La jurisprudència constitucional sobre la delimitació de l'àmbit territorial de Castella i Lleó (i II)
| Autor | César Aguado Renedo |
| Cargo | Ajudant de l'Àrea de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Madrid |
| Páginas | 97-114 |
- Es presenta ara la continuació de l'article publicat en el número 11 d'Autonomies i en aquesta mateixa secció, és a dir, la versió completa, i pràcticament intacta, de la segona i tercera parr de la comunicació presentada al Congrés de Ciència Política i Dret Censtitucional d'Albacete, l'abril de 1987, l'extracte de la qual ha aparegut ja en la Revista Jurídica de Castilla-La Mancha núm. 3 i 4, que recullen les actes d'aquell Congrés de forma monogràfica.
Page 97
El cas de Segòvia és justament l'oposat al de Lleó, segons que es desprèn dels fets. Efectivament, tot i que dels antecedents que en la Sentència del Tribunal Constitucional es menciona no es dedueix, Segòvia, al contrari que Lleó, sí que es va unir a la resta de les províncies castellano-lleoneses (excepte Logrofío i Santander) en el Consejo General de Castilla y León. Però quan aquest va iniciar el procés autonòmic, acollint-se a la Disposició Transitòria Primera de la Constitució, aleshores ja publicada, tant la majoria dels municipis segovians primer com la Diputació provincial després, d'acord amb el Preàmbul, l'art. 2n. i la Disposició Transitòria del Real Decreto-ley 20/1978, de 13 de juny, es van abstenir de prendre part en aquest procés. Era el mes d'abril de 1980.
Transcorregut una mica més d'un any des d'aquestes dates -exactament el 31 de juliol de 1981- les principals forces polítiques d'aleshores, UCD i PSOE, van acordar les línies per les quals discorreria el procés autonòmic a partir d'aleshores. Entre aquestes línies hi havia la que Segòvia hauria de formar part de l'autonomia castella-no-lleonesa. Això no obstant, precisament el mateix dia en què es van aprovar els pactes autonòmics, la Diputació provincial segovíana va concloure que Segòvia fos autonomia uniprovincial. A aquesta decisió es van sumar la immensa majoria dels municipis en el termini requerit en l'art. 143.2 de la Constitució (sis mesos). Entre ells, l'Ajuntament de Cuéllar, Ajuntament que uns mesos més tard va revocar aquest acord i el va substituir per un altre que propugnava la integració en la Comunitat castellano-lleonesa. Aquest últim acord va ser recorregut per la via del contenciós administratiu, i encara no s'ha resolt quan s'interposa el recurs d'inconstitucionalitat.
Immediatament després d'aprovat l'Estatut d'Autonomia de Castella i Lleó per les Corts Generals, aquestes prenen la iniciativa i, en virtut de la LO 5/1983, d' 1 de març (és a dir, la immediatament posterior a la que aprova l'Estatut d'Autonomia castella-no-lleonès -LO 4/1983-), integren la província segoviana en aquesta Comunitat utilitzant l'art, 144. c) CE, és a dir, substituint la iniciativa de les corporacions localsPage 98 per motius d'interès nacional. Heus aquí els problemes més interessants que això planteja, recollits en la corresponent Sentència del Tribunal Constitucional.
Per començar, els recurrents parteixen de la idea que hi ha un principi rector de l'autonomia: que s'hi accedeix de manera totalment voluntària. I voluntària vol dir, evidentment, que la seva utilització neix dels subjectes que gaudiran de l'autonomia en la forma en què ells mateixos decidiran; és a dir, a sensu contrario, que no hi pot intervenir un altre ens, òrgan o autoritat, com, per exemple, l'Estat. Ara bé, ells mateixos admeten que en l'art. 144 CE hi ha «un sistema de correctius a aquest principi de voluntarietat», si bé és cert que s'afanyen a explicitar que aquests correctius no els afecten, atès que en el seu cas es donen unes característiques que fan inaplicable la lletra c) de l'estament article.
Ara avançarem la qüestió de fons que implica el pronunciament de la sentència, i deixarem per a més endavant la resta dels problemes a mesura que aniran sorgint.
La qüestió de fons rau en l'àmbit d'aplicació de la lletra c) de l'art. 144 de la Constitució com a precepte i argument emprat per a la introducció de la província segoviana en la Comunitat de Castella i Lleó. Com bé diuen els recurrents, l'anàlisi d'aquest precepte se centra en dos termes: «interès nacional» i «substituir». Ells anteposen l'anàlisi d'aquest últim al primer, perquè el consideren premissa de l'altre: les Corts Generals només podran urilitzar l'argument de l'interès nacional si prèviament la Constitució permet substituir la voluntat de la majoria dels municipis sego-vians i la seva Diputació.
No obstant, potser podria entendre's que és més correcta l'anàlisi dels dos termes segons el propi ordre de l'art. 144; primer, els motius d'inrerès nacional; en segon lloc, la substitució de la iniciativa. Sí l'interès nacional és veritablement tal, ha de ser prioritari sobre la resta d'interessos que no siguin nacionals. El veritable problema, doncs, no es troba ja en el fet que l'interès nacional sigui posterior a la substitució, sinó en saber quin àmbit comprèn l'interès nacional, fins on arriba la seva projecció, atès que fins en aquest límit quedarien anul·lats tots els interessos que se li resisteixin. I, traslladant aquest raonament al tema que estem analitzant aquí, es tracta de veure en l'àmbit de la iniciativa autonòmica (o, més ben dit, en l'àmbit del principi dispositiu) fins on arriba i es projecta l'ombra de l'interès nacional, quines repercussions té aquest en aqueila.
El Tribunal Constitucional ha estat molt clar en aquest sentit. Comença distingint tres nocions:
-
El dret a l'autonomia de les nacions i regions, de l'art. 2n. CE.
-
El dret de les entitats territorials per a la gestió dels seus respectius interessos, de l'art. 137 CE.
-
El dret a la iniciativa del procés autonòmic, de l'art. 143.2 CE.
Els dos primers ja havien esrar diferenciats en sentències anteriors del propi Tribunal Consritucional.1
Page 99
El tercer el raona establint una mena de «dret de començament» de la iniciativa a favor de la província de Segòvia, però deixant el «dret de conclusió» d'aquesta iniciativa a les Corts Generals, distinció que s'estén també a qualsevol altra província.2 És aquí on es planteja un dels nusos gordians de la qüestió, i en el comentari a aquesta Sentència que fa el professor Leguina Villa,3 estima que aquest és l'únic punt en què el Tribunal Constitucional s'ha equivocat (en els seus termes és el punctum dolens de la Sentència). Perquè, segons el seu parer, la Constitució espanyola diferencia entre territoris que tenen un dret a l'autonomia «preexistents a la pròpia Constitució», la qual se limita a reconocerlo y garantizarlo» i que són els de l'art. 143.I,4 entre els quals hi ha les províncies amb entitat regional històrica, i territoris que només tenen la «possibilitat» d'accedir-hi «mitjançant la auctoritas interpositio de les Corts», i que són els casos de l'art. 144. És a dir, hi ha casos en què la iniciativa és única i no s'hi pot distingir, entre aquestes dues etapes, la que correspon a l'ens territorial i l'altra -la decisió- que correspon a les Corts Generals.
Si ens limitem a les autonomies uniprovincials -manté el professor Leguina-, les Corts «solo ckben llevar a cabo una actividad de comprobaàén» per veure si compleixen el requisit de tenir entitat regional històrica, i si la tenen, necessàriament hauran de ser reconegudes i se'ls haurà de permetre l'accés a l'autonomia, perquè aquesta activitat de comprovació és estrictament reglada i, per tant, el Govern i les Corts estan mancats de llibertat d'acció: o el territori en qüestió té regionalitat històrica o no la té, sense que la Constitució deixi espai a la voluntat governamental o legislativa per ignorar o modificar una o altra realitat.5
Per tant, el criteri al qual en aquesta ocasió (i futures si s'escau) s'hauria d'haver recorregut és al de constatar si hi ha o no entitat regional històrica, en comptes de recórrer a veure si és l'única província aïllada o altres causes que ara analitzarem.
Segons el nostre parer, en canvi, el Tribunal Constitucional ha seguit una línia coherent amb el seu plantejament, i amb això s'enllaça amb el tema inicial de l'àmbit que engloba l'interès nacional. Perquè, si invertim el propi raonament de J. Leguina,Page 100 podem dir: o existeix interès nacional o no existeix. I si existeix, com a ral ha de vèncer les resistències que li oposin interessos nacionals, en aquest cas provincials. Sembla que aquest és el raonament que ha seguit el Tribunal Constitucional, i en aquesta ocasió l'ha seguit fins a les seves últimes conseqüències. Ara ho veurem.
Els recurrents afirmen que, segons l'art. 143.3 CE, fins passats cinc anys des que va fracassar el primer intent que Segòvia se sumés a la Comunitat de Castella i Lleó, ningú no podria exercir novament una altra iniciativa, ni tan sols les pròpies Corcs Generals. És a dir, que el termini de l'art. 143.3 afecta també les Corts en opinió dels recurrents.
El Tribunal dóna quasi per suposades les dues correctes interpretacions del representant del Govern: la literal (el sentit de l'art. 143-3 afecta solament les províncies) i la sistemàtica (el núm. 3 s'insereix en l'art. 143, que té de protagonistes els ens territorials i no les Corts); en allò que precisament insisteix més en l'interès nacional (interpretació teleològica, com molt bé diu J. Leguina):
... porque seria un contrasentido supeditar "los motivos de interès nacional" que son la única razén de ser de las Cortes en el articulo 144 de la CE, al transcurso de un largo plazo cuyo termino inicial depende de la esfera de decisión de los diversos entès a que se reftere el articulo 131.1 y 2 de la Constitución...
I el Tribunal Constitucional fa servir el criteri de l'incerès nacional fins a tal punt que el paràgraf continua així:
... lo que equivaldria a dejar en las manos de los entès integrantes de la totalidad nacional un mecanismo impedit ivo de la defensa directa del propio interès nacional atribuida en este caso por el inciso primera del 144 de la Constitución Espanola, a las Cortes Generales, que representan al pueblo espanol, en quien reside la soberanía nacional (art. 66.1 y 2 de la Constitución)
(Fon. Jur.. lr.).
Per tant, el Tribunal no distingeix, com fa J. Leguina, entre conjunts de províncies limítrofes amb característiques històriques, culturals i econòmiques comunes o territoris insulars, casos clars tots dos de dret a l'autonomia, de les províncies amb entitat regional històrica la determinació de les quals pot donar lloc a casos problemàtics (Segòvia i Lleó en són exemples). Amb la qual cosa sembla que es vol donar a entendre que si s'hagués tractat d'un altre cas en què estigués implicat un ens territorial clar i no polèmic (v. gr., Extremadura o Aragó), en nom de l'interès nacional hauria hagut de «suportar» també l'actuació de les Corts.
Fixeu-vos també en els termes contundents que fa servir l'Alt Tribunal: «defensa directa del propio interès nacional», defensa que s'atribueix per la Constitució a les Corts generals «que representan al pueblo espanola en quien reside la soberania nacional». Sembla fora de dubte la prioritat que el màxim intèrpret de la Constitució atorga a l'interès nacional.
Però la Sentència encara dóna més motius per fer veure aquesta prioritat en una línia coherent amb el raonament anterior. Així quan afirma:
... incluso en el supuesto de que las Cortes Generales hubieran entendido que Segòvia no es una provincià con "entidad regional històrica", habrian podido "autorizar" su constitución en comu-nidad uniprovincial por motivos de interès nacional con base en el art. 144 .a) de la Constitución
(Fon. Jur. 2n.).
Page 101
La qual cosa sembla que mostra de manera fefaent aquesta divisió de la iniciativa en dues parts o fases, de les quals la concloent correspon a les Corts generals: si hi ha províncies que no constitueixen entitats regionals, però les Corts (i només elles) estimen que no contradiu l'interès nacional la seva pretensió d'uniprovincialitat, l'admeten. Ara bé és evident que la seva admissió es fa en virtut de l'article l44.a) i no del 143.1 i 2 CE.
Per tant, a l'hora de comprendre el terme substitució de l'art. l44.c) CE, el Tribunal Constitucional també és radical, però com a conseqüència de la ponderació que prèviament ha fet de l'expressió interès nacional i no a l'inrevés, com pretenen els recurrents. De totes les possibles interpretacions de la substitució,6 l'Alt Tribunal opta per la més àmplia, que ho comprèn absolutament tot: des de posar en el lloc de un ens que no ha exercit la iniciativa, passant per l'impuls d'una iniciativa insuficient perquè no s'hagin aconseguit els límits requerits, i fins i tot arribar a contrariar una determinada voluntat autonòmica en nom de l'interès nacional, com és el cas present.7
Fins ara s'ha argumentat com el Tribunal Constitucional en aquesta Sentència ha entès que l'interès nacional és un valor superior en l'escala axiològico-jurídica de l'àmbit de la iniciativa autonòmica. I que aquest interès, combinat amb la lletra c) de l'art. 144 CE, pot donar lloc, i ho fa en el cas que és objecte d'aquesta anàlisi, a conseqüències tan importants com l'anul .lació de la voluntat autonòmica d'un determinat col·lectiu o, en altres paraules, a l'anul·lació del principi de voluntarietat autonòmica. Respecte al raonament de J. Leguina això implica, com ja apuntàvem abans, que per al Tribunal Constitucional és indiferent i posterior l'entitat regional de la província, atès que el preferent i anterior són els motius d'interès nacional quan n'hi ha. Evidentment, l'activitat de les Corts, segons aquests arguments, no és deguda ni tan sols quan la província té entitat regional històrica. L'únic límit que el Tribunal admet a l'anterior argumentació és que aquesta només té sentit en l'àmbit de l'art. 143.2 CE i exclusivament per motius d'interès nacional. No és possible, doncs, «respecte als territoris citats en les disposicions transitòries 2.º, 4.º i 5.º» (Fon. Jur. tercer).
Però l'interès nacional in abstrocto és massa difús i s'ha de concretar en raons puntuals, perquè, si ja de per si suposa una enorme addenda en les facultats de les institucions que estan legitimades per esgrimir-lo (en gran part en aquesta legitimació es troba la correcció del seu ús), la seva no concreció faria d'aquest valor una espècie de «patent de cors» per immiscir-se en tots els mecanismes jurídico-constitu-cionals.
I concretar l'interès nacional és el que fa el Tribunal quan explica què és l'art. I44.c) CE:
La facultad del 144-c) de la CE es así... "una norma de cterre del sistema"... esto es, una clàusula que cumpie una función de garantia respecto a la viabilidad tnisma del resultado final delproceso autonòmica.
Page 102
I, a continuació, l'equació entre això, la institució parlamentària i l'interès nacional:
La Constitución, que no configura el mapa autonòmica, no ba dejado su concreció'n tan solo a la disposició
de los titulares de la iniciativa autonòmica, sinó que ha querido dejar en manos de las Cortes un mecanismo de cierre para la eventual primacia del interès nacional" (Fon. Jur. 3r.).
Finalment, un cop acabat el Fonament Jurídic final, assenyala el perquè del joc de l'interès nacional i de l'aplicació del 144.c) al cas de la província de Segòvia, que són les que expressa el Preàmbul de la Llei orgànica recorreguda:
.. .Segòvia es la única província que, ante el grado de generalización del proceso autonómko alcanzado en aquella fecha no esta incorporada a una Comunidad, por lo que quedaria como única provincià de "régimen común" (situación, porcierto, no prevista, aunque tampoco prohibida, en la Constitución, que no contiene ningún precepto semejante al art. 22 de la de 1931)-Ante esta situación las Cortes invocan "razones de interès nacional" para prolongaria mas y para resolverla en un determinada sentida, que es el de la incorporación de Segòvia a Castilla-León...
.
El Tribunal Consricucional estima que és vàlid (i el fa seu) el raonament de les Corts que s'expressa en la Llei. No es limita a constatar que s'hi ha invocat l'interès nacional i només amb complir aquesta formalitat que exigeix el 144.c) n'hi ha prou. Les Corts podien haver al·legat (un exemple absurd) meres raons estètiques per a la configuració del mapa autonòmic espanyol i basar-hi l'interès nacional. Segurament el Tribunal no hauria admès que es donava la condició de l'art. 144 i probablement hauria donat la raó als recurrents. Sorgeix aquí el problema del control del Tribunal Constitucional sobre les Corts Generals que, com ell mateix recorda, representen el poble espanyol, en qui resideix la sobirania nacional. Aquest supòsit es pot entendre com un clar exemple d'intromissió del Tribunal en un àmbit propi del parlament. Però aquest assumpte transcendeix de les pretensions d'aquest simple comentari.
De forma derivada, el Tribunal s'ocupa del recurs contenciós administratiu contra l'últim acord de l'Ajuntament de Cuéllar que revocava l'anterior que propugnava la uníprovincialitat. Els recurrents al·leguen la conflictivitat d'aquest acord per saber si la iniciativa de la uniprovincialitat ha prosperat o no. Pel que es desprèn dels antecedents de la Sentència, els mateixos recurrents cauen en una paradoxa, ja que, d'una banda, afirmen que, per haver fracassat la iniciativa del Consell General de Castella i Lleó respecte a Segòvia, no seria possible un nou intent d'iniciativa fins que no hauran transcorregut els cinc anys que l'art. 143 assenyala. Malgrat això, al cap de poc temps va tenir lloc una altra iniciativa (la que propugna Segòvia com a autonomia uniprovin-cial) que també al·leguen els recurrents, mentre resten pendents només del recurs sobre l'Ajuntament de Cuéllar. En principi, aquesta segona iniciativa no hauria d'haver estat vàlida, com estima l'advocat de l'Estat. No obstant, això s'ha de posar en contacte amb dos temes:
- Si la iniciativa del Consell General es pot considerar com a iniciativa de la Diputació i dels municipis de Segòvia. I cal considerar que sí, perquè la DT de la Constitució així ho propicia.
Page 103
- Si la prohibició de l'art. 143.3 ha d'entendre's només respecte a altres iniciatives iguals, amb idèntica finalitat, o també respecte a d'altres iniciatives diferents (és a dir, que proposin una altra comunitat autònoma diferent).
En aquest punt, les opinions estan dividides. Destaca, potser, la del professor Entrena Cuesta,8 que es mostra partidari de la primera interpretació. Si es té en compte l'anàlisi que s'ha fet anteriorment, amb motiu del cas de Lleó, aquesta seria la interpretació correcta. Efectivament, es dividia el procediment dels art. 143 i 146 CE en tres etapes, la primera de les quals corresponia a la iniciativa. I, segons els raonaments del Tribunal Constitucional, es concloïa que, mentre no acabessin les respectives fases, els subjectes i l'objecte de cada una d'elles eren els mateixos i, per tant, aquells podrien variar a voluntat el discurs de la respectiva fase (la iniciativa, l'elaboració del projecte d'Estatut o la tramitació d'aquest com a Llei orgànica). Únicament que, a la primera etapa, la Constitució li imposa un límit en el núm. 3 de l'art. 143, el dels cinc anys, des d'una iniciativa fracassada a la següent. A partir d'aquí, si volem ser coherents, aquest límit haurà d'interpretar-se de la forma més restrictivament possible (només per als casos en què es torni a intentar la iniciativa amb el mateix objectiu que la fracassada), perquè serà Túnica forma que les parts -Diputacions i municipis- en fase que els correspon -la iniciativa, en aquest cas- conservin la màxima autonomia dintre del límit constitucional del 143.4.
Doncs bé, prescindint d'aquest incís, el tema del conflicte el resol ja el Tribunal Constitucional amb la interpretació de l'art. 144.c) que prèviament ha realitzat (Fon. Jur. 3r)- Com el mateix Tribunal afirma, si no s'hagués adoptat aquesta interpretació (contundent, podríem afegir) sobre l'art. 144.c), el recurs hauria constituït una de les qüestions perjudicials o incidentals a les quals es refereix l'art. 3r. de la LOTC, que hauria calgut resoldre prèviament. Interpretant l'esmentat precepte com ho ha fet, no solament ja no ü cal resoldre res amb caràcter previ, sinó que, a més, és indiferent que prosperi o no el recurs contenciós administratiu.9 Així ho analitza, amb les dues possibles alternatives (d'estimació o no del recurs) en el Fon. Jur. 4t.10
Com en el cas lleonès, la importància d'aquest veredicte no s'esgota en la resolució immediata del cas, tot i ser això fonamental, atès que va permetre encaixar l'última peça del puzzle autonòmic espanyol i per tant, conformar el mapa de les autonomies d'una manera que no sembla que hagi de variar massa en un futur ni proper ni mitjà. Les hipòtesis mai no es poden descartar. En aquest sentit, és possible aplicar les conclusions del cas de Lleó al present cas de Segòvia i recordar que el fet que les CortsPage 104 Generals hagin incotporat velis nolis aquesta última província a la comunitat autònoma de Castella-Lleó, no implica que no pugui exercir noves iniciatives prosperin o no en les altres dues fases de la reforma de l'Estatut: aprovació per les Corts de la comunitat i aprovació per les Corts Generals.
Sánchez Blanco creu que la possibilitat que prosperi una iniciativa en el cas sego-víà és més improbable que en el lleonès, llevat de «un cambio de coyuntura socioecontfmko, que debería ser tan espectacular que obligaria a aplicar la vieja clàusula rebus síc stanti-bus...»11. Això és improbable, efectivament. Però convindria recordar que amb la conjuntura sòcio-econòmica d'aleshores, molt semblant a l'actual, es va produir un intent uniprovincial amb èxit en principi, que va haver de ser frenat per les Corts Generals utilitzant un mecanisme extraordinari, com és el de l'art. 144.c) CE. Sembla, per tant, que més que les dades sòcio-econòmiques, pesen les sòcio-polítiques, i dintre d'aquestes, més les polítiques pròpiament dites que les sociològiques, perquè ja es qualificava a l'inici de la primera part d'aquest treball l'autonomia castellano-lleonesa com de quadres o élites, i no de masses, és a dir, que el que hi succeeix depèn quasi exclusivament de les valoracions de les seves élites polítiques, sense que aquestes tinguin com a substrat una consciència popular que pesi tant com la consciència popular en altres comunitats autònomes. Si prescindim per un instant de les anàlisis tècnico-jurídiques que han constituït l'objecte d'aquestes línies, d'aquesta última conclusió pot provenir la seva validesa.
Si la primera de les sentències analitzades (el cas de Lleó) té com a principal punt d'interès, segons el nostre parer, l'establiment d'una divisió en tres etapes clarament diferenciades del procés de constitució d'una comunitat autònoma, i la segona (el cas de Segòvia) gira fonamentalment al voltant de la dada de l'interès nacional com a criteri utilitzat pet les Corts Generals en casos excepcionals, aquest últim veredicte, que tanca el tríptic de les sentències del Tribunal Constitucional sobre l'àmbit territorial castellano-lleonès, aporta, en la nostra opinió, dues precisions més al voltant de l'estructura territorial de l'Estat: el principi únic que regeix les relacions interestatutàries i la divisió en diverses etapes del procés d'integració d'un enclavament territorial en una comunitat autònoma diferent de la que inicialment forma part.
El recurs que origina la present sentència té per motiu una situació de fet amb rellevància jurídica: quan es va promulgar l'Estatut d'Autonomia de Castella i Lleó,Page 105 Llei Orgànica de 25 de febrer de 1983, els ajuntaments de La Puebla de Arganzón i del Comtat de Trevino estaven sotmesos a un procediment de separació de la província de Burgos (i, per això, de la que després seria comunitat autònoma de Castella i Lleó) i d'integració en la província d'Àlaba) i, per tant, en la comunitat autònoma del País Basc), procediment iniciat el 1980. El procediment seguia els passos marcats per l'art. 8è. de l'Estatut d'Autonomia del País Basc -en aquells moments l'únic publicat juntament amb el de Catalunya- i d'un informe de la Vice-conseüeria d'Administració Local del Govern basc i, quan es va publicar l'Estatut castellano-lleonés, es trobava pendenc de la realitiació del necessari referèndum entre els habitants de l'enclavament.
La Disposició Transitòria 7a. de l'Estatut castellano-lleonès (d'ara endavant DT 7a.) suposa un procediment parcialment diferent del seguit fins aquell moment.12 Aquesta contradicció és interpretada pel Govern i el Parlament bascos com inconstitucional, perquè entenen que aquella Disposició Transitòria reforma l'Estatut basc en el seu art. 8è. sense tenir en compte la principal de les exigències que imposa l'art. 152.2 de la Constitució: l'observança del procediment de reforma de l'Estatut basc que està establert en el propi Estatut. En aquest mateix sentit, el representant del Govern basc arribà a afirmar que les Corts Generals van cometre o podien estar a punt de cometre una arbitrarietat (expressament prohibida en l'art. 9.3- CE) en aprovar una regulació estatutària posterior diferent a una altra d'anterior.
Les qüestions que subjeuen en aquest plantejament són, en realitat, quin principi regeix les relacions interescatutàries, per què i quines conseqüències té. A continuació s'intentarà procedir a una anàlisi d'aquests temes.
Sembla clar -si més no en principi- que tots els Estatuts són normes de la mateixa classe i del mateix rang (malgrat les diferències entre els aprovats per la via de l'art. 151 i els aprovats per la via del 143 CE), i per tant, si partim d'aquesta premissa, sembla també evident que no pot regir entre ells el principi de jerarquia. Però és que, a més, els Estatuts tenen una característica peculiar, inherent a la seva naturalesa: la de ser normes que -almenys en principi- tenen un àmbit espacial limitat i absolutament determinat, que coincideix necessàriament amb el territori de la comunitat autònoma de la qual constitueixen la norma institucional bàsica. La impossibilitat d'aplicar el principi de jerarquia unit a aquesta característica de l'espacialitat limitada, fan deduir, per exclusió, que el principi de competència és l'únic que opera en les relacions interestatutàries.
D'altra banda, mentre que entre la majoria de les altres lleis orgàniques opera la regla lex posterior derogat lex anterior, atès que, al nostre entendre- la reserva de llei (orgànica o no) és de tipus i no una reserva nominal, és a dir, el que es reserva és el rang i els caràcters formals de la norma i no una llei concreta i específica per a laPage 106 matèria reservada,13 entre els Estatuts d'Autonomia el principi de competència en sentit estricte que presideix les seves relacions impedeix l'aplicació de la mateixa regla.
Per tant, no és possible mantenir, com mantenen els recurrents i el magistrat discrepant en aquesta sentència, que la DT 7a. 3 de l'Estatut cas tel lano-1 leones reforma l'Estatut basc en el seu art. 8è sense l'observança d'allò que l'art. 152.2 CE prescriu per a les reformes estatutàries. Ni l'Estatut d'Autonomia de Castella-Lleó, ni Ja seva DT 7a., no reformen l'Estatut d'Autonomia basc ni el seu art. 8è perquè, atès el principi únic de competència que regeix entre els Estatuts és materialment impossible que sigui així.
Aquest principi de competència té la seva més clara positivació constitucional en l'art. 147.2, que reserva a cada Estatut d'Autonomia les matèries que han d'integrar el seu contingut, entre les quals hi ha la delimitació del territori de la comunitat autònoma de què es tracti (lletra b). Aquesta reserva implica, com subratlla amb molt d'encert el Tribunal Constitucional en el Fonament Jurídic 6è. -el Fonament Jurídic crucial en aquesta sentència segons el nostre parer-, a més d'un aspecte positiu (la regulació pel propi Estatut de les matèries que li estan reservades), un aspecte negatiu, a saber: «...el aseguramiento de que los contenidos normativos que afectan a una cierta Co-munidad Autònoma no quedan fijados en el Estatuto de otra Comunidad, pues ella entranaría la mediatización de la directa infraordenación de los Estatutos a la Constitución, siendo ast que,,. esta constituye el único límite que pesa sobre cada uno de ellos,» (El subratllat és nostre.)
Seria convenient fer aquí un breu incís per puntualitzar que «la directa infraorde-nación de los Estatutos a la Constitución», qüestió clara, no ha de confondre's amb el fet que per determinar la inconstitucionalitat d'una norma estatutària «el único parame-tro... es la pròpia Constitución», com diu el Tribunal (Fon. Jur. 3r. in fine i 4t. in principií). Aquesta afirmació és criticada pel magistrat discrepant, el professor Leguina Villa, el qual assenyala com, efectivament, el propi Tribunal se'n desdiu de manera immediata quan basa la solució del recurs a «determinar si, como pretenden los recurrentes, coexisten preceptos distintos sobre el mismo objeto», és a dir, procedeix a la comparació entre dos preceptes estatutaris. 1 és que, si bé resulta clar que inconstitucionalitat no vol dir disconformitat amb la Constitució, no sempre ha de produir-se de forma directa, sinó que també és possible de forma indirecta, és a dir, per comparació amb una altra norma, perquè, a través d'aquesta, tingui lloc el judici d'ínconstitucionalitat quan s'acaba comparant la norma inicial amb la Constitució. El propi Tribunal, en la seva sentència de 12 de novembre de 1981, ha declarat que una norma contrària a unPage 107 Estatut per ser antiestatutària és inconstitucional. És a dir, es fa necessària prèviament la comparació entre la norma en qüestió i un Estatut. D'igual manera succeeix entre ets Estatuts, i la mateixa consideració i fonamentació del recurs que aquí analitzem té per base el parangó entre dos preceptes estatutaris.
Però, prescindint d'aquest incís, i d'acord amb els termes de la sentència que acabem d'exposar, un Estatut posterior no pot incidir en un altre d'anterior. En aquest cas, la regulació de la DT 7a. de l'Estatut castellano-lleonès, diferent respecte de l'anterior art. 8è. de l'Estatut basc, no incideix en l'àmbit reservat a aquest, que més endavant veurem fins on arriba. És veritat, això no obstant, que les Corts Generals, aprovant una regulació diferent d'un procediment que té com a objectiu un mateix resultat que un altre d'anterior, han contribuït a la confusió jurídica i, en definitiva, es pot concloure que la seva actuació concreta en aquest cas ha resultat poc previsora i escassament brillant. Però no és possible mantenir, com ho fa el representant del Govern basc, que hagin comès una arbitrarietat de les expressament prohibides per l'art. 9-3 CE, perquè el propi principi de competència resol aquest ús poc afortunat de la potestat normativa que, per si sol, no és susceptible de ser declarat inconstitucional, com tampoc no ho és una mala llei o una norma políticament inoportuna.
Ara bé, si és veritat que un Estatut posterior no pot incidir en un d'anterior, no és menys cert que un d'anterior no pot afectar-ne un altre de posterior, com pretenen els recurrents, basant-se, segons sembla, en una reivindicació del prior in tempore posterior iure. Com assenyala t'advocat de l'Estat en les seves al·legacions, «que el Estatuto de Autonomia vasco sea cronológkammte anterior... no elimina ni restringí la competència de la Comunidad Autònoma de origen...». El propi Tribunal Constitucional exposa molt correctament la raó que això sigui així en les línies que són continuació de les que hem transctit abans:
La predeterminarien del contenido de unos Estatutos por otros en virtud meramente de la contingència de su momento de aprobàción... redundaria en la constricción de la autonomia de una de las Comunidades, que verta limitada el dmbito de aplkación de sus actos y disposiciones y el modo de decisió
de sus érganos, no ya por una fuente beterónoma -también el propio Estatuto lo es- sinó por una fuente cuyos contenidos normativos fueron adoptades sin su aportarien y respecto de tos cuales tampoco tendrta la ocasión de expresar su voluntad en una hipotètica modificarien futura.» 14
Fins aquí s'ha exposat, en resum, que la DT 7a. 3 de l'Estatut d'Autonomia de Castella i Lleó no modifica, en absolut, l'art. 8è. de l'Estatut d'Autonomia basc -i, per tant, no és inconstitucional- perquè la relació que entre els Estatuts té lloc és una relació de competència, relació que es positivitza en l'art. 147.2 CE en general i en el 147.2.b) per a aquest cas particular.
Page 108
Però el Tribunal aprofundeix més en la qüestió plantejada i precisa específicament com actua aquesta relació de competència que es dóna entre els Estatuts en la qüestió (present) de la incorporació d'un enclavament territorial a una comunitat diferent d'aquella a la qual pertany inicialment. Per a la seva anàlisi sembla oportú recordar aquí prèviament una puntual i tzació que fa el mateix Tribunal sobre un dels arguments dels recurrents (Antecedent 4.b) que, de manera sorprenent, acollirà també el vot particular quan afirma que les disposicions estatutàries parcialment contradictòries «contemplan un mismo y únko objeto: la incorporación del enclave de Trevino a la Comuni-dad Autònoma del País Vasco y, en consecuencia, el procedimiento que ha de seguim para que aquella incorporación pueda producirse vdlidamente».
Es confon, ens sembla, l'objecte de les normes amb el resultat. L'objecte no és la incorporació del Comtat de Trevino a la comunitat basca: en cap cas no apareix esmentat, ni en la Disposició Transitòria de l'Estatut castellano-lleonès ni en l'art. 8è. de l'Estatut basc. Encara que els recurrents, per desconeixement, afirmin que l'únic cas possible al qual es pot aplicar aquest precepte en l'àmbit territorial castellano-lleonès és el del Comtat de Trevino, les al·legacions de la Junta de Castella i Lleó corregeixen aquesta concepció assenyalant altres enclavaments en la mateixa situació, fet que dota aquesta DT 7a. d'una vocació de generalitat per a tots els casos similars. Igualment, l'art 8è. de l'Estatut basc serveix també, com els propis recurrents posen en relleu, per a un altre enclavament que no pertany a la comunitat castellano-lleonesa (el de Trucíos, dependent de la comunitat càntabra). Per tant, la DT 7a. de l'Estatut d'Autonomia de Castella i Lleó i l'art. 8è. de l'Estatut del País Basc no tenen com a objecte propi la separació i incorporació del Comtat de Trevino, sinó, més en general, de qualsevol enclavament d'una o altra comunitat, entre els que destaca, és cert, per la seva amplitud territorial i les seves peculiaritats sòcio-geogràfiques, el Comtat de Trevino.
El veritable objecte d'aquests dos conceptes és el procediment perquè es produeixi la incorporació d'aquest o un altre enclavament (d'aquí ve la transcendència pràctica dels raonamenrs del Tribunal Constitucional, que poden servir per a altres supòsits futurs substancialment iguals) i, d'acord amb això, la «identidadde objeto no se da en el caso que nos ocupa», diu el Ple del Tribunal Constitucional (Fon. Jur. 7è.).
Dit això, la veritable qüestió consisteix a determinar la incidència del principi de competència en aquests preceptes parcialment contradictoris (entesa aquesta contradicció en el sentit apuntat al principi) o, en altres termes, a determinar fins on arriba la competència de cada comunitat en aquest procés.
És obvi que, prescindint ara de regulacions jurídiques, en la incorporació d'un enclavament a una comunitat diferent a la d'origen es produeix un doble fenomen: segregació d'una comunitat a la que en principi pertany i agregació a la nova Comunitat. Davant aquest doble fenomen i amb preceptes parcialment contradictoris seria possible preguntar-se: ^regulen, aquests preceptes, dos processos diferents, un de segregació i un altre d'agregació, totalment independents entre si? Si així fos, podriaPage 109 arribar-se a conclusions totalment absurdes, i per això descartables. Així, per exemple, en una hipòtesi més aviat de ficció, si un cop acabat el procés de segregació, no prosperés, per qualsevol raó, el d'agregació, es tindria un enclavament que no perta-nyeria ni a una ni a l'altra comunitat, que no podria tenir autonomia, a més de per l'absurd de la situació, perquè no és ni província ni territori insular, com ho exigeix l'art. 143 CE, i que, per tant, passaria a tenir un règim comú, estat clarament inviable.
No es pot considerar, doncs, que tots dos preceptes regulen dos procediments totalment diferents, independents entre si. I aquesta afirmació no és, com pot semblar aparentment, contrària al principi de competències que fins aquí s'ha estat constatant com l'únic que opera entre Estatuts, com es veurà ara.
Si no regulen procediments totalment diferents (o més ben dit, sense connexió) des pot entendre, amb els recurrents, que el procediment és únic i que «el Estatuto de Autonomia del País Vasco contiene el mecanismo completo... sin quepueda desdoblarse... en dos fases distintas, una desegregacióny otra deagregarien.,.?» (Antecedent 7.a).
Per començar, fins i tot des del punt de vista merament gramatical, una anàlisi dels preceptes que els recurrents tenen per contradictoris palesa que en cap dels apartats de l'art. 8è. de l'Estatut basc no apareix el terme segregarien o derivats. Així, per exemple, en la lletra a) in fine, parla de territoris o municipis que cal agregar i no, com podria perfectament haver emprat sense variar el sentit, territoris o municipis que se segreguen.
Per la seva part, la DT 7a. de l'Estatut de Castella i Lleó només utilitza el terme agregació en el seu darrer incís, precisament per referir-se a l'actuació de la comunitat autònoma de destinació. Naturalment, la versatilitat del llenguatge permet que el sentit de la regulació d'un precepte sigui el de l'agregació o el de la segregació sense esmentar una sola vegada aquests termes. Tot i això, el criteri de la literalitat no deixa de ser força significatiu.
Però, anàlisis literals a part, és aquí on veritablement té sentit conjugar el principi de competència plasmat en la reserva estatutària que s'especifica en Fart. 147.2. b) CE i que, com s'ha vist més amunt, el Tribunal Constitucional desenvolupa i explica, encertadament en la nostra opinió, en el Fonament Jurídic 6è. d'aquesta sentència: el precepte constitucional reserva a l'Estatut la delimitació del territori de la comunitat, i aquesta reserva impedeix que un alcre Estatut incideixi de cap forma en la delimitació territorial, i per això, esdevé absolutament indiferent el moment temporal en què hagin estat aprovats els Estatuts. De manera que no hi pot haver, en contra del que afirma el vot particular, «completa identidad del objeto regulador por las dos normas estatu-tariamente en conflicto». (Què és, doncs, el que regulen cada un dels dos preceptes estatutaris suposadament contradictoris? O el que és el mateix, equina competència correspon a cada comunitat autònoma -la d'origen i la de destinació- en aquest procediment?
Si, com s'ha vist, no pot entendre's que hi hagi dos procediments, ni tampoc que hi hagi un procés únic, lineal i compacte, la solució ha de passar, necessàriament, per concebre aquest procediment efectivament com a únic, segons diuen els recurrents, però també com a complex, segons diu el Tribunal Constitucional; procediment en el qual és possible distingir nítidament diverses etapes, fonamentalment agregació i segregació (Fon. Jur. 6è., 7è. i 10è., principalment) a l'efecte d'atribuir la regulació de cada un d'aquests moments a la comunitat autònoma a la qual inicialment pertanyPage 110 l'enclavament i a la comunitat a la qual l'enclavament vol adherir-se. És precisament la regulació d'aquests dos moments la que duen a terme els ja citats art. 8è. de l'Estatut basc i DT 7a. 3 del castellano-lleonès. Com diu ei Tribunal, «uno y otro precepto se proyectan sobre dmbitos diversos -la adopción para cada Comunidad Autònoma de una decisión relativa a su ambito territorial- aún cuando ambas regulaciones... habrdn de conduir integrandose en un único resultado» (Fon. Jur. 7è),
Nosaltres diríem, en la terminologia que hem estat utilitzant al llarg d'aquest treball, que cada etapa té un objecte diferent, està protagonitzada per diferents subjectes i es realitza amb diferents instruments.
Així, en el cas de la comunitat autònoma de Castella i Lleó, la primera fase té com a objecte la separació jurídica de l'enclavament que es pretén segregar, i com a subjectes els següents ens: Ajuntaments (que han d'acordar la sol·licitud de separació) i els habitants de l'enclavament (que s'han de manifestar majoritàriament favorables a aquesta opció en el referèndum corresponent); la província a la qual pertany l'enclavament (amb un informe favorable); i la pròpia comunitat (amb un informe també favorable i, si s'escau, amb els diversos mitjans de consulta). La segona fase té per objectiu l'agregació de l'enclavament a la comunitat autònoma de destinació' í el seu subjecte és el Parlament d'aquesta mateixa comunitat, que ha d'aprovar la seva integració. El tercer i últim moment, té per objectiu l'aprovació de totes dues fases, i com a subjecte les Corts Generals (que han d'emanar una Llei orgànica).
Ara bé, caldria matisar com operen aquestes etapes, sobretot les d'agregació i segregació. En aquest sentit, no s'ha de perdre de vista que el procediment és únic i que es tracta de fases d'aquest procediment. Per això s'ha d'entendre que són absolutament complementàries i que no hi ha solució de continuïtat entre la concessió de la segregació i el resultat de l'agregació. De manera que durant el lapse temporal de l'agregació s'ha d'entendre, en la nostra opinió, sempre, que roman en funcions sobre l'enclavament la comunitat d'origen i, així mateix, que la segregació no produeix veritables efectes fins que Ja incorporació és definitivament aprovada per la comunitat de destinada. Si per qualsevol motiu, l'aprovació de la incorporació no es produeix, cal sobreentendre que la sol·licitud d'agregació no té efectes, ja que només té sentit si acaba en segregació. Aquesta és una concepció coherent amb la competència que en aquest cas correspon a cada una de les comunitats, és a dir, amb el principi de competència que regula les relacions interestatutàries.
El fil argumental que hem seguit fins ara ens duu a concloure, forçosament, que l'art. 8è. de l'Estatut basc no pot regular tot el procediment de segregació-agregació, com pretenen els recurrents i el magistrat discrepant, atès que s'estaria immiscint en un àmbit cornpetencial que no li correspon, com és el de la pèrdua d'un enclavament territorial per part d'una altra comunitat autònoma. Sinó que podem inferir que l'art. 8è. de l'Estatut basc opera a partir del moment en què deixa de fer-ho la DT 7a. 3 de l'Estatut castellano-lleonès que, amb exquisida correcció tècnico-jurídica, i fins i tot política, ha disposat en el seu incís final que «en todo caso, el resultado de este proceso quedarà pendiente del cumpUmiento de los requisitos de agregación exigidos por el Estatuto de la Comunidad Autònoma a la que se pretende la tncorporación».
Podríem preguntar-nos aleshores què succeeix amb la resta del procediment que preveu la norma institucional bàsica basca excedint-se en la reserva estatutària que la Constitució estableix en l'art. l47.2.b). L'advocat de l'Estat apunta una interessantPage 111 tesi segons la qual «no íodas las normas contenidas en los Estatutos tienen idèntica naturale-za». Només les que regulen l'àmbit que realment correspon a la comunitat autònoma de què es tracta, tenen rang estatutari. En allò en què aquesta regulació s'excedeix, tenen rang merament orgànic i, respecte a ella entra en joc la regla lexposterior derogat lex anterior, aplicant allò que abans s'ha vist respecte a aquesta qüestió.
El Tribunal Constitucional analitza la necessitat de reformar o no els estatuts d'unes o altres comunitats autònomes a causa de les alteracions territorials: en els casos en què el territori de la comunitat és definit en relació al dels municipis que integren les seves províncies «no se reforma el Estatuto si la alteración territorial no modifica la configuració»provincial», i aquest és el cas de la comunicat autònoma de Castella i Lleó. En canvi, en els casos en què l'àmbit territorial es defineix per l'espai natural (així, l'art. 2 de l'Estatut basc parla de «los actuales limites» de les províncies basques) qualsevol alteració territorial implica reforma de l'Estatut, llevat que es prevegi un mecanisme especial que no la comporti (cas de l'art. 8è. de l'Estatut basc). (Fon. Jur. 4t. i 5è.). Però el Tribunal no al·ludeix expressament a la solució de l'advocat de l'Estat, i dels seus fonaments tan sols es desprèn la inaplicació dels extrems de l'art. 8è. que excedeixin la reserva estatutària. L'explicació de l'advocat de l'Estat, no obstant, sembla plenament coherent cant amb el principi de competència que regeix les relacions entre els Estatuts d'Autonomia com en l'operativitat de la regla ja esmenada lex posterior derogat lex anterior entre les lleis orgàniques en general.
En altres termes, si així es vol expressar, els requisits que imposi la comunitat autònoma d'origen són els mínims que han de ser observats (no només en aquest cas, sinó en qualsevol altre d'aquestes característiques). A partir d'aquí, si la comunitat de destino vol imposar requisits més severs per permetre la incorporació (aprovació per majories molt qualificades, règim fiscal singular, etc.) o menys feixugues, és una qüestió de la pròpia comunitat. Com diu el Tribunal,
. ..los Estatutos de Autonomia pueden disponer libremente del contenido en cuestiÓn -se refiere al contenido del procedimiento de alteración territorial- sin otro límite que la aprobación, en su caso, de la alteración territorial mediante ley orgànica...
(Fon. Jur. 9è.).
Amb aquest raonament s'obvia també un altre dels arguments dels recurrents, que consideraven conculcat el principi d'igualtat de l'art. 14 CE perquè, segons ells, la DT 7a. 3 de l'Estatut castellano-lleonès suposa per als veïns de Trevino que volen integrar-se en la comunitat autònoma basca «requisitosy tramites inexistentes en otras leyes orgdnkas». Ultra això, com el propi Tribunal recorda, la STC 76/1983 ja ha subratllat que «la igualdad consagrada en la Constitución no afecta a la determinación concreta de los contenidos autonómicos, pues sin esta diversidad no existiria verdadera pluralidad y capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estada de las Autonomías».
I també per aquesta mateixa raó es fa impossible sostenir que les Corts generals, en aprovar l'Estatut d'Autonomia de Castella i Lleó mitjançant Llei orgànica amb un contingut en la seva DT 7a. 3 diferent al de l'art. 8è. de l'Estatut basc, hagin comès cap arbitrarietat. Cal insistir en allò que ja hem afirmat més amunt: sens dubte ha estat un procediment millorable des del punt de vista lògico-jurídic (tot i que, segurament, tampoc no seria sobrera l'anàlisi de la conjuntura política en què va tenir lloc l'aprovació de l'Estatut basc), però això, per si sol, no constitueix objecte d'inconstitucionalitat.
Page 112
A un altre àmbit pertanyen les consideracions sobre si els requisits exigits per a la segregació (o, si s'escau, per a l'agregació) equivalen en la pràctica a un dret de vet per part de la comunitat d'origen (o, si s'escau, de la de destinació) per la seva rigidesa o per les moltes exigències que imposin. Aquesta és una argumentació a la qual el representant del Parlament basc concedeix una importància molt gran: «mtentras que el Estatuto de Autonomia del País Vasco -dke- favorece la integrarien de los enclaves enfundin de la voluntad de su poblarien, el Estatuto de Autonomia de Castilla y León concede a esta comunitad Autònoma un derecho de veto que desvirtua y modifica los principies contenidos en el primer texto» (Antecedent 7.a). O també: «es de senalar que la dicció» del precepto impugnada supone un margen tan exagerada de discrecionalidad que en la pràctica se situa Usa y llanamen-te en la pura arbitrariedad» (Antecedent 8 in fine).
Es tracta, és clar, d'un judici de valor. Curiosament, això no obstant, tothom porta a col·lació els seus arguments sobre el tema: així, el parlament basc parla del fet que la solució de l'art. 8è. de l'Estatut basc és democràtica i té com a base principal el protagonisme dels habitants de l'enclavament, en la mateixa línia que el Consell d'Estat en aquests casos (Antecedent 7.a). L'advocat de l'Estat afirma que no ha d'en-tendre's corn un dret d'autodeterminació d'aquests municipis, i cita normativa interna i Dret comparat que requereix l'opinió dels ens afectats per la segregació (Antecedent ll.b). La Junta de Castella i Lleó al·ludeix igualment al Dret comparat i al fet que en la Constitució no hi ha cap precepte que subordini el consentiment de la comunitat al dels municipis que pretenen segregar-se (antecedent 12). El vot particular recull la tesi del representant del govern basc. I finalment, el propi Tribunal Constitucional es pronuncia també sobre aquest tema, considerant no arbitraris els requisits exigits per la DT 7a. 3 de l'Estatut castellano-lleonès (aprovació de la segregació per dos terços del nombre de fet i, si s'escau, majoria absoluta dels components dels ajuntaments i informe favorable tant de la província com de la comunitat d'origen a la vista de les majors vinculacions històriques, socials, culturals i econòmiques, amb la comunitat autònoma a la qual sol·licita la seva incorporació). A això podríem afegir que aquests requisits poden ser interpretats, no com un dret de vet, sinó com garanties d'un procés el resultat del qual afectarà de manera important la comunitat. Però, en qualsevol cas, per al qual és possible trobar recolzament tant a favor com en contra, com ho demostra clarament aquest cas.15
El fet jurídicament rellevant és que el procediment de la Disposició Transitòria castellano-Ueonesa no només no impedeix la segregació sinó que, al contrari, podria perfectament argumentar-se que la facilita. En primer lloc pel simple fet de preveure el supòsit de segregació (es podia haver desestimat aquesta previsió o, encara més, podria haver-se disposat la impossibilitat de segregació, hipòtesi factible, des del punt de vista jurídic, d'acord amb l'art. 147.2.b) CE, deixant de banda, per un moment, la realitat sòcio-política i geogràfica dels enclavaments); en segon lloc, per regular amb aquest motiu un mecanisme específic més lleu que la reforma de l'Estatut, a la qual es podria haver remès (i que demanaria no solament un informe favorable de la comunitat, sinó l'aprovació a les Corts castellano-lleoneses de la segregacióPage 113 per una majoria de dos terços). Certament, es podia haver efectuar una regulació que fes menys feixuga la segregació, però el fet en si d'haver-se previst el supòsit és una cosa prou positiva, i encara més quan, com en aquest cas, hauria suposat dificultats més grans intentar defugir el tema.
També en relació amb l'hipotètic ús com a vet de l'exigència que la DT 7a. de l'Estatut castellano-lleonès imposa, sembla oportú puntualitzar una de les tesis de l'advocat de l'Estat a la qual el Tribunal Constitucional no es refereix en la sentència perquè no hi incideix. Segons l'advocat de l'Estat, en cas de conflicte entre les dues comunitats autònomes a causa de l'incorrecte ús com a vet de l'informe que ha d'emetre la comunitat autònoma a què inicialment pertany l'enclavament, la intervenció que les Corts Generals han de realitzar, d'acord amb Tan. 141.1 CE (aprovació de l'alteració dels límits territorials per Llei orgànica) seria arbitral. Les Corts Generals s'encarregarien de «dilucidar definitivamente la adscripción provincial y autonòmica» del Comtat de Trevino, diu l'advocat de l'Estat, perquè «resultaria incorrecta que la volun-tadde una Comuniadse biciera prevalecer sobre la otra» (Antecedent 1 l.b).
D'acord amb el que hem mantingut fins ara, no seria possible aquest raonament, atès que, com inicialment subratllàvem, no és possible jurídicament que les matèries estatutàries entrin en col·lisió entre elles, a causa del principi de competència que les relaciona, però que, simultàniament, les separa. Recordem com opera el principi de competència en els dos preceptes que aquí es tenen per contradictoris: l'un regula la segregació i l'altre l'agregació, però la comunitat autònoma d'origen no es desprèn realment de l'enclavament fins que la comunitat de destinació no l'ha acollida definitivament.
El veritable conflicte no es produiria entre voluntats de comunitats autònomes, sinó entre la comunitat castellano-lleonesa, que realitza un hipotètic ús incorrecte de l'informe com a vet, i la voluntat dels ajuntaments, manifestada en la sol·licitud de segregació, i amb el suport de la majoria dels habitants de l'enclavament. L'interès, cert, sens dubte, de l'altra comunitat, quedaria relegat en aquest sentit a un segon terme. El conflicte entre ajuntaments de l'enclavament i comunitat es reconduiria a extrems més jurídics, com serien la interpretació de «las mayores vinculaciones históricas, sociales, culturales y económkas» de l'enclavament amb l'altra comunitat, de les «encues-tas y otras formas de consulta» realitzades, etc.
Juntament amb l'argument principal -la inconstitucionalicat de la DT 7a. de l'Estatut castellano-lleonès per reformar indegudament, d'acord amb l'art. 152.2 CE, l'art. 8è. de l'Estatut basc- els recurrents n'esgrimeixen uns altres, alguns dels quals ja han estat tractats, de caràcter clarament subsidiari. Així, al·ludeixen al fet que la Disposició Transitòria en qüestió suposa per als veïns de Trevino una restricció de drets individuals i una conculcació del que en aquest sentit disposa l'art. 9-3 CE, drets que en aquest cas consisteixen en la possibilitat que aquests veïns han de tenir per manifestar la seva volunrat de pertànyer a una o altra comunitat autònoma, possibilitat que resta anul·lada pel caràcter vinculant dels informes favorables de la província i comunitat d'origen (Antecedent 4.c).
Com assenyala el Tribunal Constitucional, segons el mateix art. 8è. de l'EstatutPage 114 del País Basc, aquest dret, en cas de tenir algun subjecte determinat, serien els ajuntaments del Comtat com a rals ajuntaments (Fon. Jur. 11). Podríem afegir que també segons la DT 7a. seria així. I és que, efectivament, els subjectes d'aquest dret, consistent en l'inici del procediment de segregació i posterior agregació (i no en la manifestació del desig de pertànyer a una comunitat o a l'altra) són ens públics territorials, en aquest cas ajuntaments, no subjectes individuals (que, d'altra banda, sempre tenen la possibilirat d'expressar la seva voluntat, però segons l'art. 20 de la Constitució, no en virtut de l'art. 8è. de l'Estatut basc o de la Disposició Transitòria de l'Estatut castellano-lleonès). La intervenció dels veïns en aquest procés té lloc un cop els ajuntaments han iniciat el procés, com una fase més, fase intermèdia i no última, com sol ser habitual en els referenda, perquè després d'ella ja només restaria l'aprovació pel Parlamenc basc i de les Corts Generals. Però sense la prèvia iniciativa dels ajuntaments, la manifestació de voluntat dels habitants del Comtat estaria mancada de virtualitat jurídica (encara que la tingués política o social, qüestió que no concerneix a aquesta anàlisi).
Com a últim raonament, els recurrents entenen que la Disposició Transitòria suposa l'aplicació retroactiva dels requisits en un procediment ja iniciat, fet que va en contra del principi de seguretat jurídica (també protegit per l'art. 9-3 CE). És una al·legació que només és possible de mantenir a partir de la concepció unitària del procediment d'integració d'un enclavament en una comunitat autònoma diferent de l'originària, que és la concepció del Govern i el Parlament bascos. Si, al contrari, com fins ara creiem haver demostrat, aquesta mena de processos (en general, no solament en aquesta situació concreta) es divideixen en diverses etapes, entre les quals destaquen una de segregació i una altra d'agregació, no és possible sostenir la irretroacti-vitat, perquè el que regularien l'art. 8è. de l'Estatut basc i la Disposició Transitòria del castellano-lleonès són dues fases diferents, i fins i tot, podria dir-se, dos moments processals perfectament diferenciats, agregació i segregació, i només quan una norma posterior incideixi en una mateixa d'aquestes fases es podrà parlar de retroactivitat.
------------------------------
[1] STC4/1981, de 2 de febrer (BJC núm. 1, maig 1981) i STC 32/1981, de 28 de juliol
[2] En concret en el present cas afirma el Tribunal: «La provincià de Segòvia, ante) de la Ley 511985, no era titular de un derecho a convertim en Comunidad Autònoma, directamente ananade del art, 2 de la Constitució», pues tsa posibilidad, derivada de su derecho a la iniciativa autonòmica, dependía de la apreciació»y, en su caso, autorización de las Cortes Generales...»
[3] Leguina Villa, J., «El acceso forzoso a la autonomia polírica» (Anocacions a la Sentència de Segòvia, STC 100/1984, de 8 de novembre). REDC, núm. 14, 1985.
[4] En contra, J. Arroyo Domínguez i A. Calonge Velazquez, els quals a propòsit de la importància que alguns autors concedeixen al terme «reconacer» de l'art. 2n. CE, diuen: «esce planteamiento doctrinal no nos parece de recibo. En efecto, o bien estos autores parten de una concepción de los derecnos (salvo que en este caso no se pretenda emplear el termino en su estricto sentido técnico) incompatible con un entendimienco positivista del ordenamiemo jurídico -del que también forma parte la Constitución- que no comparrimos, o bien, cosa que no es cierta, tendrian que partir de una premisa cual serfa la de que otro ordenamiento, el internacional, reconociera a estos sujetos la capacidad prèvia necesaria para ser parce en relaciones juridicas con el Estado, lo que supondría entrar en conctadicción con el principio de unidad del Estado, tan enísticamente proclamado a lo largo de la Constitución». Oi. cit., pàg. 273.
[5] Ibidem, pàg. 199-200.
[6] En el treball citat del professor Leguina Villa (pàg. 190) s'hi aplega un elenc de les interpretacions més importants.
[7] Fonament Jurídic Tercer.
[8] En el col·lectiu Comentarios a la Constitució». Civitas. Madrid, 1985. Dirigies per F. Garrido Falla. Pàg. 2.195.
[9] L'Audiència Territorial de Madrid va acabar declarant nul per no ajustar-se a la Llei de Procediment Administraciu (art. 147. l.c), l'acord revocatorí de l'Ajuntament de Cuéllar. En la sentència, de 15 d'abril de 1985, l'Audiència declara el «absoluto respeto a los efiaos y contenido» de la sentència del Tribunal Constitucional que aquí s'analitïa i que fa que la de la pròpia Audiència Territorial resti sense efectes.
[10] Potser podria semblar que el Tribunal Constitucional ha optat per una posició còmoda, que evira innombrables problemes tècnico-jurídics i polítics, en fer seva la tesi de les Corts Generals, que van obrar per interès nacional. Deixant de banda la comoditat de la solució, aquesta sembla també la més Correcta,
[11] Sànchez Blanco, A., "La delimícación del territorio de la Comunidad Autònoma de Castilla y León: I. Las Sentencias del Tribunal Constitucional a la integración de la provincià de León (STC núm. 89/1984, de 28 de septiembre) y Segòvia (STC núm. 100/1984, de 8 de noviembre)", Rtviïra de Estudiós de In Administración Local y Autonòmica, núm. 227, 1985, pàg. 517-547, en concret pàg. 544.
[12] Les diferències consisteixen en la majoria de 2/3 del nombre de fet i, en qualsevol cas, majoria absoluta dels membres dels Ajuntaments que s'exigeixen per aprovar els acords en què se sol·liciti la segregació, davant de la majoria simple que s'entén que requereix l'art. 8è. de l'Estatut basc, per una banda per l'altra, i més important, en l'informe favorable tant de la província a la qual pertany l'enclavament com de la Comunitat castellano-lleonesa, davant la mera audiència de la província o comunitat que requereix l'esmentat art. 8è de l'Estatut basc.
[13] Així, per exemple, una Llei orgànica, l'objecte específic de la qual no sigui la regulació del Defensor del Poble, o del Conseller General del Poder Judicial, o del Tribunal Constitucional , o de la iniciativa legislativa popular, ecc., podrà, això no obstant, incidir en qualsevol d'aquestes regulacions sempre que sigui posterior en el temps. En dir això, no perdem de vista la STC 76/1984, de 29 de juny, que ha declarat inconstitucional la Llei orgànica d'incompatibilitats de Diputats i Senadors, per entendre que duu a terme una regulació solament parcial de la Llei Electoral prevista en la Constitució. No entrarem aquí en la seva anàlisi, que reservem per a una altra ocasió, però sí que direm que de la mateixa sentència es poden inferir matisacions notables a la tesi que la sentència recull.
[14] També respecte a aquesta citació textual caldria fer una breu digressió, perquè el Tribunal Constitucional hi conceptua clarament els Estatuts com a normes heterònomes, qualificatiu que, unit al comencari que l'aprovació dels Estatuts mitjançant Llei orgànica implica «la incorporación definitiva y decisiva de la voluntad del legislador estatal a las mismas» (Fon. Jur. 1r.), aclareix l'equivocitat d'altres termes del Fonament 6è. que sembla que incloguin els Estatuts en el «ambito de normación» de les comunitats autònomes, expressió que el voc particular s'afanya a criticar.
[15] Igual ocorre, i la present qüescid n'és una excel·lent mostra, quan es fan servir arguments històrics per justificar una posició (vid. en l'Antecedent dè. l'argumenació del Parlamenc basc, i en l'Antecedent 12 la resposta de la Junta de Cascella i Lleó).
