Novedades y rémoras de la contratación temporal en la Administración Pública

Autor:María Amparo Ballester Pastor
Cargo:Catedrática de Universidad Universitat de València, EG
Páginas:13-42
 
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La contratación temporal en la Administración ha ido contagiándose de los mismos vicios que aquejan a la contratación temporal en el sector privado (descausalización, descentralización, huida a nuevas figuras...), dando lugar a una precariedad generalizada y tan intensa como en el sector privado. La situación de los temporales en la Administración se agrava por el hecho de que los mecanismos clásicos de sanción al empresario incumplidor derivados de los defectos en la contratación temporal no son plenamente aplicables en la Administración Pública como consecuencia de los principios de igualdad, capacidad y mérito, lo que ha derivado en figuras de configuración compleja como la del indefinido no fijo. Este marco ha quedado afectado recientemente por pronunciamientos jurisprudenciales de notable interés que, desde el TJUE, reclaman una sanción efectiva para reprimir adecuadamente el enlace de contratos temporales. Durante muchos años la cuestión primordial que plantearon los trabajadores temporales en la Administración estuvo relacionada fundamentalmente con la igualdad retributiva en relación al personal fijo1. Pero una vez reconocido, incluso normativamente (art. 15.6 ET), el derecho a la igualdad retributiva entre temporales y fijos, surgen actualmente otras cuestiones probablemente más complejas, que son consecuencia de la masiva precarización de las relaciones laborales en la Administración y de la escasa capacidad del ordenamiento jurídico actual para dar solución a una situación que se agrava progresivamente. De algunos de esos nuevos (y antiguos) problemas se trata a continuación.

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1. La precarización masiva y la abstención selectiva del legislador

El fenómeno de la precarización masiva de la prestación de servicios en la Administración tiene un origen histórico que conviene recordar y que ha generado ciertas inercias. En principio, la precarización en la Administración tiene los mismos beneficios en términos empresariales que en el sector privado (facilidad extintiva por medio de una gestión rotacional). Pero además, permite a la Administración orillar los estrictos controles de la igualdad, capacidad y mérito en el acceso al empleo establecidos para el personal fijo y para el funcionarial. No es de extrañar, pues, que si el ordenamiento no pone frenos efectivos a su utilización, la contratación temporal resulte una opción interesante para el gestor público. Algunos factores que han coadyuvado a la precarización masiva de las relaciones de trabajo en la Administración son los siguientes:

(i) La costumbre de la precariedad importada del ámbito laboral. Suele considerarse que la Ley 32/1984, de 2 de agosto, es la que entronizó la costumbre de la precariedad en el sistema español de relaciones laborales. Esta norma creó la figura del contrato coyuntural de fomento del empleo (contrato temporal sin causa temporal que podía durar hasta tres años). Cuando este contrato desapareció en 1994, después de diez años en los que se había producido una clara y consentida sustitución por éste del contrato indefinido, el empresariado español había ya descubierto las ventajas que suponían las plantillas precarizadas en un contexto de desempleo masivo y comenzó a utilizar espuriamente otras formas de contratación temporal supuestamente causales (particularmente el contrato de obra y los contratos eventuales)2. Este fenómeno también se produjo en la Administración Pública.

(ii) La generosa posibilidad de contratación laboral en la Administración. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública intentó la generalización y normalización de la contratación laboral en la Administración Pública. Su art. 15 (en redacción original) atribuía al Ministerio de la Presidencia la competencia para determinar los puestos en la relación de puestos de trabajo que quedaban reservados a los funcionarios, excepción hecha de las actividades que implicaran ejercicio de poder público, que debían ser llevadas a cabo exclusivamente por funcionarios. La normalización de la contratación laboral en la Ley 30/1984 tuvo dos manifestaciones: primero, rompió la preferencia funcionarial que establecía el art. 103.3 de la Constitución, al permitir la contratación temporal en todo tipo de actividades; y, segundo, permitió que las reservas de actividades a funcionarios se realizaran directamente por el ejecutivo (el Ministerio de la Presidencia), sin intervención legislativa alguna.

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Es por ello que la STC 99/87, de 1 de junio, declaró inconstitucional el art. 15 de la Ley 30/1984, lo que motivó su reforma por Ley 23/1988, de 28 de julio3. Desde entonces la contratación laboral supuestamente ya no queda al mismo nivel que la funcionarial sino que está limitada a determinadas actividades expresamente mencionadas por el propio legislador4, aunque con un carácter notablemente extenso e incluso ambiguo. Debe advertirse, de cualquier modo, que la posibilidad de contratación no permanente en la Administración establecida en el art. 15 de la Ley 30/1984 no está limitada por razón de su contenido, sino que puede prestarse en cualquier actividad. Escasa relevancia ha tenido al respecto el EBEP. El art. 11 del EBEP de 20075(y posteriormente el mismo precepto del actual EBEP de 2015(texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) señaló que su desarrollo reglamentario establecería los puestos de trabajo que podrían ser desarrollados por personal laboral. El precepto aparentaba ser un mecanismo de contención pero en realidad no lo ha sido, primero, porque no existe desarrollo reglamentario a nivel de Estado central; y, segundo, porque las normas de la Función Pública de las Comunidades Autónomas no han establecido contenciones relevantes6. La configuración concreta de los puestos de trabajo correspondientes a funcionarios o personal laboral ha terminado no teniendo más condicionantes que la relación de puestos de trabajo de cada Administración7. Y esta leve limitación ni siquiera se aplica en el caso de los contratos laborales temporales, que no deben forzosamente constar en las relaciones de puestos de trabajo sino, eventualmente, en registros de

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personal no permanente que no necesariamente actúan a priori8. De este modo, aunque la doctrina del Tribunal Constitucional estableció desde el principio que el modelo establecido en la Constitución tiene carácter prioritariamente estatutario/funcionarial9, lo cierto es que a lo largo de los años transcurridos desde el inicio de la democracia se ha producido un incremento progresivo de la laboralización de las relaciones en la Administración Pública.

(iii) La abstención del legislador y la recreación jurisprudencial: La escasa atención normativa a las peculiaridades de la contratación temporal en la Administración provocó cierto desconcierto en torno a la aplicación de las causas concurrentes, que generó a su vez una tendencia flexibilizadora en la interpretación aportada por los tribunales. No debe olvidarse que entre 1980 y 1990 se estaba produciendo una liberalización masiva de la contratación temporal, fundamentalmente motivada por la introducción de la contratación temporal coyuntural en fomento del empleo. Al mismo tiempo, la dificultad en consolidar el carácter indefinido de la relación laboral temporal sin causa, dado que todavía no se había creado la figura del indefinido no fijo, condujo a cierta complacencia en la utilización de la contratación temporal en la Administración. En el fondo, solo en teoría funcionaba la máxima de que la contratación temporal en la Administración Pública estaba sometida a las mismas condiciones, requisitos y causas que, con carácter general, se establecían en el ordenamiento laboral10. Al mismo tiempo, los tribunales tuvieron que resolver los problemas que suscitaba la contratación temporal en el particular hábitat de la Administración Pública, donde eran bastante peculiares las necesidades temporales. Por ejemplo, la figura del interino por vacante como manifestación del contrato de interinidad del art. 15.1.c ET se originó jurisprudencialmente como una figura aplicable exclusivamente en la Administración Pública11. Y ello porque la vacante pendiente de cobertura que justificaba jurisprudencialmente esta modalidad de interinidad era una realidad particular de la Administración. Esta creación jurisprudencial se incorporó al RD 2546/94, de 29 de diciembre y posteriormente al RD 2720/1998, de 18 de diciembre, pudiendo ser aplicada a partir de entonces también al sector privado. Sin embargo, como se sabe, dicha regulación siguió configurando ciertos privilegios aplicativos para la contratación temporal en la Administración, al permitirle quedar exenta del plazo máximo de tres meses que se configuraba para el interino por vacante en la empresa privada. Más adelante la doctrina jurisprudencial dio

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lugar a otra figura relacionada con la contratación temporal igualmente peculiar: el indefinido no fijo (infra). Mientras tanto la legislación laboral ha permanecido impasible a las peculiaridades de la contratación temporal en la Administración: ni siquiera se ha alterado el art. 15.1.c ET para dar entrada al interino por vacante que se mantiene en el reducto de la regulación reglamentaria (actualmente vigente RD 2720/1998). De otro lado, la norma laboral nunca ha establecido...

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