismas. Los Estados mencionan en sus informes avances paulatinos en la provisión de pensiones adecuadas sin poner en peligro la viabilidad financiera y los incentivos al empleo. Las nuevas perspectivas económicas hacen aún más difícil alcanzar el delicado equilibrio necesario. En respuesta al aumento de la longevidad, el objetivo de las refor-Page 239mas de los sistemas de pensiones ha sido aumentar la tasa de empleo de los trabajadores de más edad y disminuir los porcentajes de dependencia económica con el objeto de no poner en peligro la viabilidad económica de las finanzas públicas. El resultado ha sido, principalmente, un recorte de las expectativas en materia de pensiones y la adopción de normas que permitan a los trabajadores compensar esta disminución con la prolongación de la vida activa. En efecto, el equilibrio entre los períodos de cotización y los años de jubilación dependerá de que más personas trabajen más y durante más tiempo. Esto significará una disminución de la edad de incorporación al mercado de trabajo, la ausencia de largas interrupciones en la carrera profesional y la prolongación de la edad real de jubilación. Al mismo tiempo, se presta más atención a garantizar que todos los períodos de empleo estén cubiertos.

    Pero, entre otros intereses, destaca la necesidad de aplicar estrategias globales de inclusión activa que combinen medidas equilibradas orientadas a los mercados de trabajo inclusivos, el acceso a servicios de calidad y unos ingresos mínimos adecuados. Deben apoyarse los esfuerzos realizados por los Estados miembros para poner en marcha estrategias globales contra la pobreza y la exclusión social. El método abierto de coordinación se extiende hasta 2010, año establecido como objetivo en la Estrategia de Lisboa. Para alcanzar los objetivos acordados en materia de protección e inclusión social se necesita un compromiso claro que se verá reforzado por el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (2010). Si bien la decisión relativa al establecimiento y definición de los objetivos nacionales cuantificables sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros, el papel positivo del método abierto de coordinación social podría reforzarse con el establecimiento de objetivos nacionales basados en pruebas.

  3. La mejor protección para evitar la pobreza es un empleo de calidad; sin embargo, la tasa de trabajadores pobres (8%) pone de manifiesto que no todos los empleos ofrecen esa garantía. Paralelamente, los datos indican también que el elevado crecimiento registrado en algunos Estados miembros ha mejorado el nivel de vida de los pobres en términos absolutos, mientras que su situación ha mejorado o no ha cambiado en términos relativos. La aplicación de políticas sociales adecuadas no sólo servirá para atenuar el impacto social negativo en los grupos más vulnerables sino también para mitigar las consecuencias de la crisis en el conjunto de la economía. La protección social representa en el gasto público un elemento estabilizador contracíclico y automático fundamental. El buen funcionamiento de los sistemas en un marco de reformas permanentes para reforzar la sostenibilidad puede contribuir a estabilizar la demanda agregada, estimular la confianza de los consumidores y crear empleo.

    No es de extrañar, por todo ello, que la mayoría de los Estados miembros sitúen la inclusión activa entre sus prioridades. Algunos han tomado medidas para garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios mínimos. Sigue siendo primordial una articulación más eficaz entre las prestaciones por desempleo y el apoyo en el trabajo, a fin de crear los incentivos adecuados, al tiempo que se garantizan las ayudas a los ingresos y se evita la pobreza de las personas con empleo. Es preciso coordinar los servicios sociales y de empleo para superar los obstáculos que impiden la participación plena y duradera de la sociedad y en el mercado de trabajo. Se considera que la mejor protección contra la pobreza y la exclusión social es el empleo de calidad para las personas que pueden trabajar. Para aquellas para las que el trabajo no es una opción real, será preciso prever ayudas a los ingresos y fomentar su participación social. Entre las medidas pertinentes adoptadas por muchos Estados se encuentran las que favorecen la conservación del puesto de trabajo o la reincorporaciónPage 240rápida al mercado laboral así como las que fomentan la adaptabilidad mediante la posibilidad de adquirir o mejorar las competencias y la realización de planes de acción personalizados que definen vías de acceso al mercado de trabajo. Es importante facilitar oportunidades de empleo para las personas más vulnerables, también en la economía social.

    El Informe parte de reconocer que los Estados están modificando sus disposiciones relativas a los ingresos mínimos de las personas mayores con el fin de mejorar las prestaciones y facilitar el acceso a las mismas. Puesto que las prestaciones tienden a indexarse en función de los precios, los ingresos relativos deberían haber disminuidos en los últimos años de crecimiento. Sin embargo, la erosión relativa es, en su mayoría, significativamente menor de lo que cabría esperar. La mayoría de los Estados han aumentado las pensiones y las prestaciones mínimas. Y en el Informe Conjunto sobre el empleo de 200788 ya se ponía de manifiesto una vez más la importancia que reviste el carácter inclusivo de los mercados de trabajo: «Los Estados miembros están prestando más atención a las reformas del mercado de trabajo que tienen un efecto en la pobreza y la exclusión y que alientan la prolongación de la vida activa. Asimismo están convergiendo en sus esfuerzos por ofrecer un apoyo activo a los más desfavorecidos». Encontrar el justo equilibrio entre el objetivo de reducir la pobreza e incrementar los incentivos a la oferta de mano de obra es un reto para los responsables políticos que han de tener en cuenta asimismo las implicaciones presupuestarias que puede tener cualquier reforma en el ámbito de la fiscalidad o de las prestaciones sociales. La mejora del acceso a servicios sociales de calidad se ha convertido en una de las prioridades esenciales de los Estados miembros para luchar contra la pobreza y la exclusión social89.

4.1.3. La Estrategia basada en la inclusión activa
  1. La Comisión propone una estrategia basada en la inclusión activa (COM (2006) 44 de 8.2.2006). Esta estrategia combina apoyos a la renta a un nivel suficiente para que los afectados puedan llevar una vida digna con vinculaciones con el mercado laboral en forma de oportunidades de empleo o formación profesional y con un mejor acceso a los servicios sociales de capacitación. Se trata de una asistencia social activa, en la medida en que ofrece itinerarios personalizados hacia el empleo y vela para que las personas imposibilitadas para trabajar puedan llevar una vida digna y contribuir en la medida de sus posibilidades a la sociedad. Contribuye y constituye uno de los pilares que sustentan la dimensión social de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. A tal efecto se mantiene plenamente vigente tanto la Recomendación 92/441/CEE del Consejo, de 24 jun.92 como la Recomendación 92/442/CEE del Consejo, 27 jul.92 sobre criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social.

    La adecuación de los regímenes de renta mínima es esencial para resolver los problemas sociales subyacentes y promover la plena integración social de todos los ciudadanos de la UE, ayudándolos a explotar al máximo su potencial. Sin embargo, la multiplicidad de situaciones de precariedad requiere soluciones múltiples e integradas, incluidos mercados laborales inclusivos y una asistencia social que potencie el papel de los afectados. Precisamente una de las grandes aspiraciones de los Estados miembros en el marco de la estrategia europea del empleo ha sido explotar todo el potencial que encierran los mercados laborales inclusivos en la lucha contra la pobreza y la exclusión. En este sentido, se acuerda ofrecer a todos los jóvenes y adultos en paro una nueva oportunidad antes de su sexto y su duodécimo mes de desempleo, respectivamente. Para 2010, el 25% de los desem-Page 241pleados de larga duración deberían participar en una medida activa. En las Directrices de Empleo 2005-2008 (DO.L. 205, 6 ag.05) se señala que los esfuerzos tendentes a elevar las tasas de empleo pasan por la disponibilidad de puestos más atractivos, por un empleo de calidad y por el crecimiento de la productividad de la mano de obra, así como por la reducción del porcentaje de trabajadores pobres.

    En el ámbito europeo, los principios comunes que se recomiendan para evitar la exclusión social están basados en el respecto a la dignidad humana de toda persona que no disponga, por sí misma o en su unidad familiar, de recursos suficientes. Para las personas que han llegado a la mayoría de edad civil y cuya edad, salud y situación familiar les permita ejercer una actividad profesional, el disfrute de este derecho se supeditará a la disponibilidad activa para el trabajo. El derecho no tendrá límite de duración mientras que se mantengan las condiciones de acceso y deberá ir acompañado de medidas que favorezcan la integración social y económica de los beneficiarios. La cuantía de los recursos suficientes para cubrir las necesidades básicas se fijará por distintos tipos y tamaños de unidad familiar, en función del nivel de vida y del nivel de precios; podrán fijarse cuantías complementarias para cubrir necesidades específicas; las cuantías serán fijadas con referencia a indicadores adecuados como el ingreso medio disponible del Estado miembro, las estadísticas de consumo familiar, el salario mínimo legal o los niveles de precios; se instaurarán normas de ajuste periódico, se simplificarán los procedimientos administrativos y se garantizará la posibilidad de interponer recursos; se mantendrán los incentivos a la búsqueda de trabajo; la ayuda económica será diferencial y cubrirá la diferencia entre los medios de la unidad familiar solicitante y la cuantía fijada como recursos suficientes; las prestaciones se garantizarán en el marco de los sistemas de protección social.

  2. La inclusión activa gira en torno a tres ejes de acción que se definirán siguiendo grandes líneas de actuación90. Uno, el apoyo a la renta suficiente para evitar la exclusión social. En él destacan distintas exigencias para su consecución: a) reconocimiento del derecho fundamental de la persona a disponer de recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a la dignidad humana; b) supeditación del reconocimiento de estos derechos a una serie de principios generales, en particular la disponibilidad activa para el trabajo o para la formación profesional de las personas cuya edad, salud y situación familiar permitan dicha disponibilidad activa o, si se da el caso, condicionada a medidas de integración económica y social para las demás personas; c) aplicación de este derecho con arreglo a una serie de directrices prácticas, en particular que al fijar el importe de los recursos estimados suficientes para cubrir las necesidades fundamentales en cuanto al respeto de la dignidad humana se haga referencia a indicadores apropiados tales como las estadísticas sobre renta media disponible, el consumo de las unidades familiares, el salario mínimo legal, los niveles de precios. El segundo eje se centraría en la vinculación con el mercado laboral. Los principios comunes subrayarán la necesidad de suprimir los obstáculos al acceso al mercado laboral mediante medidas activas y preventivas, incluida la identificación temprana de las necesidades, la ayuda en la búsqueda de empleo y la orientación y formación de planes de acción personalizados. Para garantizar que trabajar sea rentable para las personas que buscan empleo, es preciso seguir revisando los factores incentivadores y desincentivadores que resultan de los sistemas fiscales y de las prestaciones, incluidas la gestión y lasPage 242condiciones exigidas a las prestaciones, asegurando niveles de protección social adecuados. A fin de respaldar la inclusión de las personas desfavorecidas, las políticas pertinentes que inciden en la demanda de mano de obra incluyen la expansión de la economía social, el desarrollo de nuevas fuentes de empleo en respuesta a necesidades colectivas, incentivos financieros para la contratación por parte de los empresarios, legislación en materia de lucha contra la discriminación y legislación laboral. Por último, habría que valorar como tercer eje de actuación la vinculación con un mejor acceso a los servicios de calidad. En atención al mismo se requeriría:

    1. accesibilidad de los servicios tanto por su disponibilidad (incluida la accesibilidad territorial y física) como por su asequibilidad; b) calidad de los servicios por lo que se refiere a los aspectos siguientes: participación de los usuarios, seguimiento, evaluación del rendimiento e intercambio de buenas prácticas, inversión en capital humano, condiciones de trabajo, marco de igualdad tanto en las políticas de contratación de personal como en la oferta de servicios, coordinación e integración de los servicios, e infraestructuras físicas adecuadas, especialmente en los que se refiere a la vivienda social; c) ayuda a personas que se enfrentan a desafíos o crisis personales (desempleo, endeudamiento, toxicomanía, ruptura familiar, etc); d) actividades destinadas a asegurar que las personas afectadas están en condiciones de reintegrarse plenamente a la sociedad y al mercado laboral (rehabilitación, formación lingüística para inmigrantes, formación profesional, reinserción, etc) y tienen acceso a servicios de cuidado de mayores e infantil; d) actividades destinadas a garantizar la integración de las personas con necesidades a largo plazo debidas a una discapacidad o a un problema de salud; o

    2. el incremento de la vivienda social.

    Valoradas estas recomendaciones y analizando comparativamente los avances logrados en materia de inclusión social en los distintos países que integran la UE, cabría avanzar las siguientes conclusiones: a) en casi todos los países que han implementado estas estrategias activas de empleo, los efectos han sido positivos aunque de limitada magnitud. Esta tímida creación de empleo convive con resultados menos positivos como son la ausencia de correspondencia entre los recursos presupuestarios invertidos y la creación de puestos de trabajo o la generalización de procesos de preselección de aquellos beneficiarios con mayores posibilidades de inserción laboral, incrementándose así la diferenciación de los programas; b) dificultad de discernir cuál de las grandes estrategias de empleo incorporadas a los programas, la mejora de la formación o el empleo directo, produce mejores resultados. Si bien los resultados de algunas evaluaciones cuestionan la idea generalizada de que en el largo plazo las políticas orientadas a aumentar la dotación de capital humano funcionan mejor que las medidas directas de empleo, la consideración de períodos de observación más prolongados respalda la mayor efectividad de las medidas de formación intensiva; c) las nuevas estrategias de empleo incorporadas a los programas de garantía de rentas, no siempre dan lugar a mejoras en el bienestar de los hogares beneficiarios. El empleo en muchos casos no significa evitar el riesgo de pobreza sino que el desempeño de determinados trabajos puede hacer que los beneficiarios gocen de la posición peor que la que disfrutaban cobrando la prestación91. Por lo tanto, puede deducirse a priori y sin perjuicio de conclusiones ulteriores, que los resultados no han sido todo lo optimistas que cabría esperar quizá porque aún no haya sido interiorizada en el ámbito político interno la necesidad de reconvertir políticas sociales de protección pasivas en políticas de inclusión activa.

    Page 243

4.2. Pensiones mínimas o rentas mínimas e inserción al empleo
4.2.1. El workfare state frente al welfare state
  1. Inclusión social y mercado de trabajo constituyen dos elementos de una misma realidad. Una integración duradera requiere dotar a las personas desfavorecidas de recursos suficientes, con acceso a servicios sociales y de empleo personalizados al objeto de potenciar su participación social y su empleabilidad92. La consecución del empleo no es, con todo, el objetivo final sino el mantenimiento del mismo, evitando el llamado efecto «puerta giratoria», esto es, que los afectados se vean obligados a abandonar su puesto de trabajo por la falta de competencias adecuadas o por la existencia de obstáculos personales o sociales que no han sido abordados apropiadamente o, en fin y como se apuntara, por salarios bajos que les obligue a perdurar en situación de exclusión como ocurre con, al menos, el 8% de los trabajadores de la UE. Con medidas de este tipo se conseguirá apoyar la integración de los ciudadanos en el mercado de trabajo, potenciar su capacidad de obtener ingresos y reducir su dependencia de las prestaciones sociales y el riesgo de transmisión intergeneracional de la pobreza. Incluso se hace hincapié en la necesidad de revisar la incidencia de las normas de condicionalidad de las prestaciones en las personas más vulnerables, especialmente si se tiene en cuenta que en la mayoría de los Estados miembros los niveles de asistencia social se sitúan por debajo del umbral del riesgo de pobreza93.

  2. Estas políticas de inclusión han dado lugar a una concepción distinta del Estado del bienestar. Frente al «welfare state» se plantea ahora el «workfare state», esto es, la introducción en las prestaciones de distintos grados de condición o participación en alguna forma de empleo. Estos programas propios del workfare han tenido seguimiento en Dinamarca, Países Bajos y Reino Unido. Se trata de reformas que han ido acompañadas por la transformación de las ideas y discursos sobre el papel de estos sistemas de asistencia social en la protección social. En ellos, la cuestión central ya no es tanto la desigualdad o la pobreza sino el desincentivo y la dependencia que generan las políticas y programas de prestaciones. De ahí que el centro de referencia deje de ser tanto la pobreza y se traslade a la inclusión social94. No en vano, la estrategia del modelo workfare está orientada a disminuir la intervención estatal en materia de pobreza reduciendo la asistencia únicamente a la protección de colectivos más necesitados considerados «no válidos», a saber, mayores, niños y discapacitados. Esta tesis tuvo su origen en EEUU que, a través de su reforma «from welfare to workfare» de 1994, perseguía conseguir la vuelta al mercado de trabajo de todas aquellas personas que se encontraban dependiendo de la asistencia social para reducir así el gasto social. Un modelo basado en una clara visión individualista de la pobreza que asume que la responsabilidad para incorporarse al empleo es fruto de una decisión individual -guiada por el cálculo económico- y puede ser sometida a cierta presión que asegure la opción por el trabajo.

Por esta nueva filosofía sobre el workfare tiene su apoyo en medidas específicas de pro-Page 244gramación de la activación. Dos de ellas destacan especialmente; por un lado, aquellos mecanismos destinados a disuadir la entrada en la asistencia mediante la oferta de tra-bajo en el momento de la solicitud (worktest); por otro, los mecanismos de premiocastigo relacionados con el acceso al empleo normalizado. En ellos el premio se consigue mediante fórmulas de impuesto negativo en las que se complementan los ingresos por el trabajo. El castigo se materializa en fórmulas de contraprestación, en la reducción de las cuantías de las prestaciones asistenciales, la limitación de la estancia en la asistencia o el aumento de la presión para la búsqueda de empleo. Pero las consecuencias de este modelo suelen derivar en una alta inestabilidad de los procesos de inserción ya que buena parte de las personas que salen de la asistencia, ocupan trabajos que no permiten superar el nivel de pobreza puesto que se encuentran en situación de desprotección, relacionados con actividades irregulares, y sus beneficiarios acaban volviendo a la asistencia95. Por el contrario, la estrategia del modelo welfare trata de combatir la exclusión y el desempleo a través de un aumento del gasto social destinado a la mejora de la situación de las personas en la asistencia y favorecer así su inserción laboral. En los países de tradición socialdemócrata, el Estado juega un papel decisivo en la creación de oportunidades de empleo y formación. Durante los períodos de activación, el Estado garantiza prestaciones económicas que permiten llevar un nivel de vida digno al margen del mercado laboral96. Los recursos desarrollados incluyen la creación de oportunidades de empleo en el ámbito público, el diseño de recursos formativos, dispositivos de orientación laboral personalizados y determinados programas de carácter social para los colectivos en situación más graves de exclusión97 pero, en ningún caso, condicionan el acceso a la ayuda a la prestación de trabajo.

4.2.2. Las rentas mínimas y la inserción al empleo: los sujetos activos como destinatarios o la inclusión social
  1. Entre todas las posibilidades para instrumentalizar el workfare state destacan las rentas mínimas de inserción aunque también existan otro tipo de ayudas que vinculan su percepción a trabajos de interés social. Para las familias beneficiarias, las rentas mínimas de inserción constituyen generalmente el único ingreso, no siendo suficiente para salir de la situación de pobreza. En España se trata, por regla general, de rentas que garantizan a los mayores de 45 años un 75% del s.m.i. (o IPREM) durante seis meses. También las ayudas económicas dispuestas por las corporaciones locales son otro dato clave de medición. A través de ellas se responde a criterios de emergencia y a pagos puntuales de alquiler, servicios básicos como luz, agua o gas, mantenimiento de la vivienda en caso de insalubridad, etc. Estas ayudas provienen de los servicios sociales locales por lo que se tiende a valorar la situación global de la familia o de la persona, siendo éste un buen elemento de medición de la exclusión. Estas rentas mínimas suponen la obligación de firmar un contrato de inserción. Un instrumento de inserción que presenta, al menos, un inconveniente como es el hecho de reservar el subsidio sólo para los activos capacitados para el trabajo, segmentando la población y dificultando salir de la pobreza a quienes no tienen tal capacidad98. El trabajo -que no la condi-Page 245ción de ciudadano/a- predeterminan el acceso a la prestación.

    La renta mínima de inserción se define como el derecho de todo ciudadano o unidad familiar a poderse integrar en el mercado de trabajo y en la vida social y a disponer de los recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas durante el proceso de inserción. Las rentas mínimas se convierten así en el último recurso de los sistemas de protección social. Son prestaciones económicas del sistema de mantenimiento de rentas o garantía de ingresos. Estos programas suelen comprender asimismo rentas de subsistencia periódicas y ayudas de emergencia concretas para responder a situaciones específicas de emergencia social99. El sistema cumple con cuatro principios fundamentales: solidaridad (redistribución), inserción (inversión en capital humano), vertebración social (externalidad positiva) y extensión de los derechos sociales (bienestar social)100. Las características generales de la renta mínima es que se trata de una prestación asistencial, de cuantía mínima y general101. Es una prestación subsidiaria y diferencial respecto de las demás prestaciones sociales porque sus destinatarios son aquellas personas que no pueden acceder a las prestaciones de Seguridad Social existentes o perciben prestaciones insuficientes. Subsidiaridad supone que sus solicitantes acudirán a ellas después de agotar todas las demás posibilidades de protección que ofrece el sistema y el carácter diferencial viene referido al complemento que supone respecto de los ingresos de los beneficiaros hasta llegar a los topes establecidos102. Asimismo estas rentas responden al principio de universalidad y suficiencia. La universalidad alude a que toda persona con las condiciones previamente establecidas que delimitan la situación de pobreza tendrá derecho a exigirla sin que quepa alegar insuficiencia presupuestaria para restringir la prestación. La suficiencia es la capacidad de los programas de rentas mínimas para elevar as rentas de los posibles demandantes por encima de los umbrales de pobreza. Por lo demás, la prestación es periódica pero no indefinida pues se concede por un plazo determinado, transcurrido el cual se debe valorar la situación del beneficiario para proceder a su renovación103. España hereda esta tradición del francés «revenu minimum d´insertion» de 1988 que tiene una doble vertiente como derecho: el derecho a unos ingresos mínimos y el derecho a la inserción laboral.

  2. Uno de los principales inconvenientes en relación a este tipo de ayudas es el de su falta de uniformidad. Así, por ejemplo, en España, la renuncia del Estado a implantar una renta mínima nacional -aunque no resulte pacífica su competencia en esta materia104-, salvo lo que suponen las pensiones no contributivas en jubilación, invalidez o familia, obliga a hacer una comparación entre los diecisiete sistemas diferentes de rentas mínimas y deducir tres modelos patrón: a) programa de rentas mínimas de inserción, comprensivos de una ayuda económica y acciones de apoyo y acompañamiento social para la inserción. Siguen el modelo francés y se reconocen como derechos subjetivos (País Vasco, Cataluña y Madrid); b) programas dePage 246empleo social que proporcionan un empleo temporal de utilidad social con los derechos derivados de una relación laboral por cuenta ajena (Asturias o Andalucía); c) programas de prestaciones económicas de los servicios sociales que incluyen acciones simbólicas de inserción (Aragón y Murcia)105. Los elementos comunes también existen: suelen ser prestaciones con referencia a la unidad familiar o de convivencia; incluyen como requisito de acceso disponer de unos ingresos inferiores a la cuantía de la prestación que les correspondería; la concesión se hace por un período de tiempo determinado aunque en muchos casos puede ser prorrogable; la edad normalmente se fija entre 25 y 65 años, excepto para los menores con cargas familiares y se vincula la concesión con acciones de inserción106.

    Siendo éste un inconveniente puede mutar en ventaja si se tiene en cuenta que la variación en los niveles de provisión de las distintas Comunidades Autónomas puede resultar beneficioso para la migración interterritorial ya sea ésta individual o familiar. Una conclusión empañada por dos razones, básicamente. Una, la irrelevancia que se ha comprobado tienen las cuantías de estas ayudas en los hogares españoles pese al margen que cada Comunidad Autónoma tiene para adaptar su política de asistencia social a las necesidades de quienes residen en ella107. Otra, sin duda, más importante, la nula correspondencia que por el momento existe entre el gasto invertido y la creación a largo plazo de puestos de trabajo, lo que desincentiva cualquier tipo de emigración intercomunitaria, especialmente a los individuos sumidos en supuestos de exclusión social que necesitan de otras redes como las familiares o la no gubernativas para sobrevivir.

    En este punto cabe hacer una mención especial a la participación, cada vez más amplia, del tercer sector en la política social108. Las entidades que conforman este sector parten de su flexibilidad y cercanía, de su multisectorialidad, al abarcar un amplio espectro de colectivos excluidos, con particular incidencia en la inmigración o la atención a la dependencia. Todas ellas destinan sus objetivos a cuatro ejes de actuación: la integración sociolaboral, la gestión de proyectos sociales, la sensibilización/reivindicación y la investigación sobre la exclusión social109. La participación cada vez más creciente del tercer sector tiene mucho que ver con la ampliación del sistema de protección social. En efecto. Las prestaciones sociales dejan de estar basadas en criterios discrecionales de los poderes públicos para convertirse en derechos subjetivos. Desaparece la selección de beneficiarios y se impone la universalización del modelo público de asistencia. El sistema se potencia para lograr el bienestar (psíquico o físico) más que la mera subsistencia del individuo. Se intenta la integración social del ciudadano más que la asistencia única en supuestos de marginación, de ahí la necesidad de una cobertura más compleja que la que otorga el sistema de protección social, centrado principalmente en ayudas económicas y no en otro tipo de atención personal110.

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4.2.3. Las pensiones mínimas y la inserción al empleo: los sujetos pasivos como destinatarios o el envejecimiento activo
  1. El acceso a una pensión mínima puede motivar uno de los objetivos clave en la Estrategia de Lisboa: el envejecimiento activo111. Envejecer activamente se ha convertido casi en un lema para la UE dentro de su estrategia para el empleo. Primero, el Consejo Europeo de Estocolmo (marzo 2001) acordó que, para el año 2010, la mitad de la población entre 55 y 64 años de edad debía estar empleada. Con posterioridad, el Consejo Europeo de Barcelona (marzo 2002) entendió que, para ese mismo año 2010, debería intentar elevarse progresivamente en torno a cinco años la edad media efectiva a la que las personas dejan de trabajar con carácter definitivo en la UE. La UE contempla como un despilfarro de oportunidades para la vida de las personas y para el potencial social el bajo nivel de empleo de los trabajadores de más edad (entre 52 y 64 años de edad). Aumenta la esperanza de vida, se incrementa la longevidad, los avances médicos son constantes, acceden a la jubilación generaciones que demográficamente representaron una explosión de natalidad, existen muchas más posibilidades de desarrollo personal y nada de ello ha sido absorbido por el mercado de trabajo que, en una orientación inversa, tiende a expulsar prematuramente a los trabajadores mayores. Según indica la UE, en 2030 más de 110 millones de personas superarán los 65 años en la Europa de los veinticinco, cuando eran 71 millones en 2000, mientras que la población en edad laboral se quedará en 280 millones, de los 303 millones actuales. A principios de siglo el número de mayores de 65 años ha superado en Europa por primera vez al de niños y jóvenes, situándose para el año 2025 en el 21% de la población total. Ese mismo año la población pasiva -niños, jóvenes y ancianos- representará el 58.8% de la población europea. La UE describe gráficamente este proceso como una auténtica «transición demográfica» definida como el paso de un régimen tradicional de equilibrio demográfico -con elevada mortalidad y fecundidad-, a un régimen de equilibrio moderno -con baja mortalidad y fecundidad-.

    La situación descrita tiene una repercusión directa en la capacidad para apoyar el crecimiento económico a largo plazo. A menos que puedan lograrse tasas de empleo superiores al objetivo general del 70% y mejore mucho la productividad, el crecimiento del PIB per cápita se ralentizará significativamente en Europa entre 2010 y 2030112. El aumento de los niveles de empleo y de productividad, unos índices más altos de natalidad y migración, unas finanzas públicas saneadas pueden contribuir a mejorar esta situación pero todos coinciden en que las políticas nacionales deben hacer un esfuerzo para invertir esta tendencia. De ahí que el objetivo de la UE sea conseguir incrementar en un 50% el nivel de empleo para los trabajadores de más edad y convencer a los Estados nacionales para que promuevan políticas que consigan aumentar la edad media efectiva de jubilación en cinco años113. Por el momento, los resultados no han sido del todo halagüeños y en estos primeros años del nuevo siglo la tasa de empleo de los trabajadores de más edad se sitúa en un 42.5%, siendo la edad media efectiva de jubilación los 60.9 años de edad [entre los 56.9 años de Polonia y los 63.2 de Suecia con los 61.4 de nuestro país]114.

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  2. La reinserción o la permanencia en el empleo de los trabajadores mayores no constituye un reto sencillo115. Implica cambiar factores culturales y sociopsicológicos tales como la actitud en relación a los trabajadores de más edad que siguen en activo. Supone asimismo modificar profundamente los instrumentos políticos para conseguir que evolucionen los comportamientos de empresarios y trabajadores. Significa que los gobiernos y los interlocutores sociales deberán cooperar en la reforma del marco jurídico institucional con objeto de fomentar estos cambios de comportamiento. Exige, intensificar los esfuerzos de inversión en recursos humanos, otorgando un mayor reconocimiento a la formación de los trabajadores, en especial a la de los de más edad. Supone realizar un esfuerzo para modificar una tendencia tan arraigada como la salida prematura del mercado de trabajo de los trabajadores más mayores. Requiere tiempo para concienciar a la empresa y a la sociedad que la vejez no está reñida con la capacidad productiva y que, con ingenio, sociedad y empresa han de lograr obtener provecho de esa mezcla portentosa que significa la experiencia vivida y el retraso de la incapacidad por edad, en ocasiones imperceptible hasta el fallecimiento del trabajador.

    A tal fin, habrían de adoptarse medidas tales como flexibilizar la salida y entrada al mercado de trabajo de los más mayores, potenciar la compatibilidad de trabajo y pensión, facilitar la recolocación en distintos puestos, empresas o sectores alcanzada una determinada edad, potenciar y mantener el aprendizaje durante todo el ciclo vital, fomentar el autoempleo incluso compartido entre jóvenes/mayores, garantizar un entorno laboral saludable y sin riesgos incluyendo la rotación de puesto para los trabajadores de más edad, etc. Aunque hoy por hoy resulte difícil habría que empezar a considerar que a mayor edad del trabajador, mayor beneficio para la empresa. Tal vez en el sector servicios esta afirmación parezca inasumible toda vez que muchas empresas apuestan por una política de marketing en la que la imagen de juventud en su personal constituye un valor añadido. Sin embargo, se ha demostrado que la esperanza de vida viene acompañada de una mejora de condiciones físicas y psíquicas. Por lo demás, la capacidad de trabajo no sólo varía de un individuo a otro y según la profesión, sino que disminuye menos rápidamente en los trabajos intelectuales que en los manuales. En la medida en que existan más actividades basadas en el conocimiento y que las actividades manuales cada vez sean menos costosas por los avances tecnológicos, la obsolescencia del trabajador dejará de percibirse como un problema. Algunas empresas entienden ya que la experiencia, la transmisión de conocimientos, el nivel y la calidad de la formación inicial y continua y la motivación representan factores básicos para la gestión presente y futura de la actividad laboral.

    Quizá se atisbe un cambio de orientación en la apreciación sobre la «tercera» y la «cuarta» edad. Con ella se distinguen aquellos trabajadores jubilados susceptibles de seguir en «activo» y aquellos otros que realmente ya no tienen posibilidad alguna de mantener su actividad por lo elevado de su edad. La tercera edad -considerando como tal a quienes se hallan comprendidos entre los 60 y los 75 años-, reúne al colectivo de personas ya jubiladas pero en buenas condiciones físicas y en mejores condiciones económicas que los más mayores. Según las proyecciones de EUROSTAT, a principios del siglo XXI en Europa había más de 80 millones de personas de más de 60 años de edad. Este grupo totalizará 98 millones en 2020 y 106 millones en 2050 en una aproximación baja y 106 millones en 2020 y 139 millones en 2050 en una aproximación alta. Lógicamente la tasa de dependencia (población de más de 60 años cuyasPage 249pensiones dependen de los activos considerados entre los 20 y los 59 años de edad) se elevará de acuerdo con estas cifras pasando de una tasa del 38.4% a principios de 2000 al 51.3% en 2020 y más del 71% en 2050. Si la edad real de jubilación se elevara a 65 años esta última ratio se reduciría al 50% y si se consiguiera incrementar hasta los 70 podría situarse en el 38% inicial. Si a eso se añaden los datos sobre el empleo, las consecuencias pueden ser favorables para alcanzar el objetivo descrito y retrasar el acceso a la jubilación de trabajadores que, con su permanencia en activo, podrán, entre otros efectos, garantizar pensiones más elevadas.

4.2.4. Dificultades de las prestaciones sociales de mínimos en cuanto a la inserción en el empleo Consideraciones Finales
A Escasa incidencia de las medidas de inclusión social en el incremento del empleo o en la mejora de su calidad
  1. Una primera dificultad parte de la constatación fáctica de los datos que hasta ahora se poseen sobre la incidencia de medidas destinadas a la inclusión social en el empleo. En general, los datos del Panel de Hogares de la UE indican que la protección asistencial tiene una capacidad limitada de reducir sustancialmente la tasa de pobreza. En general, en casi todos los países de la UE son las pensiones de jubilación las que más contribuyen a reducir el riesgo de pobreza en los hogares. La razón es que constituyen la principal fuente de ingresos para la mayoría de los hogares que las reciben, si bien como sólo afecta a una parte de la población, su efecto suele ser limitado. Paradójicamente el principal instrumento reductor de la pobreza son las pensiones, ubicadas más en el ámbito contributivo que en el asistencial, pues las rentas mínimas, creadas con tal fin, suelen resultar insuficientes para conseguirlo.

    En España, si se deja fuera el gasto que suponen los complementos para mínimos, la inversión en ayudas asistenciales no llega a un punto del PIB, siendo la protección asistencial de desempleo la que recoge un tercio del total. Desde 1990 se observa una pérdida en la intensidad protectora, incluso respecto de ayudas anteriores (por ejemplo, las derivadas del Fondo de Asistencia Social) y en un período reciente han supuesto una moderada reducción de la capacidad adquisitiva de estas prestaciones que, desafortunadamente, se muestran insuficientes para elevar las rentas de los beneficiarios por encima del umbral de pobreza. Las rentas mínimas o las no contributivas apenas suponen el 50% del s.m.i (o IPREM) y se sitúan por debajo del umbral del 50% de la renta por adulto equivalente, significando aproximadamente una cuarta parte del PIB per cápita116. En definitiva, si se están abonando prestaciones por debajo del umbral de las necesidades familiares eso significa dos cosas, o bien que el sistema no tiene capacidad para eliminar la pobreza o bien que aún existe margen para que intensifique su actuación117. Los resultados han sido, por lo demás, escasos tanto en las rentas mínimas autonómicas como en la renta activa de inserción estatal. Incluso se observan numerosas lagunas de desprotección y que afectan a trabajadores discontinuos, parados que han agotado las prestaciones por desempleo o no han cotizado suficientemente para acceder a ellas, personas sin recursos propios que no han cumplido los 65 años o personas con minusvalías importantes, jóvenes sin acceso al mercado de trabajo. La forma de medir estosPage 250resultados se revela sencilla pues consiste en valorar qué hogares pueden ser posibles demandantes de rentas mínimas de inserción y cuáles de ellos son beneficiarios, quedando desprotegidos el resto118. De esta manera, cabe aceptar una deducción inicial y es que el hecho de estar desprotegido no se refiere a percibir o no ayudas sociales sino en cualquier caso a la insuficiencia de los ingresos para subsistir. Se trata, pues, de una población que puede estar percibiendo pensiones o ingresos regulares pero que, aún así, se encuentra con un nivel de ingresos por debajo del que las propias rentas mínimas de inserción proporcionan y excluida de este sistema de protección119. Al menos en nuestro país el efecto reductor de la pobreza que ejercen las prestaciones sociales es inferior al del resto de los países europeos. Todo ello depende, en primer lugar, del gasto realizado, inferior en España, y, en segundo término, del grado de dependencia de cada grupo a la correspondiente prestación. En España las rentas mínimas ofrecen una protección más reducida cuantitativamente que las pensiones de jubilación o el subsidio por desempleo.

  2. A este escaso éxito de las medidas de inclusión social derivadas de la protección social ha podido contribuir, al menos en España, el hecho de que buena parte de las acciones de activación hayan sido de carácter generalista. Algunas iniciativas aisladas en el ámbito local orientadas a dar empleo a los desempleados en situación de exclusión mediante la organización de actividades laborales de finalidad social o comunitaria han conseguido mejores resultados. Sin embargo, en el ámbito autonómico destaca la ausencia de acciones de formación y empleo específicamente diseñadas para personas en situación de exclusión desde los servicios de empleo120.

    De toda la financiación europea, tan sólo una parte muy reducida se orienta a colectivos en dificultad. Existe una falta de adaptación de estas acciones a las necesidades y características específicas de la población en dificultad. No cabe infravalorar que existe una imposibilidad de las personas con problemas sociales para participar en acciones a las que concurre toda la población por falta de disponibilidad, por la dificultad que supone seguir el ritmo o el nivel de cursos de adaptación, la falta de hábitos para la formación, etc. En España, además, las características del mercado laboral condicionan los resultados pues no en vano se basa en una alta tasa de precariedad y en una alta disponibilidad de empleos de baja cualificación. Los empleos disponibles en hostelería, agricultura, servicio doméstico y construcción hacen especialmente fácil la inserción laboral de los colectivos sin cualificación. Esta elevada presencia de empleo precario hace más necesaria la formación que permita obtener una cualificación para optar a otro tipo de empleos de mayor calidad ya que muchos de los programas de activación desarrollados por la iniciativa social y los programas de empleo público protegido se asemejan en sus características a los puestos disponibles con bajo salario y escasa capacidad de cualificación, siendo objeto estos trabajadores de lo que se denomina «la trampa del desempleo». Se trata de una disyuntiva en la que los trabajadores menos cualificados que optan por prolongar su dependencia de los subsidios observan un deterioro irreversible en su cualificación, ya inferior a la media, a sabiendas de que la opción por incorporarse al mercado de trabajo resulta menos atractiva por cuanto la remuneración es más baja que la propia prestación. La trampa del desempleo consiste en la probabilidad de que un valor alto de la prestación asistencial respecto al salario potencial para los individuosPage 251fuera del mercado de trabajo pueda conducir a preferir permanecer en esta situación121. Para evitarlo pueden plantearse programas individualizados de inserción, con el seguimiento de la trayectoria del beneficiario122.

  3. Quizá por eso en la actualidad se replantee el debate y ya no baste con señalar la necesidad de estas medidas sino que convenga atender la eficiencia o la eficacia de este tipo de ayudas contra la pobreza en relación a su naturaleza universal o selectiva. Las políticas que tratan de identificar a los colectivos más pobres de una sociedad para concentrar en ellos el gasto pueden servir como instrumento redistributivo y pueden constituir una amplia red de seguridad en las economías de mercado pero surge un riesgo, el que estos programas articulen toda la iniciativa pública de lucha contra la pobreza, resultando ineficientes por cuanto habrán de tener una fuerte dependencia de las estrategias selectivas123. Criterios de selección pueden ser la edad de los miembros de la unidad familiar, el tamaño de la misma, la relación con la actividad laboral del cabeza de familia, la verificación del estado de necesidad, la compatibilidad con otras ayudas públicas, la consideración o no como renta del valor de la vivienda, etc. Sin embargo, los resultados de una política selectiva no han sido siempre los pretendidos puesto que, en algunos países de la UE, la sustitución de programas universales por otros más selectivos ha reducido la eficacia de las políticas contra la pobreza sin que se haya podido comprobar que unos recursos más restrictivos hayan conseguido que los colectivos a los que se dirigen superen el umbral de la pobreza con carácter definitivo y no coyuntural124. De ahí que se planteen otras soluciones tales como la conversión de las ayudas en subvenciones para la contratación, esto es, en ayudas directas a la empresa y no al excluido o la discriminación positiva en los concursos públicos de la Administración para aquellas empresas que se caracterizaran por incluir colectivos en riesgo de pobreza, entre otras.

B Escasa incidencia de las políticas de envejecimiento activo: la categoría del pensionista emprendedor
  1. Resulta una obviedad que la nueva organización del trabajo con avances tecnológicos y con variables económicas de interés perfilan una sociedad laboral distinta. A partir de ahora la carrera profesional y de cotización de los trabajadores no será homogénea como ha venido siendo hasta el momento. La alternancia entre períodos de trabajo, de formación, de tiempo parcial, de desempleo, de descanso es real y desplaza irreversiblemente al empleo permanente clásico. Las carreras se acortan y difícilmente consiguen superar los treinta años de actividad, las perspectivas de proseguir una carrera profesional declinan cada vez más pronto, la seguridad en el empleo cede ante fenómenos como la temporalidad o la precariedad, la necesidad de optar por empleos parciales por las necesidades vitales o familiares se imponen, etc. El desequilibrio entre un aumento en la oferta de mano de obra, por razones demográficas con la incorporación de la inmigración, y una disminución de la demanda de trabajo, por razones económicas, parece ya incuestionablePage 252en el diseño del mercado de trabajo futuro. Los estudios efectuados en el ámbito de la UE ponen de manifiesto cómo la biografía laboral basada en contratos asalariados a tiempo completo indefinidos y estandarizados basados en un alto nivel de subordinación y en el poder disciplinario del empleador con un alto nivel de estabilidad y de compensaciones mediante prestaciones o garantías para el trabajador ha llegado a su fin125. Se impone un mundo laboral con un trabajador mejor formado y competente, con autonomía profesional, con independencia para buscar formas más autónomas, parasubordinadas o variables de prestación de servicios. La externalización, la subcontratación, la intermediación son las formas futuras de prestación de servicios, desfigurando los rasgos tradicionales del Derecho del Trabajo. Se produce cada vez más con menos empleos lo que potencia otro tipo de actividad de ocio, de economía social, de solidaridad, de colaboración social, de trabajo cívico o asociativo, etc.

    Para ello la Unión Europea propone que los empresarios asuman una mayor responsabilidad en materia de formación y que aumenten sus inversiones en capital humano; que se mejore la calidad de las condiciones de trabajo y su organización a fin de atraer al mantenimiento en activo tanto de la mujer como de los trabajadores de mayor edad; que se supere la idea de que la jubilación anticipada como solución aceptable para los problemas relacionados con la racionalización de las actividades y la reestructuración, o, en fin, que se adopten códigos de buenas prácticas para evitar la discriminación por razón de edad. La UE señala la conveniencia de que los sistemas de pensiones garanticen una opción para lograr una jubilación gradual y flexible y recomienda la adopción de medidas que incentiven la retención, reintegración o reciclaje de los trabajadores mayores en las que participan ya activamente buena parte de los Estados miembros (Bélgica, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Países Bajos, R. Unido y España). Se impone, asimismo, una política «preventiva» pues el fomento del empleo y de la empleabilidad de una fuerza laboral que envejece exige desplegar iniciativas y medidas a lo largo de toda la vida laboral activa. Por eso se insta a una reorientación de las políticas sobre la edad de jubilación, para que adopten una postura activa y preventiva, evitando los problemas específicos de empleo en etapas precedentes a la de la jubilación, momento quizás demasiado tardío para adoptar medidas activas y que requiere la protección social. Son muchos los trabajadores de edad que sufren desventajas en materia de aptitud o de formación por lo que el final de su vida activa se anticipa no por voluntad propia sino por imposibilidad de adaptación al puesto de trabajo. Incluso el autoempleo puede ser una solución para estos problemas. El trabajador de más edad puede mantenerse en el mercado de trabajo como autónomo aunque ya no atraiga a las empresas como trabajador por cuenta ajena126.

  2. Sin embargo, y como en el caso anterior, los resultados no han sido todo lo favorables que se esperaba. Por el momento no parece que las distintas iniciativas políticas adoptadas por los Estados miembros hayan logrado un aumento real significativo de la participación de los trabajadores de mayor edad en el mercado de trabajo. Esto es, en parte, reflejo de «una cultura de jubilación anticipada profundamente arraigada, de las persistencia de regímenes de jubilación anticipada (que coexisten a menudo con sistemas destinados a prolongar la vida profesional de los trabajadores de mayor edad) y de las actitudes negativas que persisten entre losPage 253empresarios, los sindicatos y los responsables políticos»127. En algunos países, como en España, el problema no radica en mantener a los trabajadores activos más allá de la edad ordinaria de jubilación, sino en conseguirlo, por lo menos, hasta dicha edad pues la tasa de actividad roza límites insostenibles en la franja de trabajadores de entre 55 y 65 años. Pero no sólo es nuestro caso. En Francia, por ejemplo, tan sólo el 39% de los trabajadores entre 55 y 64 años está en activo, por debajo del 48.3% de la media en la UE.

    Algunos países, por lo demás, se resisten a configurar un sistema jurídico tendente a la prolongación de la vida laboral. Es el caso de Bélgica que, de acuerdo con los últimos Informes de la Comisión, no sólo no ha cumplido lo pactado en la Cumbre de Lisboa en relación al empleo de los trabajadores de más de 50 años sino que defiende fervientemente el sistema de prepensiones establecido en su ordenamiento. El Ministerio de Empleo y Trabajo belga considera que dicho sistema permite una protección social necesaria ante importantes reestructuraciones o cierres de empresas y evita la supresión de algunos empleos que gracias al mantenimiento de este soporte prestacional pueden ser conservados. Bélgica tiene registrados 161.982 desempleados mayores y 107.940 prepensionados (un 26.3%, aproximadamente), alejándose considerablemente del objetivo de tasa de empleo pretendido por la Unión Europea (50%) para los trabajadores comprendidos en la franja entre 55 y 65 años de edad128. Y es que existe una cierta contradicción entre el discurso individualista de la empleabilidad y el discurso consensuado a través de pactos sociales colectivos que expulsan a trabajadores mayores de cincuenta años como mecanismo único para redimensionar la empresa. No se ha producido, por ejemplo, un resultado óptimo como hubiera sido la rotación entre trabajadores mayores con experiencia que ceden la misma y su puesto de trabajo a trabajadores más jóvenes e inexpertos como tampoco se ha optado por motivar el reciclaje profesional de los trabajadores de más edad o su recolocación, estimándose todas ellas como medidas improductivas para la empresa o, al menos, no tan productivas como la amortización del puesto de trabajo.

  3. Como puede observarse, el futuro inmediato presenta un reto nada sencillo: invertir la tendencia de salida prematura de la fuerza laboral y de exclusión de los trabajadores de más edad por la permanencia de los mismos en activo. Para asumirlo hace falta algo más. Hace falta una cultura laboral en donde la jubilación no sea la forma prioritaria de redimensionar pacíficamente las plantillas, en la que la jubilación no se convierta en un mecanismo empresarial más que de protección social; un cultura, en definitiva, en la que la jubilación retome su papel originario de derecho individual y no «colectivo». Todo ello pasa, no obstante, por dejar de demonizar mecanismos flexibles que pueden resultar válidos y útiles tanto a trabajadores como a sindicatos como a empresarios como al propio Estado. Se ha demostrado, por ejemplo en el caso español, cómo las jubilaciones anticipadas son rentables para el sistema público de pensiones o cómo lo son las prejubilaciones para las empresas. Ese es el gran reto de un sistema de jubilación flexible, ese es el gran reto del legislador, abordar con coherencia supuestos que aparentemente pueden resultar contradictorios y que, sin embargo, se complementan.

    Pero resulta necesario un cambio de tendencia. Una, en relación a la compatibilidad entre trabajo y pensión o la progresiva retirada del mercado de trabajo a través de la jubi-Page 254lación parcial129. Las ventajas se extienden tanto a empleadores como empleados. Para los primeros se reduce el coste de la hora porque parece demostrado que la productividad por hora crece en un trabajador cuando éste pasa de trabajador a tiempo completo a trabajador a tiempo parcial; reduce el absentismo, tan generalizado al final de las carreras; mantiene la experiencia de los trabajadores vinculada a la empresa que les ha ido formando, evitándose así la fuga de recursos a otros empresas, sobre todo si se trata de trabajadores cualificados o aprovechando la traslación de los mismos a los nuevos trabajadores que se incorporan. Para los segundos, se incrementa la satisfacción del trabajador que se siente útil aunque sea un trabajador a tiempo parcial pues perdura su reconocimiento profesional, se reduce el estrés y la presión que genera el trabajo a tiempo completo permitiendo compatibilizar el trabajo con actividades extralaborales y supone -lo que es más importante- no sólo una forma de integración profesional o económica sino social del trabajador de más edad130. Para ello habrán de replantearse elementos que hoy persisten en la regulación. Si se quiere evitar el fraude actual deberá mantenerse la pensión íntegra, a la que tiene derecho todo trabajador en un sistema profesional, y permitir que el pensionista siga trabajando ya sea a tiempo completo o parcial, manteniendo su cotización y permitiendo una revisión de la pensión en el futuro cuando decida retirarse definitivamente del mercado de trabajo. Sólo así se conseguirá un aliciente real y un incentivo eficaz para mantener en activo al trabajador, como dependiente o por cuenta propia, motivando su permanencia sin renunciar a la pensión de jubilación. Si con ello se considera que el coste es importante para el sistema más lo será el hecho de que el trabajador perciba su pensión, no trabaje y no cotice. En este sentido adquiere una importancia básica el mantenimiento de la cotización a través de instrumentos que garanticen la misma aunque el contrato se halle suspendido o extinguido como es el caso del Convenio Especial. Un ámbito subjetivo restrictivo impide que hoy dicho Convenio tenga la significación que merece cuando debería alcanzar a supuestos de transitoriedad e incluso de extinción definitiva de la relación si se trata de casos excepcionales que así lo requieran. No puede apreciarse esta reflexión como una compra de pensiones, indeseada e indeseable para el sistema, sino como la posibilidad de mantener e incluso de ampliar sus carreras de cotización, ya de por sí difíciles, a trabajadores en situación excepcional.

    Otra, la consideración de los más mayores dentro del «workfare emprendedor» por varias razones131. Por una parte, porque la presencia de una dependencia toda vez que la tasa de sustitución de la pensión de jubilación sea insuficiente para mantener el poder adquisitivo alcanzado por el mismo. Claro que es previsible que las necesidades desciendan con la edad pero no siempre las mismas dejan de acuciar por el mero transcurso del tiempo. Siendo esto así, tan sólo la compatibilidad entre una pensión íntegra y el trabajo permitiría que la retirada de estos trabajadores fuera progresiva y no prolongar su dependencia (básicamente económica) del mismo. Por otro lado, porque cabe la posibilidad de que existan mayores adictos al trabajo lo que supone que no puedan dejar de ejercer su profesión o actividad pese al cumplimiento de la edad. Bastaría con valorar sus aptitudes al margen de su edad.

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C Posibles soluciones a la difícil relación entre las pensiones mínimas o rentas mínimas y la activación para la incorporación al empleo
  1. Las pensiones mínimas tienen su engarce en el sistema de protección social y no en una forzada vinculación con el empleo. Es cierto que las vicisitudes por las que atraviese el mercado de trabajo futuro condicionarán la existencia de estas pensiones mínimas en dos líneas, básicamente; una, ampliando el número de beneficiarios a quienes les será difícil presentar una carrera completa de cotización y, otra, expulsando de su cobertura a aquellos que no cumplan con los requisitos contributivos y tengan que acudir a medidas asistenciales. De ahí que la relación con el empleo, la reinserción laboral o la conservación del empleo deba venir condicionada por la pensión que origine la cuantía mínima. Comoquiera que la de mayor envergadura, cuantitativa y cualitativamente, es la de la jubilación, cualquier medida ha de adoptar, al menos, como referencia a esta última. Y en este sentido, cabe plantear dos tipos de fórmulas. Por un lado, aquellas que incentiven la permanencia en el empleo a través de una modificación de la cuantía de la pensión, situando al beneficiario fuera de los límites mínimos. Por otra parte, aquellas que impliquen mecanismos de mejora de las condiciones de trabajo, especialmente las salariales, del trabajador de más edad. Sólo así se producirá un trasvase entre la finalidad de la protección social -que garantiza rentas de sustitución- con la del empleo -que persigue activar todos los recursos actuales y potenciales de participación en el mercado de trabajo-.

    En la consideración futura de las pensiones mínimas ha de replantearse no tanto la uniformidad de la cuantía, ya superada a través del cómputo de los ingresos y cargas familiares, sino la distorsión que en el sistema de protección social introducen dos elementos, al menos en lo que al sistema español se refiere. De un lado, la presencia de algunos regímenes especiales que, con escaso esfuerzo contributivo y con una decisión individual que permite elegir cuantía y duración de la cotización, consiguen rentabilizar al máximo una mínima inversión al tener garantizada la pensión mínima. De otro, la infravaloración que reciben amplias carreras de cotización cuando los beneficiarios no mantienen su empleo hasta el momento de la jubilación, obligándoles a acceder a pensiones mínimas con el agravio comparativo que supone, entre otros, con los anteriores. La solución parece sencilla: establecer una relación más proporcional entre cotización y pensión en el primer caso y subsanar en el segundo, mediante paréntesis de cotización o con la selección de los años de mayor cotización, la merma que provocan los años próximos no cotizados en el cálculo de la base reguladora.

  2. La reducción del gasto social como mecanismo de incentivación del empleo no parece ser la solución. Actuaciones como reservar la inversión que hoy se realiza en educación para que, en el futuro, con una menor tasa de natalidad, dichos recursos se destinen a crear empleo supone condenar el derecho a la educación de las generaciones venideras. Resultaría más conveniente invertirlo en reciclaje y en la formación continua durante toda la vida activa de los trabajadores (long life learning) a efectos de incrementar la productividad de los mismos o durante toda la vida de los ciudadanos, independientemente de su consideración como población activa o no. Rebajar la cuantía de las pensiones y aumentar la carga impositiva para atraer recursos al sistema se antoja asimismo como una solución desacertada. En un caso, porque si se incrementan los impuestos se retrae el crecimiento económico y, en el otro, porque si se rebajan las pensiones se intensifica la pérdida de poder adquisitivo de los pensionistas, ampliando el círculo de la pobreza que se intenta reducir. Optar por una privatización del sistema de protección socialPage 256tampoco parece la solución más idónea toda vez que con la misma se produciría una brecha de desigualdad que conduciría a un resultado aún más perjudicial que el de las cifras actuales de exclusión. Y, en fin, ampliar la vida laboral, bien reduciendo la edad mínima legal o bien aumentando la edad de jubilación, tropezaría con una realidad -ciertamente susceptible de ser modificada- en la que el acceso al mercado de trabajo cada vez resulta más tardío y el abandono del mismo cada día se alcanza de forma más prematura.

    Bien al contrario, la solución pasa por mantener la inversión pública. Y es que dicha inversión resulta rentable al sistema por cuanto la presencia de cualquier tipo de exclusión social reduce la productividad, desincentiva la economía y genera más gasto del previsto por lo que toda solución que conduzca a su superación le resultará rentable al poder público que la adopte, ya sea éste estatal, autonómico o local. Pero las medidas han de ser eficaces y eficientes pues, por el momento, no han producido resultados sobresalientes ni en la creación de empleo, ni en el mantenimiento del que se consigue ni en el incremento de su calidad, generando una dinámica difícil de romper. Quienes están excluidos reciben una ayuda a cambio de su inserción, la inserción se produce en la esfera más baja de la precariedad laboral por lo que el beneficiario vuelve a estar, tanto si se mantiene activo como si vuelve a la situación de pasivo, en la esfera de la exclusión. Esta «trampa» -de la pobreza, del desempleo, de la precariedad- ha de desaparecer si se persigue una política de inclusión social eficaz porque, de lo contrario, el gasto en protección social se convertirá en una inversión sin retorno. Probablemente una vertebración mayor del sistema de protección asistencial conllevaría un mejor resultado. Y no sólo por la necesidad de homogeneizar cuantías sino por evitar dispersión y desigualdad en situaciones de idéntica necesidad. Es cierto que la presencia de diferencias territoriales supone un plus en este tipo de protección pero toda diferenciación admite, en su caso, elementos correctores. En la actualidad, la maraña de ayudas asistenciales debilita la consecución del objetivo e impide una inclusión social plena, al menos por lo que a la inserción laboral se refiere.

  3. Quizá uno de los elementos de distorsión del sistema sea la escasa dedicación a los colectivos excluidos, a sus necesidades vitales y formativas para garantizar su inclusión social más allá de la mera inclusión laboral y a la realización efectiva de un seguimiento en su trayectoria inclusiva. En la actualidad, basta con abonar una ayuda y comprobar que se produce la inserción en un puesto de trabajo previamente seleccionado para admitir que se reduce el número de potenciales beneficiarios, considerando cada uno de ellos como un éxito de la política de inclusión. Y, sin embargo, esto sólo sirve para seguir retroalimentando el sistema puesto que su vuelta a la exclusión habrá supuesto demorar el problema, no resolverlo. Es cierto que la identificación de los colectivos necesitados de inserción o reinserción a través de medidas asistenciales o contributivas compatibles con el trabajo no resulta sencilla. Jóvenes con sobrada preparación se incluyen hoy en la categoría de «trabajadores pobres», mayores con una dilatada experiencia laboral acceden a las prestaciones más bajas del sistema, mujeres con carreras interrumpidas se encuentran abocadas, aunque mantengan su cotización, a obtener pensiones no contributivas o asistenciales. Sólo a través de la fiscalización del subempleo, de la solución a trayectorias interrumpidas mucho antes de alcanzar la edad de jubilación o la disponibilidad de una infraestructura social que garantice la plena incorporación de la mujer al mercado de trabajo, paliarán este problema y servirán para que los colectivos excluidos se reduzcan. Seguirán existiendo otros, los que se derivan de la falta de formación o escolarización, analfabetos tradicionales o de nueva creación por la imposibilidad de acceder a las TIC, los que se derivan de la marginación por enfer-Page 257medad, vivienda, raza, etnia, religión o aquellos cuya descualificación les impide competir con quienes, con más alta formación, ocupan puestos de trabajo previstos para ellos. Como en los supuestos anteriores, se impone también aquí un programa individualizado que identifique las carencias, solvente las necesidades e inserte debidamente al sujeto en el ámbito laboral correspondiente.

    De ahí que la solución pase por plantear la urgente necesidad de mejorar la calidad del empleo o, lo que es lo mismo, superar la precariedad laboral, tan perjudicial para la productividad europea, aunque más agudizada en unos países que en otros. Condiciones de trabajo devaluadas, incumplidas, no sancionadas o simplemente inaplicadas están deteriorando no sólo el mercado de trabajo sino el sistema de protección social que no obtiene recursos en el nivel contributivo pero tiene que disponer de los mismos en el ámbito asistencial. En el análisis antes expuesto ha resultado una constante la denuncia de la paradoja que supone obtener una pensión asistencial de mayor cuantía que el más bajo de los salarios. La Administración, los empleadores y los sindicatos deberían ser conscientes del daño irreversible que produce esta depauperación en un entorno asediado por la descentralización -y no intraeuropea sino internacional- y por la globalización de las inversiones y de los beneficios. De ese daño todos somos corresponsables o, como anunciara Ralf Dahrendorf, «la anomia, la indiferencia y la arbitrariedad de toda acción humana, conducirá a un mundo en el que el hombre se convertirá en un lobo para el propio hombre», en «En busca de un nuevo orden. Una política de la libertad para el siglo XXI», Barcelona, Paidós, 2005, pág. 49.

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    [1] Recomendación del Consejo 92/442/CEE de 27 de julio de 1992.

    [2] En terminología ya clásica de VILLA GIL, L.E. DE LA, «Las pensiones sociales: problemas y alternativas», en AAVV, Pensiones Sociales. Problemas y Alternativas. IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (Parte I), Madrid, MTAS; 1999, pp. 3-34.

    [3] Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (Reglamento 458/07) de 25 de abril de 2007 (DO.L. 113, 30 de abril de 2007). Los Reglamentos dictados para su aplicación han sido principalmente el Reglamento 1322/07 de 12 de noviembre de 2007 (DO.L. 294, 13 de noviembre de 2007) y el Reglamento 10/08 de 8 de enero de 2008 (DO.L. 5, de 9 de enero de 2008). Sobre su incidencia en la concepción de un nuevo modelo de protección social, vid. AYALA CAÑÓN, L., «Nuevos métodos de evaluación de los programas de bienestar social», Economistas, núm. 105, 2005, pág. 160.

    [4] MILLÁN GARCÍA, A., «La protección social en la Unión Europea ¿un modelo homogéneo?, en AAVV, El modelo económico de la UE, ICE, Información Comercial Española (ICE), núm. 820, 2005, pág. 203.

    [5] Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 (DO.C. 306, de 17 de diciembre de 2007 y DO.C. 115 de 9 de mayo de 2008 con la versión consolidada de los Tratados que lo integran).

    [6] MARAVALL GÓMEZ-ALLENDE, H., «La protección social en la Unión Europea, evolución y perspectivas», Cuadernos de Relaciones Laborales, vol. 20, núm. 1, 2002, pág. 112.

    [7] ORDÓÑEZ SOLÍS, D., «Seguridad Social y Unión Europea: las nuevas perspectivas de la protección social en Europa», Actualidad Laboral, t.I, 2001, pág. 6.

    [8] MAILLET, P. «La politique sociale européenne: mythe ou realité prochaine», Revue du Marché commun et de l´Union européenne, núm. 439, 2000, pág. 381.

    [9] PÉREZ MENAYO, V., «La modernización de la protección social en la Unión Europea ante los retos del siglo XXI», Información Comercial Española, núm. 784, 2000, pág. 12.

    [10] JORDÁN GALDUF, J. y ANTUÑANO MARURI, I., «Migraciones y política social de la Unión Europea», Revista vasca de Economía y Hacienda, núm. 1, 2001, pág. 206.

    [11] JORDÁN, J.M. y SANCHÍS, M., «El mercado de trabajo y la política de empleo», en AAVV, Economía de la UE, Madrid, Civitas, 1999, pág. 32.

    [12] ADELANTADO, F. y GOMÀ, R., «Las políticas sociales: entre el Estado del bienestar y el capitalismo global», en AAVV, Políticas públicas en la Unión Europea, Barcelona, Ariel, 2000, pág. 67.

    [13] BAREA, J., El gasto público en servicios sociales en España, Madrid, MTAS, 1997, pág. 24.

    [14] MORGADO PANADERO, P., «Retos en la protección social de los mayores en Europa», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 72, pág. 100.

    [15] Comunicación de la Comisión de 21 de mayo de 1999, «Hacia una Europa para todas las edades», COM (1999)-221 final, no publicada en el Diario Oficial o también la Comunicación de la Comisión de 18 de marzo de 2002, «Respuesta de Europa al envejecimiento de la población mundial», COM (2002)-143 final, no publicada en el Diario Oficial. La Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2004 «Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo» COM (2004)-146 final, no publicada en el Diario Oficial, comentada por LÓPEZ CUMBRE, L., «Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo. Comentario a la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2004», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 52, 2.004, pp. 189-210.

    [16] MARAVALL GÓMEZ-ALLENDE, H., «La protección social en la Unión Europea, evolución y perspectivas», op.cit., pág. 101.

    [17] FERRERAS ALONSO, F., «Reflexiones para la convergencia de los sistemas nacionales de protección social en Europa», Relaciones Laborales, t.I, 2001, pág. 404.

    [18] En forma de síntesis, cabe destacar las siguientes medidas: a) 1992: Recomendación del Consejo sobre convergencia de objetivos sociales y políticas de protección social. Se establecen los principios rectores de la evolución de los regímenes sociales pero, sobre todo, se subraya cómo la responsabilidad de organizar las formas de protección recae sobre los Estados miembros; b) 1997: Comunicación sobre modernización y mejora de la protección social europea. La protección social se contempla como factor de cohesión social y de desarrollo económico pero requiere de un proceso de modernización imprescindible a fin de adaptarse a las nuevas realidades sociales y económicas, sin perder su tradicional función en el Estado de bienestar social; c) 1999: Comunicación sobre la estrategia concertada para modernizar la protección social de las sociedades europeas. La estructura demográfica y la transformación del mercado de trabajo son los ejes sobre los que discurre la misma; d) Todos los Consejos a partir de Lisboa 2000. En ellos se destaca la importancia que el envejecimiento poblacional tendrá en la viabilidad del sistema de pensiones y se construyen las bases del método abierto de coordinación en materia de pensiones.

    [19] MILLÁN GARCÍA, A., «La protección social en la Unión Europea–», op.cit., pág. 202.

    [20] Resolución del Parlamento Europeo 2005/2248 (INI), DOCE, 14.12.2006, C-305 E/141.

    [21] VÁZQUEZ MARISCAL, A., «Las reformas de los sistemas de pensiones en Europa», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.54, 2004, pág. 42.

    [22] MILLÁN GARCÍA, A., «La protección social en la Unión Europea–», op.cit., pág. 207.

    [23] TORTUERO PLAZA, J.L. y AGUILA CAZORLA, O. DEL, «Los sistemas de pensiones en Europa y Latinoamérica: realidades, expectativas e ideas para un debate», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm.54, 2004, pág. 61.

    [24] FERRERAS ALONSO, F., «El sistema de pensiones en Suecia (síntesis), Tribuna Social, núm. 121, 2002, pp. 16-22, «Adaptar la Seguridad Social a las nuevas situaciones sociales: el ejemplo de Alemania», Tribuna Social, núms.. 128-129, 2001, pp. 13-28 y «La pensión de jubilación ¿cuestión de estado o de mercado?», Tribuna Social, núm.148, 2003, pp. 9-28.

    [25] VÁZQUEZ MARISCAL, A., «Las reformas de los sistemas de pensiones en Europa»–op.cit., pág. 36.

    [26] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social, Documentos de Trabajo, Fundación BBVA, núm.4, 200, pág. 10.

    [27] LEVITAS, R., «Los límites de la Agenda Social Europea: revisión de las políticas de inclusión social», Revista española del tercer sector, núm.5, 2007, pág. 177.

    [28] COMISIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA, Modernizar la protección social en aras de una mayor justicia social y una cohesión económica reforzada: promover la inclusión activa de las personas más alejadas del mercado laboral, Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas 17.10.2007, COM (2007) 620 final.

    [29] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión socia–op.cit, pág. 14.

    [30] LA PARRA, D. y TORTOSA, J.M, «Procesos de exclusión social: redes que dan protección e inclusiones desiguales», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 35, 2002, pág. 55.

    [31] MARTÍNEZ TORRES, M., «Las rentas mínimas autonómicas desde una perspectiva comparada», Cuaderno de Relaciones Laborales, núm.2, 2005, pág. 157.

    [32] Ibidem, pág. 10.

    [33] TEZANOS TORTAJADA, J.F., La sociedad dividida, Madrid, Biblioteca Nueva, 2001, pág. 46.

    [34] ÁLVAREZ SOUSA, A., «Fracaso escolar y exclusión social», en AAVV, Tendencias en desigualdad y exclusión social, Madrid, Sistema, 1999, pág. 546.

    [35] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social–, op.cit. pág. 14.

    [36] TEZANOS TORTAJADA, J., «Desigualdad y exclusión social en las sociedades tecnológicas», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 35, 2002, pág. 37.

    [37] AYALA, L., La monitorización de la desigualdad y la exclusión social: hacia un sistema integrado de indicadores, en AAVV, V Informe FUHEM de políticas sociales, Madrid, FUHEM, 2006, pág. 50.

    [38] CONSEJO DE EUROPA, Estudio del Mileno sobre Pobreza y Exclusión Social, 1999.

    [39] PAUGAM, S., ¿Bajo qué formas aparece hoy la pobreza en las sociedades europeas?, Revista Española del Tercer Sector, núm.5, 2007, pág. 163.

    [40] TEZANOS TORTAJADA, J.F., Tendencias en desigualdad y exclusión social, Madrid, Sistema, 1999, pág. 38.

    [41] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social–, op.cit, pág. 40.

    [42] NÚÑEZ VELÁZQUEZ, J.J., «Estado actual y nuevas aproximaciones a la medición de la pobreza», Estudios de Economía Aplicada, núm. 2, 2009, pág. 329.

    [43] MARCO FABRE, M., «Consideraciones en torno al concepto de exclusión social», Acciones e investigaciones sociales, núm. 11, 2000, pág. 17.

    [44] FERNÁNDEZ, M., MEIXIDE, A., SIMÓN, H., «El trabajo de bajos salarios en España,» Estudios de Economía Española, núm.152, 2003, pág. 42.

    [45] MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R., «Mercado de trabajo y exclusión social», Acciones e Investigaciones Sociales, núm.16, 2002, pág. 98.

    [46] LÓPEZ PELÁEZ, A., «Excluidos pero trabajadores: el círculo vicioso de los trabajadores con bajo salario en España», Cuaderno de Relaciones Laborales, núm.23, 2005, pág. 173.

    [47] OCDE, Informe, 1997.

    [48] LÓPEZ PELÁEZ, A., «Trabajadores con bajos salarios», en AAVV, Tendencias en desigualdad y exclusión social, Madrid, Sistema, 1999, pág. 32.

    [49] CASTEL, R., La metamorfosis de la cuestión social: una crónica del asalariado, Barcelona Paidós, 1999, pág. 20.

    [50] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social–, op.cit., pág 69.

    [51] LÓPEZ PELÁEZ, A., «Trabajadores con bajos salarios», op.cit., pág. 289.

    [52] ABRAHAMSON, P., «Regímenes europeos del bienestar y políticas sociales europeas: ¿convergencia de solidaridades?», en AAVV, El Estado de bienestar en la Europa del Sur, Madrid, CSIC, 1995, pág. 126.

    [53] MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R., «Mercado de trabajo y exclusión social»–op.cit. pág. 98.

    [54] OCDE, Informe, 2001.

    [55] MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R., «Mercado de trabajo y exclusión social», op.cit., pág. 98.

    [56] AYALA CAÑÓN, L., «Pobreza y protección social: las reformas necesarias», en AAVV, Las estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas-Escuela Libre Editorial, 2002, pág. 261.

    [57] MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE, R., «Mercado de trabajo y exclusión social», op.cit., pág. 112.

    [58] AAVVA, Número monográfico sobre «Exclusión social», Cuadernos de Relaciones Laborales, núm.18, 2001.

    [59] OIT, Informe, 2002.

    [60] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social, op.cit, pág. 61.

    [61] GETE CASTRILLO, P., El nuevo derecho común de las pensiones públicas, Lex Nova, Valladolid, 1997, pág. 535.

    [62] GETE CASTRILLO, P., El nuevo derecho común de las pensiones públicas–, op.cit., pág. 590.

    [63] DESDENTADO BONETE, A., «El asalto al Estado de Bienestar», Argumentos, dic-enero, 1980-81, pág. 47.

    [64] MARAVALL, H., «La viabilidad del sistema público de pensiones en España», en AAVV, La economía de la Seguridad Social. Sostenibilidad y viabilidad del sistema, Murcia, Laborum, 2006, pág. 650.

    [65] SÁNCHEZ SÁNCHEZ, A., «Pensiones de la Seguridad Social: reforma de la pensión de jubilación», en AAVV, Las estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas-Escuela Libre Editorial, 2002, pág. 99.

    [66] Ibidem, pág. 86.

    [67] PIÑEYROA DE LA FUENTE, A., «La protección social del trabajador autónomo: el transplante del esquema previsto para el trabajador por cuenta ajena como posible origen de desajustes», Relaciones Laborales, t.I, 2000, pág. 200.

    [68] DURÁN HERAS, A., «Rentabilidad de lo cotizado para pensiones», Economistas, nùm. 68, 1995, pág. 46.

    [69] FUENTE LAVÍN, M. DE LA, El sistema de pensiones en España. Evolución y perspectivas de futuro, Granada, Comares, 2006, pág. 241.

    [70] ZUBIRI, I., «Un análisis económico de la Seguridad Social», en AAVV, Cien años de protección social en España, Madrid, MTAS, 2007, pp. 583-640.

    [71] VILLA GIL, L.E. DE LA y LÓPEZ CUMBRE, L., «Jubilación y prolongación de la vida activa (las mil y una jubilaciones)», Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. Extraordinario, 2008, pág. 393.

    [72] ZUBIRI ORIA, I., «El sistema de pensiones español: problemas y perspectivas de reforma», Economistas, núm. 75, 1997, pág. 20.

    [73] LAPARRA, M., «La travesía del desierto de las rentas mínimas en España», Documentación Social, núm. 135, 2004, pág. 62.

    [74] LAPARRA, M., «La travesía del desierto de las rentas mínimas en España»–, op.cit., pág. 70.

    [75] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social–, op.cit., pág. 18.

    [76] VILLA GIL, L.E. DE LA y LÓPEZ CUMBRE, L., «Jubilación y prolongación de la vida activa (las mil y una jubilaciones)–, op.cit., pág. 394.

    [77] ESTÉVEZ GONZÁLEZ, C., Las rentas mínimas autonómicas, Madrid, CES, 1998, pág. 27.

    [78] PÉREZ MAYO, J. y FAJARDO, M.A., «Un método alternativo para identificar los hogares en situación de pobreza», Estadística Española, núm. 45, 2003, pág. 120.

    [79] AYALA CAÑÓN, L., «La descentralización territorial de los sistemas de garantía de rentas», Cuadernos de Relaciones Laborales, núm. 23-2, 2005, pág. 59.

    [80] AYALA CAÑÓN, L., Las rentas mínimas en la reestructuración de los Estados del bienestar, Madrid, CES, 2000, pág. 56.

    [81] SANZ CINTORA, A., «La exclusión social en España. Políticas sociales y territorio», Acciones e Investigaciones Sociales, núm. 11, 2000, pág. 204.

    [82] AYALA, L., «Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa: logros, límites y alternativas», Documentación Social, núm.96, 1994, pág. 270.

    [83] CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Informe conjunto sobre integración social, 2001.

    [84] CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Los retos del mercado interior europeo, Madrid, CES, 2009, pág. 36.

    [85] Decisión del Consejo de 15 jul.08 relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO.L. 198/47, 26 jul.08, 2008/618/CE).

    [86] Decisión del Consejo de 15 jul.08 relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO.L. 198/47, 26 jul.08, 2008/618/CE).

    [87] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, 13.2.2009, COM (2009) 58 final.

    [88] CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA 6706/07.

    [89] CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA 7341/05.

    [90] COMISIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA, Modernizar la protección social en aras de una mayor justicia social y una cohesión económica reforzada: promover la inclusión activa de las personas más alejadas del mercado laboral (Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas 17.10.2007, COM (2007) 620 final.

    [91] AYALA CAÑÓN, L. y RODRÍGUEZ COMA, M., «Las nuevas estrategias de empleo en los programas de garantía de rentas», Revista Española del Tercer Sector, núm. 5, 2007, pág. 79.

    [92] LÓPEZ-ARANGUREN, L., «Perspectivas para la formación y empleo para las personas en situación de exclusión», Documentación Social, núm. 135, 2004, pág. 47.

    [93] COMISIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA, Modernizar la protección social en aras de una mayor justicia social y una cohesión económica reforzada: promover la inclusión activa de las personas más alejadas del mercado laboral (Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas 17.10.2007, COM (2007) 620 final.

    [94] ARRIBA GONZÁLEZ DE DURANA, A. y PÉREZ ERASMUS, B., «La última red de protección social en España: prestaciones asistenciales y su activación», Política y Sociedad, núm. 2, 2007, pág. 118.

    [95] PÉREZ ERANSUS, B., Políticas de activación y rentas mínimas, Madrid, Fundación Foessa, 2005, pág. 46.

    [96] SUBIRATS, J., Pobreza y exclusión social. Un análisis de la realidad española y europea. Barcelona, Fundación La Caixa, 2004, pág. 66.

    [97] ARRIBA GONZÁLEZ DE DURANA, A. y PÉREZ ERANSUS, B., «La última red de protección social en España: prestaciones asistenciales y su activación», Política y Sociedad, núm. 2, 2007, pág. 127.

    [98] STANDING, G., «El camino hacia el subsidio activo», Revista Internacional del Trabajo, núm. 4, 1990, pág. 10.

    [99] BOSCH. A., ESCRIBANO, C. y SÁNCHEZ, I., Evolución de la desigualdad y la pobreza en España, Madrid, INE, 1989, pág. 78.

    [100] AYALA, L. y MARTÍNEZ, R., «La pobreza en España: evolución y factores explicativos», Informe sobre políticas sociales y estado de bienestar en España, Madrid, 2000.

    [101] GARCÉS, A., Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial, Barcelona, CEDECS, 1996, pág. 42.

    [102] MILANO, M., «Protección social y renta mínima», Documentación Social, núm. 78, 1989, pág. 120.

    [103] AYALA, L., Las rentas mínimas en la reestructuración de los Estados del bienestar social, Madrid, CES, 2000, pág. 24.

    [104] PÉREZ, E., «La renta mínima en el contexto estatal: ¿Qué posibilidades tiene el Estado de intervenir en la configuración y regulación de la renta mínima?», Documentación Social, núm. 78, 1990, pág. 172.

    [105] AGUILAR, M., GAVIRIA, M, y LAPARRA, M., La caña y el pez. El salario social en las Comunidades Autónomas 1989-1994, Madrid, Fundación Foessa, pág. 76.

    [106] ESTEVEZ, C., Las rentas mínimas autonómicas, Madrid, CES, 1998, pág. 32.

    [107] MARTÍNEZ TORRES, M., «Efecto de los sistemas de rentas mínimas autonómicas sobre la migración interregional», Papeles de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales, núm. 32, 2003, pág. 28.

    [108] Por todos, vid. PÉREZ-DÍAZ, V. y LÓPEZ NOVO, J., El tercer sector social en España, Madrid, MTAS, 2003.

    [109] MARBÁN GALLEGO, V., «Tercer sector, Estado de bienestar y política social», Política y Sociedad, núm. 2, 2007, pág. 159.

    [110] MUÑOZ MACHADO, S., «La contribución de las organizaciones sociales a la transformación del Estado de Bienestar», en AAVV, Las estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas-Escuela Libre Editorial, 2002, pág. 740.

    [111] Vid. LÓPEZ CUMBRE, L., «Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su salida del mercado de trabajo. Comentario a la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2004», op.cit., pp. 189-210.

    [112] Ibidem, pág. 196.

    [113] ZUBIRI ORIA, I., El futuro del sistema de pensiones en España, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 2003, pág. 51.

    [114] Dictamen conjunto del Comité de Empleo y del Comité de Protección Social de la UE sobre «El envejecimiento activo» de 7 may.07.

    [115] BOLDRIN, M., JIMÉNEZ-MARTÍN, S., SÁNCHEZ MARTÍN, A., «Sistema de pensiones y pensiones mínimas: incentivos a la permanencia en activo y evaluación de reformas», Hacienda Pública Española, núm. extra, 2000, pág. 229.

    [116] En España, desde que la reforma del IRPF permite considerar el mínimo personal familiar como referente se incrementa más la diferencia, ex RUIZ-HUERTA, J., MARTÍNEZ, R. y AYALA, L., «El mínimo personal y familiar en el IRPF: una valoración de su cuantía», Hacienda Pública Española, núm. 152, 2000.

    [117] AYALA CAÑÓN, L. «Pobreza y protección social: las reformas necesarias», en AAVV, Las estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas-Escuela Libre Editorial, 2002, pág. 295.

    [118] Ibidem, pag. 256.

    [119] SUBIRATS I HUMET, J., Análisis de los factores de exclusión social, op.cit., pág. 54.

    [120] AGUILAR, M., LAPARRA, M. y PÉREZ, B., La exclusión multidimensional en el espacio urbano: investigaciones de base para la elaboración del plan de lucha contra la exclusión social en la comunidad de Madrid, Madrid, UPN-CM, 2002.

    [121] AYALA, L., La descentralización territorial de las prestaciones asistenciales: efectos sobre la igualdad, Madrid, Mimeo, 2000.

    [122] SERRANO PASCUAL, A., «Del desempleo como riesgo al desempleo como trampa: ¿Qué distribución de las responsabilidades plantea el paradigma de la activación propuesto por las instituciones europeas?», Cuadernos de Relaciones Laborales, núm. 2, 2005, pág. 240.

    [123] AYALA CAÑÓN, L. «Pobreza y protección social: las reformas necesarias», en AAVV, Las estructuras del bienestar. Propuestas de reforma y nuevos horizontes, Madrid, Civitas-Escuela Libre Editorial, 2002, pág. 275.

    [124] ABRAHAMSON, P. «Exclusión social en Europa, ¿vino viejo en odres nuevos?, en AAVV, Unión Europea y Estado del Bienestar, Madrid, CSIC, 1997, pág. 76.

    [125] SUPIOT, A. y otros, Trabajo y empleo: transformaciones del trabajo, futuro del Derecho del Trabajo. Informe para la Comisión Europea, Bruselas, 1999.

    [126] CONSEJO DE EUROPA, Decisión 2005/600/CE, 12 jul. Sobre Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO.L. 6 ago.05).

    [127] LÓPEZ CUMBRE, L., «Aumento de la tasa de población activa y fomento de la prolongación de la vida activa», op.cit., pág. 202.

    [128] FUNDACION EUROPEA PARA LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE VIDA Y DE TRABAJO, La lucha contra las barreras de la edad en el empleo. Resumen de la investigación, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1998, pp. 25 y 26.

    [129] LÓPEZ CUMBRE, L., «La jubilación. Entre el derecho y la obligación», en AAVV, Tratado de jubilación. Homenaje al profesor Luis Enrique de la Villa Gil con motivo de su jubilación–, op.cit., pág. 65.

    [130] AGULLÓ TOMÁS, S., Mayores, actividad y trabajo en el proceso de envejecimiento y jubilación: una aproximación psico-sociológica, Madrid, Universidad Complutense, 2004.

    [131] VILLA GIL, L.E. DE LA y LÓPEZ CUMBRE, L., «Jubilación y prolongación de la vida activa (las mil y una jubilaciones)–, op.cit., pág. 391.