Las normas del comercio agrícola internacional y la seguridad alimentaria
| Autor | Montserrat Millet Soler y Patricia García-Durán Huet |
| Páginas | 357-384 |
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El comercio internacional de productos agrícolas tiene un impacto sobre la seguridad alimentaria de los países. La propia Declaración de la Cumbre de la FAO de 19961 lee: «Trade is a key element in achieving food security. We agree to pursue food trade and overall trade policies that will encourage
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our producers and consumers to utilise available resources in an economically sound and sustainable manner».
Esta afirmación se basa en dos premisas. La primera es que el comercio internacional contribuye al aprovisionamiento de los países que carecen de recursos alimentarios su
Históricamente, sin embargo, el comercio internacional de productos agrícolas ha estado sometido a todo tipo de trabas e impedimentos. Justi-ficándose en gran medida por el vínculo existente entre el sector agrícola y la seguridad alimentaria, muchos países, y en especial los desarrollados, han implantado una variedad de políticas de apoyo a la producción y al consumo agrícola que han limitado y distorsionado el comercio internacional. Esta situación de proteccionismo ha afectado de forma diferente a los diferentes países del mundo debido a que el sector agrícola no tiene el mismo peso en la economía de cada uno de ellos. Por un lado, existe una asimetría muy destacable en la importancia del sector agrícola entre los países desarrollados y en desarrollo, tanto en términos de su peso relativo en el PIB como en el porcentaje de personas empleadas en esta actividad, como se puede observar en los cuadros 1 y 2. Además, la agricultura contribuye de manera más importante a las exportaciones de numerosos países en vías de desarrollo y, en muchos casos, se componen de unos pocos productos básicos. Por otro lado, también existe una asimetría entre los países en desarrollo. Los más pobres de entre estos son los países importadores netos de productos agrícolas, mientras que el resto tienen una mayor capacidad exportadora en este ámbito.
Así pues, el comercio agrícola es un sector productivo en el que las prioridades e intereses de los países divergen y que se ha visto grandemente distorsionado por las actitudes proteccionistas de los países desarrollados. Este proteccionismo ha llevado a excedentes y subvenciones a la exportación y con ello a que los precios agrícolas de muchos productos sean más bajos de lo que hubiesen sido en condiciones de mercado. Esto ha beneficia-do a los importadores netos de alimentos en el sentido que les ha permitido aprovisionarse de forma más barata, pero ha ido en contra de los países exportadores, en especial de los dependientes de esas exportaciones, que no han podido competir en igualdad de condiciones.
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En este complicado contexto, el comercio agrícola ha sido una de las grandes excepciones del proceso de apertura del comercio de mercancías que se inició en 1947 con el GATT. Este «status» se corrigió en parte en 1995 con el Acuerdo Agrícola logrado en la Ronda de Uruguay (RU) del GATT en el que se establecieron las premisas para disciplinar las intervenciones de los gobiernos en este sector y se inició un proceso de liberalización de las trabas a los intercambios de los productos agrícolas. Este camino ha continuado en las negociaciones de la Ronda de Doha desde su inicio en el 2001 hasta que las negociaciones llegaron a un impasse en el año 2008. El trabajo en esta área está muy avanzado y prácticamente se conocen casi todos los detalles de un posible acuerdo
El objetivo de este capítulo es analizar la evolución de las normas que han regido, rigen y pueden regir en el futuro el comercio agrícola, destacando los aspectos más relacionados con la seguridad alimentaria y con las diferentes necesidades de los países en desarrollo. La estructura del capítulo se corresponde con las tres etapas que se pueden distinguir en la evolución de las normas internacionales del comercio agrícola. Así, en primer lugar analizamos las normas del comercio internacional agrícola antes de la RU. En segundo lugar, revisamos el Acuerdo Agrícola RU y los problemas que quedaron pendientes en relación a la seguridad alimentaria. Y por último nos centramos en las negociaciones habidas en la Ronda de Doha. El capítulo se cierra con algunas consideraciones sobre la situación actual de las negociaciones.
Cuando3 se negoció la Carta de La Habana4, se abordaron todas las cues-tiones relativas al comercio de productos agrícolas en general y de las materias primas agrícolas, o productos básicos (cacao, azúcar, trigo, café, etc.), en particular. Con relación a estos últimos, se tuvo en cuenta la problemática que afectaba a su comercio al tratarse de productos con desequilibrios persistentes entre oferta y demanda, acumulación de excedentes, gran inestabilidad de precios y dificultades especiales para los países en desarrollo dependientes de su exportación.
Desde hacía años5, esta problemática se había intentado resolver mediante la consecución de acuerdos de productos básicos con la interven-
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ción, en ocasiones, de instituciones internacionales. Estos acuerdos, en general, establecían mecanismos de intervención eséecí
El GATT, en tanto que acuerdo provisional, no hacía referencia al comercio de estos productos pero disponía que las obligaciones resultantes de los acuerdos intergubernamentales sobre productos básicos se considerarían excepción general [art. XX.h)]. Al no crearse la Organización Internacional de Comercio prevista en la Carta de La Habana, no se implantó el marco institucional regulador previsto para este tipo de acuerdos. Las instituciones que se encargaron entonces de solucionar el problema del comercio de este tipo de mercancías fueron: el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) y la CEPAL (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina).
El último intento para que el GATT asumiera esta competencia se produjo cuando tuvo lugar su revisión en 1955. Algunos países miembros solicitaron que el GATT fuera el foro para negociar acuerdos internacionales de productos básicos pero, EEUU, que ya discrepó de la regulación establecida sobre esta materia en la Carta de La Habana, se opuso enérgicamente a esta posibilidad. A pesar de ello, la redacción del artículo del GATT (art. XXV, Acción colectiva de las Partes Contratantes), la institucionalización de consultas en materia de comercio agrícola desde principios de los años sesenta y la incorporación en 1964 de la parte IV, que hacía referencia concreta a los problemas del comercio de materias primas, permitieron que se pudieran abordar discusiones en el GATT sobre esta materia y que se negociaran en su seno algunos acuerdos.
Por tanto, el GATT ha jugado un papel residual en los intentos de resolver la problemática de los productos básicos mediante la consecución de acuerdos internacionales. Estos acuerdos han tenido lugar en los foros mencionados anteriormente y, desde 1964, la institución que ha tenido un papel más destacado ha sido la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). En su seno se elaboraron los principios reguladores y se negociaron la mayoría de los acuerdos de productos básicos6. A pesar, pues, de los intentos de que el GATT en tanto que ins-
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titución «de facto» encargada de la regulación del comercio internacional tuviera un papel prominente en esta materia, la falta de consenso entre los países miembros propició su desplazamiento a otros foros.
Con relación a los productos agrícolas en general7, cuando se negoció la Carta de la Habana, se acordó que el comercio agrícola debía ser compatible con las políticas establecidas por los países para regular y proteger su sector agrícola. Estas políticas se habían diseñado para hacer frente a la fuerte caída en los precios internacionales de los productos agrícolas básicos de finales de los años veinte y, por ello, uno de sus principales objetivos era garantizar la estabilidad de los precios. También se habían implantado medidas internas de apoyo a la producción agraria con el fin de asegurar el abastecimiento de alimentos a los ciudadanos y prevenir las grandes hambrunas que habían sufrido, principalmente, Europa y Japón durante las Guerras Mundiales y en el período posterior a la II Guerra Mundial. Además, tanto EEUU como los países europeos daban ayudas a los ingresos de sus agricultores y a la preservación de su sector rural. Por tanto, existían en el sector agrícola múltiples intervenciones para hacer frente a sus problemas y objetivos diversos8.
El GATT mantuvo el consenso pactado en la Carta de La Habana de respetar las políticas agrarias internas de los países signatarios. Las dos grandes excepciones a las normas generales del GATT de que gozaban los productos agrícolas hacían referencia a: la prohibición de imponer restricciones cuantitativas al comercio y la posibilidad de conceder subvenciones a la exportación de estos productos, sin olvidar la posibilidad de utilizar la excepción por motivos de balanza de pagos, muy utilizada por los países miembros durante los primeros años de la vida del GATT.
Las excepciones a la prohibición de restricciones cuantitativas reguladas (art. XI) eran aquellas que iban destinadas a: 1) la exportación en caso de escasez de un producto interno, 2) a la exportación o importación en la aplicación de normas de control de calidad y 3) a la importación para apoyar programas gubernamentales destinados a hacer frente a la reducción de excedentes en la...
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