Ante una nueva Ley del Suelo.
| Autor | José Luis Gonzalez - Berenguer Urrutia. |
| Cargo | Director del Centro de Estudios Urbanos del Instituto de Estudios de Administración Local. |
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Cuando estas líneas se escriben las Cortes están llegando a la mitad del articulado en su discusión a nivel Comisión, de un texto reformado de la Ley del Suelo. Desgraciadamente ya hay materiales bastantes para, a juzgar por lo que la prensa publica, poder decir que la nueva Ley del Suelo va a ser, con toda probabilidad, un texto de inferior calidad, y, por consiguiente, de resultados más pobres que el texto actual. Pero independientemente de que más adelante justifiquemos la antecedente afirmación, no es de este empeoramiento, con ser ello grave, de lo que quiero ahora hablar. Quiero hablar del juicio que a todo jurista merece todo cambio legislativo, sobre todo si, como sucede en el caso presente, el juicio se refiere a un cambio legislativo sobrevenido, sin más ni más.
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Parece, en efecto, ser idea universalmente compartida, la de que la punta de lanza de los cambios en todo sistema jurídico sano es llevada no por el legislador, sino por el juez, la doctrina y la praxis forense y administrativa. Incluso, por la opinión pública y los criterios - sociales dominantes a los que ha dado acogida expresamente la nueva ordenación del título preliminar del Código civil. Ello no obsta, naturalmente, a la primacía de la Ley como fuente del Derecho.
Esto no lo discute nadie. Lo que decimos es que precisamente por ser la Ley fuente primaria, no debe, en modo alguno, ser tratada con ligereza.
Con la ligereza que supone, por ejemplo, cambiar nada menos que, el Código del Urbanismo a cada dieciocho años. Decimos, simplemente, que esto es profundamente antijurídico, y que revela que estamos ante un sistema de Derecho en este país, que bien puede calificarse de un, sistema enfermo. Lo que decimos es que las leyes están para ser interpretadas, y no para ser variadas. Lo que decimos es que corresponde a esas otras fuerzas sociales que hemos nombrado - señaladamente los tribunales y la praxis administrativa - el saber adaptar en cada caso a las exigencias de la realidad social el contenido aparentemente inmutable de la Ley. Lo que decimos es que en el caso de la Ley del Suelo española, tanto los tribunales, como la práctica administrativa habían logrado ya interpretaciones altamente progresivas que demostraban que también aquí es posible, como en los países de profunda vivencia jurídica, adecuar las leyes al reto social, sin necesidad de reformas.
Lo que decimos, en definitiva, es que la reforma de la Ley del Suelo es una prueba de falta de sentido jurídico. Y lo que decimos es que este error que se está cometiendo puede causar al Urbanismo, español, ya tan maltrecho, un daño irreparable.
Suponiendo, lo que es mucho suponer, que objetivamente considerada la nueva Ley fuera mejor que la actual, parece elemental colocar en el otro platillo de la balanza los inmensos costos sociales, como modernamente se dice, que suponen la desorientación y la incertidumbre que todo cambio, y más en un sector sociológicamente tan importante, lleva consigo; parece elemental colocar en el otro platillo de la balanza la inmensa problemática de las situaciones, hoy correctas, que con la nueva normativa dejan de serlo; parece elemental colocar en el otro, platillo de la balanza las consecuencias de un inevitablemente complicado conjunto de normas transitorias; parece elemental poner en el otro platillo de la balanza el esfuerzo de reelaboración de la doctrina, de los administradores prácticos y de los tribunales, esfuerzo perdido, en cuanto se refiere al correspondiente a la normativa vigente, y el esfuerzo necesario en cuanto se refiere al correspondiente a la normativa futura, esfuerzo que a su vez será inútil si dentro de otros dieciocho años otro señor tiene la ocurrencia de promover la III Ley del Suelo.
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Todo lo anterior puede predicarse, en principio, de todo cambia legislativo. De estos cambios siempre puede decirse que en un país jurídicamente sano - sólo pueden sobrevenir cuando el esfuerzo interpretativo y de aplicación ha dado de sí cuanto podía, y el reto social exige una nueva formulación a nivel legal. Pero es que en el caso concreta, del Urbanismo español creemos que a estas ineludibles exigencias hay que añadir algunos datos más.
En primer lugar hay que añadir que la Ley del Suelo española fue consecuencia de la rara conjunción de unos juristas y unos arquitectos geniales. Citemos, por ejemplo, los nombres de Manuel BALBE, JOSE GARCIA HERNANDEZ y Pedro BIDAGOR. Un mínimo sentido de la realidad debería haber llevado a los sucesivos reformadores a darse cuenta de que su categoría no alcanzaba a la de los autores del texto en el que iban poniendo sus manos. La experiencia nos dice, sin embargo, que este sentido de la medida de las propias fuerzas más bien escaseó. Asombra pensar en la abismal diferencia de calidad jurídica y técnica que se da entre la Ley del Suelo y las normas que la han ido retocando. Piénsese, por ejemplo, en un disparate como la Ley de 30 de julio de 1959, de creación de ese increíble instrumento que es la Gerencia de Urbanización, hoy cambiado de nombre, pero no cambiado de inutilidad y de fracasos; piénsese en ese disparate que fue la Ley de valoraciones urbanísticas de 21 de junio de 1962, con sus tres proyecciones innovadoras, dos de ellas (la agilización de los registros de solares y la pérdida de potestades decisorias por las Comisiones Provinciales de Urbanismo) , absolutamente incumplidas; piénsese en la Ley de Zonas Verdes, totalmente ineficaz, que se limité, a crear una carrera de obstáculos procedimentales sin aludir para nada a los aspectos materiales de la cuestión, que no son otros que el mantenimiento del equilibrio edificación - suelo libre, que sabiamente había previsto el artículo 39 de la Ley del Suelo; piénsese en la Ley del Area Metropolitana de Madrid, creadora de un órgano absolutamente impotente para evitar, la catástrofe, catástrofe que, efectivamente, se ha producido. Piénsese en la Ley de Centros y Zonas turísticas a cuyo amparo se han hecho los mayores desastres urbanísticos del país.
Piénsese en las Actur, que tras casi cinco años no han logrado poner un solo ladrillo.
Me interesa aclarar el párrafo precedente, especialmente en dos puntos: el relativo al fracaso de la Ley orgánica del INUR y el relativo al fracaso de la Ley del Area Metropolitana de Madrid. Obsérvese que en todos los casos estoy hablando de fracasos de Leyes, no de fracasos de personas. Precisamente lo que asombra es que las personas, encargadas de ejecutar tales Leyes - personas hoy excepcionalmente valiosas - no hayan podido lograr superar las deficiencias de las Leyes; hasta tal punto éstas estaban equivocadas. Pues bien, decía que me, interesaba aclarar que el fracaso del INUR es algo que he sentido, siempre como un fracaso, propio. En el momento en que surgió este organismo pensé que se trataba de un ensayo socialista, y me ilusionó colaborar en él. Recuerdo perfectamente la noche en que Pedro BIDAGOR, César SANZ PASTOR, el alcalde de Hernani y yo, muy pocos días después de la creación de la Gerencia, señalábamos en los planos de ambas márgenes del río Urumea el lugar en qué había de situarse la primera o una de las primeras actuaciones de la Gerencia. Han pasado dieciséis años y allí no se ha hecho nada, salvo lograr que los terrenos, circundantes, al restringirse la oferta, alcanzaran precios astron6inicos. Esto, naturalmente, es anecdótico, puesto que en otros, sitios si se han hecho cosas. Pero lo importante es constatar que los fines que se perseguían no se han cumplido ni de lejos. Y no se han cumplido porque no podían cumplirse: la Gerencia era una mínima actuación de carácter socialista. Ha fracasado por mínima, no por socialista En cuanto - al tema del Arca Metropolitana, el planteamiento es parecido: Era absolutamente imposible lograr nada eficaz creando un organismo que carácter central, que se ocupa del planeamiento y no de los servicios comunes, y que, además, no fiscaliza las licencias. La conclusión este párrafo es clara; todas las normas urbanísticas posteriores a la Ley del Suelo han fracasado, y han fracasado porque son muy inferiores a aquélla.
En segundo lugar, hay que aludir al sistema de producción de normas que se ha elegido. Podría haberse elegido, el Decreto - Ley - que no sé por qué razón a los juristas españoles les asusta tanto -, podría haberse elegido la Ley de Bases; podría haberse elegido el Decreto legislativo. Se ha elegido el camino de la ley ordinaria. Con ello se ha puesto en manos de un grupo de procuradores en Cortes, de cuya rectitud de intención y alteza de miras nadie duda, la redacción final de un delicado texto profundamente técnico, cuyas repercusiones sociales son hondísimas. Esto es un grave error.
En efecto, yo conozco tres elaboraciones de la proyectada Ley: la debida al Ministerio de la Vivienda, y que fue enviada para su estudio, a todos los demás Ministerios; la debida al propio Ministerio, en la que, se recogían los reparos opuestos por dichos restantes Ministerios, y, que fue la versión que publicó el Boletín Oficial de las Cortes; finalmente la versión de la ponencia parlamentaria, elaborada a la vista de las enmiendas presentadas. Cualquiera de estas tres versiones era debida a plumas más o menos expertas, aunque nunca comparables a las que habían redactado el texto que se modificaba. Frente a ello, la versión final es obra de una discusión necesariamente improvisada. Es absolutamente imposible que cada tarde queden listos para su inserción en el Boletín Oficial del Estado media docena de artículos de una Ley tan transcendental, en base a aportaciones necesariamente de aluvión inevitablemente inconexas unas con otras, producto solamente de la buena voluntad. La prueba de cuanto decimos está en que hoy día ningún Parlamento de ningún país del mundo tiene como misión fundamental hacer leyes. Las leyes se hacen en los gabinetes de expertos, siguiendo las grandes directrices políticas contenidas en las leyes cuadro, que son las únicas de origen...
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