Nous models de gestió i d'organització pública

El model de gestió de l'estabilitat s'ubica temporalment en el període que s'inicia en finalitzar la segona guerra mundial, es perllonga fins als anys setanta i estén la seva influència fins als nostres dies.³ Durant aquesta etapa la gestió pública va assolir una dimensió desconeguda fins aleshores, en moldejar les formes i els continguts de l'actuació pública per mitjà de la influència d'un entorn polícic i econòmic peculiar.

En primer lloc, des de l'òptica econòmica, aquests anys es van caracteritzar per l'aplicació d'estratègies macroeconòmiques d'inspiració keynesiana, les quals afavorien un model de creixement estabte per mitjà de la intervenció estatal. En aquest marc, el sector públic experimenta un creixement espectacular: els objectius eren produir béns i serveis públics per satisfer les necessitats d'una societat de consum massificat. En d'altres paraules, es rractava de produir molt i per a tothom.

En segon lloc, els corrents político-ideològics dominants es van materialitzar en t'aparició i posterior consolidació de l'estat de benestar. La seva construcció comptaPage 201 amb dos pilars bàsics: l'augment de la capacitat de regulació i provisió pública i l'adopció d'un consens escratègic entre les diferents forces polítiques en relació als grans objectius de creixement i redistribució. L'increment de l'activitat pública es dissenya des del paternalisme estatal, mentre que el consens polític implica un cert compromís envers la igualtat entre els ciutadans.

Com abans, la voluntat igualadora i la pràctica paternalista configuren un model de gestió pública guiat per mesures de quantitat i d'extensió, que reforça les lògiques estandarditzadora i universalitzadora a les quals anteriorment ens referíem. El model de gestió pública, consegüentment, tendeix a funcionar de manera monopolisra. El resultat és una organització gran i complexa, generadora d'economies d'escala, però també de fortes inèrcies i rigideses estructurals.

De manera molt esquemàtica, hem vist com les característiques contextuals defineixen alguns dels trets bàsics del model de gestió de l'estabilitat: estandardització, universalisme, paternalisme i monopolisme. El que tenen en comú aquests termes és la seva relació amb la continuïtat del procés administratiu: la gestió de l'estabilitat es defineix a partir d'uns objectius clars, invariables i prefixats, els quals condicionaran fortament les seves estructures organitzatives.⁴

Responent als condicionants de l'entorn i en sintonia amb els coneixements disponibles apuntats en la secció anterior, la gestió de la continuïtat s'articula al voitanr dels següents principis:

1. Autosuficiència. Les autoritats públiques assumeixen el monopoli de la prestació de serveis, en garantir-ne la provisió per mitjà de recursos propis. El resultat és una organització complexa, tancada i preocupada sobretot pels procediments interns.

2. Uniformitat. El model de gestió es defineix a partir de la voluntat d'oferir productes estàndards per a tothom. Les autoritats públiques són les que defineixen les necessitats -suposadament compartides- dels ciutadans, mentre que els individus es veuen relegats a un paper de receptors passius de prestacions públiques.

3. Continuïtat. La gestió pública té com a objectiu proveir uns determinats serveis de manera continuada, sense possibilitat que apareguin ni col·lapses que ho interrompin ni novetats que ho modifiquin. Hi ha certesa sobre la necessitat de proveir els serveis, al mateix temps que no es reflexiona sobre quins són aquests serveis ni sobre quina és la millor manera de proveir-los: la dinàmica és fortament inercial.

4. Professionalisme. El model de gestió està dominat pels experts, els quals imposen divisions funcionals que es corresponen amb la seva percepció dels problemes, no amb la complexitat que implica tractar amb el conjunt de la comunitat. El resultat és una segmentació artificial de l'activitat administrativa i una pèrdua de visió estratègica dels problemes de la comunitat.

Page 202

Si la tensió entre les dimensions política i tècnica és un tret definidor de la gestió pública, podem afirmar que durant aquest període guanya la tècnica. Les condicions d'estabilitat atorgen protagonisme als experts, com a professionalment preparats per fer el que se sap que cal fer. Es produeix un procés de cecnificació de la gestió pública, el qual ha estat resumit per Wildavsky (1980) en l'expressió «Speaking Truth to Power», De totes maneres, la racionalitat tècnica no sempre s'adapta fàcilment a la ineludible dimensió política de l'Administració pública. Per superar la possibilitat permanent de conflicte entre política i tècnica, la gestió pública ha adoptat dues formes o estils: l'incrementalisme (Ltmdblom, 1959) i la planificació racional (Simón, 1957).

De fet, més endavant veurem com s'han intentat combinar ambdues aproximacions per tal d'aprofitar els avantatges i evitar els inconvenients. D'aquesta manera, durant la dècada dels anys vuitanta van aparèixer diferents iniciatives que, sota el títol genèric d'aprenentatge col·lectiu, intentaven fer front al que Elcock (1991:78-87) considera els tres problemes fonamentals de la gestió pública: la necessitat de reduir la incertesa, d'estimular la creativitat i de promoure la capacitat d'aprenantatge (Dror, 1973; Elcock i Stephenson, 1985).

En l'apartat anterior hem descrit un tipus de gestió en paral·lel a l'emergència i al desenvolupament de l'estat de benestar keynesià. A partir de mitjans de la dècada dels setanta aquest model entra en crisi i provoca el trencament de les condicions que havien configurat la gestió de l'estabilitat.

En l'esfera econòmica, la progressiva implantació del mode de producció post-fordista coincideix amb un procés de transformació i desescructuració del teixit industrial tradicional. Tanmateix, s'incorporen innovacions tecnològiques que obren possibilitats fins ara desconegudes de comunicació, informació i automatització, les quals revolucionen la producció de béns i serveis, i introdueixen noves possibilitats de descentralització, especialització i flexibilització organiczativa (Harvey, 1989; Piore i Sabel, 1984).

El procés de desindustrialització -associat a la crisi econòmica i a l'aparició d'un nou mode de producció- genera problemes d'atur, dualització social, decadència dels centres urbans i el que genèricament es coneix com el redescobriment de la pobresa. Aquestes dificultats provoquen una intensificació en la demanda de prestacions públiques. La combinació de demandes creixents amb la reducció dels recursos i el clima de creixent resistència impositiva genera el que es coneix com la crisi fiscal de l'Estat.⁵

Els efectes de la crisi es deixen notar en els mateixos fonaments de l'activitat pública. D'una banda, s'obren nous camps d'actuació com la promoció econòmica, la política industrial o la regeneració urbana. D'altra banda, la necessitat d'estalviarPage 203 recursos es fa imperiosa i obliga a repensat la seva obtenció i utilització. La gestió pública ha de modificar la seva manera de treballar, adaptant-se tant a les noves esferes d'actuació com a la necessitat de millorar la utilització d'uns recursos cada cop més escassos.

D'altra banda, en l'esfera política es produeix el trencament del consens que s'havia assolit al voltant dels principis de l'estat de benestar. Aquest trencament ve acompanyat d'un procés de fragmentació i diversificació social que altera les regles del joc polític tradicional. La gestió pública opera en un context cada cop més complex, on s'ha produït tant l'aparició de nous moviments socials (pacifisme, ecologisme, feminisme, etc.) com una reactivació dels papers individuals (Offe, 1988; Gyford, 1991). La igualtat i el monopolisme definien la gestió de l'estabilitat, mentre que els principis dominants en el model emergent són la diferència i el pluralisme.

En resum, el període que s'inicia amb la crisi de mitjans dels anys setanta introdueix unes pressions que han estat resumides amb els termes especialització, flexibilitat, diferència i pluralisme. El que tenen aquests conceptes en comú és la relació amb la incertesa i la turbulència de l'entorn. L'estabilitat i la continuïtat han desaparegut i han facilitat l'aparició d'un nou model de gestió de la incertesa.⁶

En el quadre 1 presentem un esquema comparatiu dels orígens i els principis dels models de gestió de l'estabilitat i de la incertesa:

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

En l'apartat anterior havíem identificat quatre principis bàsics de la gestió de l'estabilitat: autosuficiència, uniformitat, continuïtat i professionalisme. En la mesura en que les circumstàncies que els donaven sentit s'han modificat, aquests principis també hauran de renovar-se:

1. Pluralisme. Fins recentment, la provisió directa de béns i serveis era l'únic camí pet on conduir l'activitat pública. L'administració burocràtica acaparava la responsabilitat d'un volum creixent de funcions, provocant l'augment de la seva dimensió i generant una dinàmica de tancament a l'exterior. Després de les transformacions ini-Page 204ciades als anys setanta, aquest esquema perd sentit. Els responsables públics han d'actuar en un context més complex: ja no són l'organització monopolista per excel-lència, sinó una organització més en una constel·lació d'organitzacions amb recursos, capacitats i limitacions diverses. En conseqüència, el principi d'autosuficiència perd vigència i ha de deixar pas al reconeixement de la pluralitat.

2. Diversitat. La creixent segmentació social i l'especialització de les demandes ciutadanes trenquen amb el mite de la uniformitat:, i emfasitzen la necessitat que les autoritats públiques identifiquin i donin resposta a necessitats i problemes diferenciats. El reconeixement de la diversitat reforça la voluntat de millorar els canals de comunicació i les fórmules de participació ciutadana.

3. Canvi. Les principals característiques del context actual són la turbulència i la incertesa. En conseqüència, la tradicional seguretat sobre què cal fer i sobre com cal fer-ho s'esvaeix. Les necessitats i les solucions canvien ràpidament, i la gestió pública ha de ser capaç d'assimilar-ho millorant la seva capacitat d'aprenentatge i d'adaptació.

4. Direcció estratègica. Enfront de la compartimentalització dels problemes i de la professionalització del sector públic, la gestió de la incertesa requereix capacitats globalitzadores que permetin abordar els problemes en tota la seva complexitat. Les divisions funcionals generen rigidesa i no s'adapten a les exigències de flexibilitat que incorpora ta situació d'incertesa.

Comparant la gestió de la incertesa amb la gestió de l'estabilitat destaca, en primer lloc, la diferent relació que s'estableix en cada cas entre la racionalitat tècnica i la racionalitat política. Quan ens referíem a la gestió de l'estabilitat esmentàvem la creixent tecnificació de l'activitat dels responsables públics; mentre que ara subratllem la necessitat d'harmonitzar i de coordinar les actuacions per mitjà de la repolitit-zació del paper dels directius públics. En un període d'incertesa, la gestió pública es desenvolupa en terrenys més complexos, els problemes deixen de ser procedimentals i es traslladen a l'àmbit dels objectius i de les estratègies. No es tracta de fer bé el que ja se sap que cal fer, sinó d'establir prioritats i de decidir les millors vies per assolir-les.

S'ha superat el mode! de gestió entès com a direcció de sistemes rígidament organitzats, amb responsabilitats clarament definides i amb objectius precisos. Al contrari, els directius públics -des d'una renovada capacitat d'innovació i creació- han de desenvolupar propostes polítiques i ser capaços de mobilitzar xarxes de suport que garanteixin l'èxit de l'aplicació. S'ha de fomentar un estil de gestió que reforci els components directius, que sigui més proactiva que reactiva, més promotora que indicadora, i que es responsabilitzi del disseny d'una estratègia definidora tant dels objectius com de les vies de solució. Aquest concepte de gestió es concreta en dues formes de conduir els assumptes públics, les quals hem anomenat gestió de la influència i gestió del canvi.

En primer lloc, connectant amb els principis de diferència i pluralisme, la gestió pública ha de resituar-se en xarxes més complexes de relacions interorganitzatives on desenvolupar actituds de negociació, coordinació i promoció. Hem englobat aquest conjunt de noves activitat sota el títol de gestió de la influència, intentant reflectir el paper que haurien de jugar els responsables públics en un entorn cada cop més plura-lista (Stewart, 1988: cap. 4).

Page 205

En segon lloc, per fer front a les exigències de flexibilitat i especialització, la gestió pública ha de ser capaç de donar respostes creatives i innovadores a un entorn en constant transformació. Fins ara, els problemes relacionats amb el control dels recursos han estat molt estudiats (Flynn, 1990), mentre que els mecanismes per potenciar la flexibilitat i la capacitat d'adaptació representen et repte del que anomenem la gestió del canvi (Clarke i Stewart, 1989: cap. 2).

Segons eis defensors d'aquest escenari, el paper de les autoritats públiques consisteix a habilitar i promocionar les actuacions dels diferents actors involucrats en la prestació de serveis: dirigir-los per tal de «portar ordre al caos» (Peters, 1987), o coordinar-los per tal de «catalitzar» esforços d'acord amb uns objectius políticament dissenyats (Osborne i Gaebler, 1994).

Les autoritats polítiques, per tant, han de modificar el tipus d'actuació que desenvolupen; marcar prioritats i articular una xarxa d'actors que cooperin en la seva consecució. Aquest canvi no solament afecta el paper dels responsables públics, sinó que té un fort impacte sobre els models organitzatius. Utilitzant els arguments de Brooke (1989), el model de prestació de serveis públics ha de variar radicalment i basar-se ara en a) el disseny d'una xarxa de relacions controlada des de l'autoritat política, i en b) l'aplicació d'un model de relacions adequat entre el sector públic i els actors de l'entorn.

1. La xarxa de relacions. En cada comunitat hi ha una xarxa d'actors formada per la pròpia autoritat política més d'altres agències públiques, privades, voluntàries o informals. Els governants han de ser capaços d'influir en aquest entorn. Stewart (1988:35-43) suggereix cinc condicions per resoldre amb èxit l'exercici de la influència: 1. Coneixement i informació respecte a les organitzacions de l'entorn; 2. Comprensió formal i cultural d'elles; 3. Coneixement dels recursos immediats i potencials a disposió de l'ajuntament; 4. Disseny d'una estratègia d'influència en termes de cooperació, pacte, oposició o persuassió; i 5. Capacitat per aprofitar les experiències externes.

2. Gestió de les relacions. El grau d'influència que els governants poden exercir sobre els actors externs depèn del tipus de relació que els vinculí. Brooke identifica vuit possibilitats, que en aquest treball hem sintetitzat en quatre:

1. Relació de control: subcontractació.

2. Relació de control parcial: organismes autònoms i empreses públiques.

3. Relació d'associació: operacions conjuntes.

4. Relacions de suport: associacions voluntàries.

Ens concentrarem a partir d'ara en la descripció dels diferents tipus de relació, ja que són més fàcilment identificables i suceptibles de ser contrastats amb la realitat. La xarxa de relacions, en canvi, depèn dels més coneixements i de les aeri-Page 207tuds dels responsables polítics i, consegüentment, és menys tangible organitzativa-ment.⁷

En aquesta segona secció observarem com s'organitza una autoritat pública que vol primar la provisió mercantil i deixar les funcions reguladores en mans de la competència. L'organització cooperadora dissenyava les relacions amb l'entorn a partir d'una voluntat directora i coordinadora, mentre que l'organització competitiva pretén transferir aquestes tasques a un escenari privat. Es considera que el mercat s'ha de potenciar perquè aconsegueix una millor assignació de recursos escassos i perquè impulsa la llibertat i la capacitat d'elecció dels consumidors (Flynn, 1990).

Els avantatges del sector mercantil han estat destacats i repetits durant la dècada del vuitanta, obligant als gestors públics a tenir-los en consideració.⁸ Els arguments esgrimits en favor de la mercantilització de l'activitat administrativa subratllen la superació de tres problemes associats a la provisió pública: el model públic és dis-funcional a) perquè no permet una comunicació fluida entre els consumidors i els productors; b) perquè no pot donar resposta a la quantitat de demandes diferents quePage 211 hi ha en unes societats cada cop més complexes; i c) perquè no proporciona incentius per reduir coscos, estimular la productivitat i, en definitiva, millorar el servei.⁹

La creixent preocupació en relació a les dificultats esmentades provoca que la modernització de les organitzacions públiques es presenti com la substitució de les pràctiques antiquades de l'Administració pels mètodes eficients i professionals del món privat. L'experiència mercantil ha de ser, però, adequadament filtrada, ja que ni el mercat ni la competència no poden funcionar en absència d'un marc institucional. El dilema real no és entre regulació i no regulació, sinó entre diferents fórmules per millorar la regulació. L'elecció pública i la privada són elements interdependents, no alternatius: el repte de l'organització pública consisteix a trobar la forma més efectiva de combinar-los (Flynn, 1990).

En quasevol cas, els partidaris de l'escenari privat subratllen els avantatges comparatius del sector mercantil. Afirmen que, en condicions de competència perfecta, el mercat proporciona un punt d'equilibri que maximitza la satisfacció dels consumidors i minimitza els costos del serveis. Independentment de les objeccions que es podrien formular, el que interessa destacar és que la decisió de promoure un procés mercanti-litzador té un fort impacte en les estructures organitzatives. Ho veurem tot seguit.

La mercantilització pot ser absoluta o parcial. La primera es materialitza en la venda de béns o serveis públics al sector privat, mentre la segona es realitza introduint mecanismes de mercat en la producció dels inputs o en l'ofertació dels outputs. El traspàs de la titularitat pública a la privada ara no ens interessa, ja que ens desplaça del sector públic. Respecte a la mercantilització parcial, tampoc no entrarem en la que afecta la comercialització del producte final,¹⁰ sinó que ens concentrarem en la que vol introduir competència en l'obtenció i utilització dels inputs. La raó és que l'objecte d'estudi són els mecanismes de prestació de serveis públics, i només la mercantilització dels recursos i la seva utilització ens permet centrar l'atenció en aquest aspecte.

Per analitzar l'impacte que ha tingut la mercantilització de la provisió de serveis sobre l'Administració pública no cal estudiar el tipus de relacions que s'estableixen entre els actors -que són sempre competitives- sinó que és necessari veure quins són els requeriments que introdueix la competència sobre l'estructura organitzativa. Per realitzar aquesta anàlisi utilitzarem l'experiència britànica. L'any 1988 la Local Government Act establia el Compulsory Competitive Tendering (CCT) per a diversos serveis municipals. El CCT és un mecanisme d'assignar la provisió dels serveis públics a l'organització que demostri ser més competitiva. Tot i que les autoritats locals continuaven mantenint el control sobre l'establiment de les condicions, la seva provisió directa depenia de qui guanyés un concurs dissenyat sobre criteris exclusivament mercantils.

Podem entendre el CCT com un procediment per mitjà del qual els contractes per a la prestació de determinats serveis són atorgats. La novetat que introdueix aquest procés és que col·loca en competència agents públics i privats. Per tant, el debat implícit que incorpora el CCT és sobre quins són els mitjans més apropiats per a la prestació dels serveis municipals. El criteri de decisió serà la competència.

Page 212

Per estudiar l'impacte de la competència sobre les estructures administracives podem distingir els dos elements de tota organització: el suport humà i els suport material-estructural.

Com apuntàvem fa un moment, aquest model organitzatiu no té en compte la necessitat d'articular mecanismes per escoltar l'entorn, ja que aquesta comunicació es produeix automàticament per mitjà del mercat. Les lleis de l'oferta i la demanda proporcionen tots els senyals que necessita una organització per adaptar-se a situacions de canvi i, per tant, només cal preocupar-se per dissenyar una estructura organitzativa adequada per respondre a aquests senyals. Tenint això clar, l'organització excel·lent es dissenya a partir de l'experiència de les empreses privades. Concretament, el llibre de Perers i Waterman (1988) In Search of tbe Excellence -del qual hem agafat el títol d'aquest apartat- s'ha convertit en l'inspirador de la major part de les propostes de canvi organitzatiu.

En aquest llibre, els autors estudien les cinquanta companyies nord-americanes actualment amb més èxit; per intentar identificar les claus del seu lideratge empresarial. Les conclusions a les quals arriben lliguen perfectament amb el tema que ara estem tractant: segons Perers i Waterman, l'èxit d'una empresa privada depèn del grau de flexibilitat obtingut per mitjà del disseny d'una estratègia global i coherent, i de donar un paper fonamental als clients com a protagonistes del canvi al qual l'organització s'ha d'adaptar. La idea de fons és transformar l'organització tradicional, només preocupada per l'estructura i els procediments, i incorporar nous elements que havien estat deixats de banda per irracionals, informals o excessivament intuïtius (com les actituds, els valors, l'estratègia o els estils).

Partint del fet que els elements centrals per a l'èxit de qualsevol organització són la gent i els valors, Peters i Waterman assenyalen vuit principis de l'excel·lència que, amb pocs matisos, configuren el programa de flexibilització de les organitzacions públiques situades en un escenari privat. Aquests vuit principis són: 1. Tendència a l'acció, 2. Proximitat al client, 3. Autonomia i iniciativa, 4. Productivitat per mitjà de les persones, 5. Presència de vators-guia, 6. Coneixement del producte, 7. Simplicitat estructural, i 8. Fer compatibles estratègies centralitzadores i descentralitzadores.

No ens aturarem ara en l'explicació d'aquests vuit principis -ja molt tractats des d'una prolífica literatura. Potser només cal destacar com el darrer principi serveix a Peters i Waterman per resumir les condicions d'una organització excel·lent. Descentralitzar funcionalment implica confiar en la gent i treballar des d'unitats petites i estructuralment simples, mentre que centralitzar implica adoptar valors i estratègies que orientin el conjunt de l'organització. La combinació d'ambdós factors es traduiria en la flexibilització de l'organització.

Page 216

Metcalfe i Richards (1989: cap. 4) argumenten que aquest mateix principi recull les aspiracions modernitzadores de l'organització pública. La descentralització seria l'eina adequada per alliberar el potencial directiu de les autoritats públiques, fins ara frustrat per les restriccions burocràtiques; mentre que la centralització asseguraria el control sobre el conjunt del procés. Centralitzar i descentralitzar no són models orga-nitzatius oposats, sinó complementaris: sempre hi ha d'haver certa centralització per garantir que l'activitat no es fragmenti fins a desintegrar l'organització, i també sempre hi ha d'haver certa descentralització per assegurar que els outputs efectivament es produeixen. Tal com recull el significatiu títol d'un article, «la paradoxa burocràtica implica que les organitzacions eficients centralitzen per descentralitzar» (Perrow, 1977).

Des de l'òptica del que hem anomenat l'escenari privat, podem sintetitzar la peculiaritat de l'organització excel·lent en la voluntat de privatitzar les relacions entre el productor i el receptor de serveis. Els arguments utilitzats accentuen que es tracta de construir un pont entre les necessirats de la gent i els productes que se'ls ofereixen, de tal manera que es maximitzi la satisfacció dels clients i es minimitzin els costos de l'organització.

Aquest enfocament va ser ideat des del sector empresarial, però la seva influència en el sector públic ha estat molt important durant tota la dècada dels vuitanta.¹¹ L'argument de potenciar la proximitat entre els ciutadans i les institucions públiques no és, però, estrictament nou, mentre sí que ho és el context en el qual es produeix el debat. Durant la dècada dels vuitanta, la provisió tradicional de béns i serveis públics ha estat qüestionada per correnrs privatitzadors (Ascher, 1987) i per un augment en la capacitat dels individus per fer-se escoltar (Gyford, 1991). En aquest marc, l'organització excel·lent s'ha vist com una solució als reptes de l'entorn.

En qualsevol cas, tal com apunta Hambleton (1988:129-130), hi ha dos problemes en l'aplicació d'aquest model als serveis públics. En primer lloc, els clients del sector privat gaudeixen d'un poder -derivat de la seva capacitat d'elecció- que no té equivalent en el sector públic. Les institucions públiques es construeixen sobre uns fonaments polítics, i els serveis que proveeixen han de donar resposta al conjunt dels ciutadans. Molts d'aquest serveis configuren un monopoli públic i, per tant, el «client» pot exercir un control polític (mecanisme electoral), però no una elecció que l'investeixi de poder (mecanisme mercantil).

En segon lloc, l'organització excel·lent té dificultats per tractar arnb grups de clients, la qual cosa ocasiona notables distorsions en el sector públic -des d'on se solen proveir serveis col·lectius, no individuals. Els individus són tractats pel sector privat com a homes-econòmics aïllats, mentre que el sector públic els tracta com a homes-polítics agrupats.

Partint d'aquests problemes, abordarem -en una última secció- l'alternativa situada en l'escenari públic: l'organització orientada al servei públic (Stewart i Clarke, 1987).

L'organització orientada al servei públic (OSP) s'estructura a partir de les aportacions del sector privat descrites anteriorment, però pretén superar la TransferènciaPage 217 mecànica de les idees mercancils al sector públic. La discrepància bàsica s'estableix a partir de la distinció entre homus econòmic i homus polític. L'organització OSP considera que s'ha de respondre a les demandes del públic al qual es proveeix de serveis (relació econòmico-mercantil), però també ha de respondre als ciutadans enfront dels quals els governants són responsables (relació político-col·lectiva).

Aquesta matisació implica reconèixer un ampli ventall de possibles relacions entre una organització i el públic. No cal encrar en massa detalls per adonar-se que la relació d'un malalt amb un servei d'urgències incorpora un element de dependència inexistent en un intercanvi comercial, o que el tracte que s'ha d'oferir a un presoner no és el mateix que el que rep el client d'un hotel. Les organitzacions públiques, per tant, mantenen tipus de relacions molt diferents, i el que necessiten és aconseguir adaptar-se als requeriments de cada situació.

Stewart (1988:44) se centra en la construcció d'una organització OSP dins el govern local i estableix com a punt de partida el redescobriment del ciutadà. Serà precisament aquest nou focus d'atenció el que, segons aquest autor, permetrà superar l'Administració local i generar un model d'autèntic govern local. Osborne i Gaebler (1994: cap. 1) generalitzen aquesta mateixa idea per al conjunt de 'l'Administració pública. En aquest sentit, utilitzen una metàfora molt il·lustrativa: «La palabra gobterno proviene de una voz griega que significa 'llevar el timón'. La tarea del gobterno consiste en llevar el timón de la nave, no en remar. Prestar servicios es remar, y el gobterno no es muy bueno remando» (pàg. 55).

És d'acord amb les demandes i les necessitats dels ciutadans que s'estructura l'organització OSP. En conseqüència, alguns trets distintius seran l'apropament als ciutadans, la capacitat per escoltar la comunitat, Ja voluntat de donar accés al públic, de contemplar els serveis des del punt de vista dels receptors, de captar suggeriments i reclamacions, d'informar el públic, d'oferir qualitat, etc. Aquests trets no han, però, d'amagar la dimensió política de la tasca governamental.. Les autoritats públiques serveixen els ciutadans, però també escullen i prioritzen entre demandes en competència.

El punt de vista defensat pels partidaris de l'organització OSP pretén aportar un contingut nou al paper de l'activitat administrativa. Normalment aquesta activitat s'ha dirigit al procés de producció, remarcant la dimensió rutinària del procés. Els responsables polítics han pres com a informació coneguda les necessitats del públic -per la via de la representativitat o per la via de la mercantilització- i no s'han sentit en l'obligació de captar les seves demandes. L'organització OSP vol canviar aquesta perspectiva, potenciant una nova preocupació en relació a les opinions dels ciutadans, disminuint l'èmfasi del procés de producció i recuperant la dimensió de govern que havia perdut.

Comparant l'escenari privat amb el públic, trobem que les solucions estructurals són pràcticament idèntiques. Les diferències, en canvi, es manifesten sobretot en les actituds del suport humà: la distinció entre empresaris i polítics es converteix en el factor explicatiu de les diferències entre l'organització excel·lent i l'organització OSP.

D'altra banda, l'organització excel·lent no reconeix la necessitat de dissenyar mecanismes específics per relacionar-se amb l'entorn -ja ho fa el mercat-, mentre que l'organització OSP en ressalta la seva importància. En termes pràctics, l'organització OSP tendirà a completar els vuit principis de l'excel·lència amb fórmules de participació ciutadana i en la col·locació de filtres político-ideològics que seleccionin i prio-Page 218ritzin les demandes o les opinions rebudes. Això permet a l'organització OSP tractar amb homes-polítics i, per tant, escoltar demandes de caire col·lectiu.

Finalment, la presència de valors organitzatius torna a ser crucial. En l'organització excel·lent definíem com a valor central la voluntat de servei al públic; l'organització OSP hi afegeix només una matisació, servei per a i amb el públic. És una diferència que pot semblar de detall, però que marca la frontera entre un escenari públic i un altre de privat, entre govern i administració o potser, fins i tot, entre mercat i assignació pública.