La necesaria reformulación del principio non bis in idemen el procedimiento disciplinario de la administración penitenciaria

Autor:Carmen Navarro Villanueva
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Procesal Universitat Autònoma de Barcelona
Páginas:565-577
 
ÍNDICE
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1. La peculiar restricción al principio non bis in idem en el procedimiento disciplinario sancionador de la Administración Penitenciaria
1.1. Las dimensiones, material y procesal, del principio non bis in idem

El principio non bis in idem tiene, como se ha puesto de manifiesto, dos dimensiones1.

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La primera sería la material o sustantiva y pretende evitar el exceso punitivo, dado que prohíbe castigar a una persona dos veces por los mismos hechos (nemo debet bis puniri pro uno delicto). De este modo, su observancia supone la imposibilidad de una doble sanción, penal y administrativa, cuando se hubiera apreciado identidad de hechos, sujetos y fundamento2. En el caso que nos ocupará, esta primera dimensión del non bis in idem, impediría que la persona privada de libertad en un Centro Penitenciario que ha cometido un hecho que puede ser tipificado tanto como delito (por ejemplo, la agresión a un funcionario) como sanción disciplinaria (art. 108.b) del Reglamento Penitenciario de 1981) pudiera ser doblemente castigada.

La vertiente procesal, por su parte, implica la prohibición de someter a una persona a más de un proceso siempre que se trate de los mismos hechos (nemo debet bis vexari pro uni et aedem causa), esto es, proscribiría, en el ejemplo anterior, la posibilidad de que el interno que, presuntamente, agredió a un funcionario fuera objeto de un proceso penal y de un procedimiento administrativo sancionador, amén de dos procesos penales por los mismos hechos o de sendos procedimientos administrativos, concurriendo la triple identidad. A tal efecto, se establece como regla la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la de

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los Tribunales de Justicia, destacándose, en consecuencia, la prevalencia de éstos sobre los órganos administrativos3.

1.2. Regulación normativa del principio non bis in idem Especial consideración a la normativa penitenciaria

El principio non bis in idem no se encuentra expresamente recogido entre el catálogo de derechos fundamentales. Sin embargo, el TC lo consideró ya en 1981 «íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el art. 25 CE» (STC 2/1981, de 30 de enero)4.

Desde la perspectiva internacional, el principio non bis in idem aparece contemplado, asimismo, en diferentes Textos, tales como el art. 4 del Protocolo núm. 7 al CEDH5, el art. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

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de 19666o el art. II-110 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa7.

En nuestro país, el principio analizado ha sido objeto de desarrollo fundamentalmente por la legislación administrativa. Así, el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPPAC), expresamente dispone que «no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento» mientras que el art. 7 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, consagra el principio de preferencia de la Jurisdicción penal sobre el procedimiento administrativo, estableciéndose la obligación para la Administración de denunciar el hecho, cuando éste fuere constitutivo de delito, ante la Jurisdicción penal y de suspender, en su caso, el procedimiento sancionador hasta tanto recaiga sentencia penal.

Adentrándonos en el análisis de la normativa penitenciaria relativa al principio del non bis in idem destaca, en primer lugar, la trigésima regla de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, que prevé que «un recluso sólo podrá ser sancionado conforme a las prescripciones de la Ley o Reglamento, sin que pueda serlo nunca dos veces por la misma infracción». Por su parte, el art. 63 de las Reglas Penitenciarias Europeas de 2006, adoptadas por el Comité de Ministros el 11 de enero de 2006, prohíbe la doble incriminación al reconocer que «ningún detenido puede ser sancionado dos veces por los mismos hechos o la misma conducta». Estas últimas Reglas que, si bien no son normas obligatorias para los Estados miembros sí son tenidas en cuenta por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sus sentencias y, además, constituyen una guía para mejorar y humanizar las condiciones del encarcelamiento, regulan la vertiente material o sustantiva del principio que nos ocupa8.

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En el plano interno, la Ley Orgánica General Penitenciaria de 1979 (en adelante, LOGP) no contiene, curiosamente, alusión alguna al principio non bis in idem. Sí se menciona, en cambio, en el art. 232. 4 del Reglamento Penitenciario de 1996 (en adelante, RP) pero, precisamente, para excluir la aplicación del principio non bis in idem en el ámbito penitenciario. En cualquier caso, llama la atención que un derecho fundamental, contenido, según nuestro Tribunal Constitucional, en el art. 25 de la Carta Magna, pueda ser restringido, de un plumazo, en virtud de una norma de carácter reglamentario, infringiendo el principio de reserva de ley orgánica, contemplado en los arts. 53.1 y 81.1 y 2 de la CE.

Llegados a este punto, veamos qué establece el art. 232.4 RP acerca del principio non bis in idem. Con carácter previo, la mencionada disposición contempla una excepción a la vertiente material del non bis in idem, al disponer que «aquellos hechos que pudiesen ser constitutivos de delito podrán ser también sancionados disciplinariamente cuando el fundamento de la sanción sea la seguridad y el buen orden». Así, será posible el doble castigo en aquellos casos en que la sanción administrativa ha sido impuesta por haberse alterado la seguridad y el buen orden regimental. Ahora bien, la redacción del art. 232.4 RP suscita, cuando menos, dos críticas. La primera es obvia: tanto la seguridad como el buen orden son conceptos jurídicos indeterminados y sin embargo, son los que van a permitir la excepción al principio non bis in idem. La segunda consideración crítica deriva del carácter indeterminado de aquellos dos conceptos y reside, a mi juicio, en que, siempre va a ser posible la doble sanción penal y administrativa puesto que la seguridad y el buen orden son, precisamente, las finalidades que persigue, siempre de acuerdo a la legislación penitenciaria, el régimen disciplinario9.

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En segundo término, por lo que respecta a la manifestación procesal del principio, el art. 232.4 RP establece que, «en estos casos (…) los hechos serán puestos en conocimiento del Ministerio Fiscal y de la autoridad judicial competente, previa realización, en su caso, de las diligencias de prevención que se consideren necesarias».

La posibilidad de castigar dos veces a la persona interna en un Centro Penitenciario por la misma conducta encontraría un más que discutible apoyo legislativo en el art. 232.4 RP. Jurisprudencialmente, también se sigue admitiendo la dualidad sancionadora al amparo de la también discutible doctrina de la relación de sujeción especial, a la que dedicamos el siguiente epígrafe.

2. consideraciones críticas con respecto a la teoría de la relación de sujeción especial como fundamento de las restricciones de derechos fundamentales de la persona privada de libertad y, en particular, del derecho al non bis in idem
2.1. Origen y concepto de la doctrina de la relación de sujeción especial

La doctrina de la relación de sujeción especial tiene su origen en la dogmática alemana decimonónica, que elaboró dicha doctrina al objeto de configurar un «espacio ajeno al control del derecho»10. Siguiendo a Lasagabaster, la relación de sujeción especial puede ser definida como «una construcción jurídica que fundamenta un debilitamiento o minoración de los derechos de los ciudadanos, o de los sistemas institucionalmente previstos para su garantía, como consecuencia de una relación cualificada con los poderes públicos, derivada de un mandato constitucional o de una previsión legislativa conforme con aquélla que puede ser, en algunos casos, voluntariamente asumida y que, a su vez, puede venir acompañada del reconocimiento de algunos derechos especiales en favor del ciudadano afectado por

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tal institución»11. La consecuencia que se deriva de tal teoría, por lo que respecta al ciudadano enmarcado en una relación de sujeción especial, es que sus derechos fundamentales y la reserva de ley, «no tienen validez» mientras perdura aquella vinculación, por cuanto la Administración posee la facultad de regular las relaciones dentro de tales situaciones12.

No obstante, la orientación político penitenciaria basada en la relación de sujeción especial se vio notablemente alterada a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 14 de marzo de 1972, que resolvió un recurso interpuesto por un interno en Centro Penitenciario, que pretendía impugnar una Circular administrativa, mediante la que se le había limitado...

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