La normativa de Seguridad Social como factor condicionante del emprendimiento: una visión comparada en el ámbito de la Unión Europea
| Autor | Francisca María Ferrando García |
| Páginas | 43-78 |
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La especial consideración que las políticas de fomento del empleo prestan al trabajador autónomo, obedece tanto a la disminución que comporta en la tasa de paro, como a su potencial de creación de empleo por cuenta ajena en el marco de la actividad empresarial o profesional que desarrolla81. No es pues de extrañar que las medidas legislativas de fomento del emprendimiento y apoyo al emprendedor introducidas en los últimos años en diversos países europeos se hayan justificado en la tasa de paro, incrementada a consecuencia de la crisis.
El problema que representa el paro en España es reconocido expresamente por el legislador español en importantes instrumentos norma-tivos, como la Ley 11/2013, de 26 de julio de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación del empleo, que desarrolla la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-
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2016, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización y, más recientemente, Ley 31/2015, de 9 de septiembre, por la que se modifica y actualiza la normativa en materia de autoempleo y se adoptan medidas de fomento y promoción del trabajo autónomo y de la Economía Social.
Asimismo, la preocupación del legislador italiano por fomentar el emprendimiento se ha materializado en medidas normativas de di-versa índole, fundamentalmente a partir del Decreto Legislativo n. 185/200082. La Jobs Act y el Decreto Legislativo n. 22/2015 constituyen las últimas manifestaciones de esta cadena normativa, a las que se hará referencia posteriormente.
Ahora bien, la acción pública de fomento del emprendimiento no se limita a los países con mayores tasas de desempleo. En efecto, aun siendo menos acuciante la situación en Francia, la permanencia de una tasa de paro fluctuante entre el 9 % y el 12 % ha llevado a los poderes públicos galos a favorecer la creación de empresas y el autoempleo. Un ejemplo de ello es la creación del régimen fiscal del auto- y micro-emprendedor, cuyo origen se halla en la Loi-programme nº 776, de Modernisation de l´économie, de 4 de agosto de 2008. También Alemania, pese a ser uno de los países con menor tasa de paro de la UE (4,5 % en 2016), cuenta con una Ley de fomento del trabajo autónomo (Gesetz zur Förderung der Selbständingkeit) desde el año 1999, año en el que precisamente alcanzó el 10,5% de paro, una de las tasas más elevadas de su historia reciente.
Esta perspectiva pragmática del trabajo autónomo aparece también recogida en diversos instrumentos comunitarios, como es el caso del Libro Verde Modernizar el Derecho Laboral para afrontar los retos del siglo XXI, que alude al trabajo autónomo como una manera de “afrontar la reconversión, reducir los costes directos o indirectos de la mano
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de obra y gestionar los recursos de manera más flexible en circunstancias económicas imprevistas”83. Por su parte, la Estrategia Europa 2020 apuesta por el trabajo autónomo como instrumento capital para lograr un crecimiento sostenible, inteligente e integrador, de ahí que insista en la necesidad de eliminar las barreras que existen al trabajo por cuenta propia y que lo desincentivan84.
Con el mismo fin, la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo (en adelante, LETA), aborda la promoción del trabajo autónomo mediante la remoción de los obstáculos que impidan el inicio y desarrollo de la actividad económica autónoma y de las entidades de la economía social, así como el apoyo a las diversas iniciativas de trabajo autónomo y de economía social (art. 27.2). Y, en coherencia con lo anterior, el art. 36.1 Ley de Empleo incluye entre los objetivos de las políticas activas de empleo la mejora de las posibilidades de acceso al empleo por cuenta propia y el fomento del espíritu empresarial.
Ahora bien, la identificación de los factores que facilitan el acceso a la actividad empresarial o, por el contrario, la obstaculizan, no es tarea fácil, dado que la misma se ve afectada por circunstancias de diversa índole (económicas, tecnológicas, demográficas, sociales, culturales y normativas), que condicionan el emprendimiento con desigual trascendencia, determinando que el porcentaje de trabajadores autónomos varíe de un Estado a otro, incluso dentro del ámbito regional de la Unión Europea85.
Desde el punto de vista del factor normativo, el Plan de Acción para el Emprendimiento 202086advierte que del marco jurídico y su praxis
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aplicativa se pueden derivar trabas administrativas y mercantiles, así como cargas en materia tributaria y de Seguridad Social que pueden afectar al inicio y desarrollo de la actividad por cuenta propia. En particular, la normativa de Seguridad Social es susceptible de influir, tanto positiva como negativamente, en la iniciativa emprendedora, pues si bien es cierto que la perspectiva de una protección social suficiente y capaz de proporcionar una red de seguridad cuando sobrevienen coyunturas o vicisitudes negativas, puede estimular el emprendimiento, alentando a asumir los riesgos derivados de la actividad por cuenta propia, cuando esta cobertura social tiene como contrapartida mayores cotizaciones, podría desincentivar la iniciativa empresarial87.
Las líneas que siguen analizan, desde la perspectiva del fomento del emprendimiento, el marco jurídico existente en materia de Seguridad Social en algunos países de la UE, si bien con las limitaciones que se derivan para un estudio comparado de las diferencias constatadas en materia de cotización y de la acción protectora proporcionada a los trabajadores autónomos. Como ha puesto de manifiesto la Comisión Europea88, el propio hecho de que, “en gran parte de la UE, los marcos legislativos de la seguridad social de los trabajadores por cuenta propia (sean) sustancialmente distintos de los de los trabajadores por cuenta ajena, (…) crea barreras adicionales a los emprendedores”. No obstante, la deseable armonización de las legislaciones nacionales resulta muy compleja, pues sus diferencias obedecen a distintas tradiciones normativas en materia de Seguridad Social y a una concepción propia de la idea de Estado de Bienestar.
La cotización constituye una aportación ineludible para el sostenimiento de los sistemas de Seguridad Social basados en el principio de contributividad, a efectos de acceder a la necesaria protección social. No obstante, una articulación jurídica rígida de esta obligación, fundamentalmente la existencia de bases mínimas de cotización, puede entorpecer y desincentivar la actividad empresarial, ante la dificultad de adaptar el pago de las cuotas a la evolución de los beneficios que la actividad pueda arrojar.
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Para evitar que el abono de las cotizaciones se traduzca en un coste excesivo, desincentivando el emprendimiento, algunos Estados han optado por aplicar cuotas más bajas a los autónomos. La disparidad en las cotizaciones abonadas por estos y los trabajadores por cuenta ajena ha tenido empero ciertos efectos negativos: de un lado, la correlativa previsión de prestaciones sociales de menor importe89y la exclusión de la cobertura frente a determinadas contingencias (fundamentalmente, profesionales y desempleo) o, en el mejor de los casos, su inclusión únicamente a título voluntario; de otro, ha contribuido al establecimiento de trabajadores como falsos autónomos90; y, desde el punto de vista financiero, ha generado regímenes o sistemas deficitarios. A continuación, se expone con mayor detalle la forma en que algunas legislaciones han abordado la cotización de los trabajadores autónomos a fin de favorecer el emprendimiento.
En Bélgica, la cotización de los autónomos se calcula en base a sus ingresos netos anuales según consta en la declaración de la renta91.
Los autónomos belgas satisfacen sus cotizaciones con periodicidad trimestral, comenzando los trimestres el primer día de enero, abril, julio y octubre. Este período de cotización trimestral tiene carácter indivisible, de modo que si el autónomo inicia su actividad por cuenta propia en cualquier fecha, debe cotizar por el trimestre completo a que corresponda la misma, aun cuando únicamente hubiera realizado un día de actividad92.
Como se ha señalado, la base de cotización se calcula a partir de los ingresos profesionales netos93; no obstante, puesto que en el momento
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del abono de las cotizaciones dichos ingresos no son conocidos, la recaudación de las cuotas se articula en dos fases94: una primera fase de carácter provisional y otra complementaria cuyo objeto es regularizar la cotización provisional, que pasa a ser definitiva95.
En la primera fase, la Caja de Seguros Sociales (Caisse d´Assurances Sociales) calcula la cuota a partir de la declaración de renta del autónomo de hace tres años, proponiendo el importe correspondiente a las cotizaciones provisionales que deberá satisfacer en el trimestre de que se trate. Con posterioridad, la Caja de Seguros Sociales procederá a regularizar las cuotas ingresadas a cuenta, una vez que la Administración fiscal le haya facilitado la liquidación definitiva de la renta...
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