Montes y medio ambiente: perspectivas nuevas, retos nuevos
| Autor | B. Rodríguez-Chaves Mimbrero |
| Páginas | 659-699 |
659
XXIII
Montes y medio ambiente: perspectivas nuevas,
retos nuevos
BLANCA RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO
SUMARIO: 1. LOS MONTES COMO HERRAMIENTAS CRUCIALES EN LA
LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO. A. La 7ª Conferencia
Ministerial del proceso paneuropeo Forest Europe. B. Los bosques en los
ODS y en la COP 21. 2. LA LEY 21/2015, DE MODIFICACIÓN EN
LA LEY BÁSICA DE MONTES. A. Cuestión Preliminar. B. Puntos
principales de la reforma y su recorrido en la normativa autonómica. a)
Modificación de la clasificación de los montes y de los mecanismos
jurídicos para la defensa y consolidación de la propiedad pública forestal.
b) Simplificación de los instrumentos de gestión y de los procedimientos
de administración forestal. c) Fomento de la agrupación de montes y de
las Sociedades Forestales. d) La Certificación forestal y medios para
garantizar que la madera comercializada es legal. e) Promoción y
dinamización del aprovechamiento de la biomasa forestal como fuente de
energía renovable alternativa. 3. LA POSICIÓN DE LAS MEDIDAS
FORESTALES EN LOS PLANES DE DESARROLLO RURAL. A. Las
medidas forestales incluidas en la PAC 2015-2020. a) Pilar I: Greening o
Pago Verde. b). Pilar II. Política de desarrollo Rural con incidencia
forestal. B. PDRs 2015-2020 ¿hacia la inversión en naturaleza? 4.
RETOS POR DELANTE. A. Cuestiones preliminares. B. Aplicación de
sistemas de Pago por Servicio Ambiental (PSA) en los terrenos forestales
(mitigación). C. Medidas para la adaptación de nuestros montes al
cambio climático (Resilencia). Incendios forestales.5. A MODO DE
CONCLUSIÓN. 6. BIBLIOGRAFÍA.
RESUMEN: Los terrenos forestales desempeñan un papel principal ante los desafíos
del Cambio Climático, así como para el desarrollo de la actividad
económica y el empleo en las zonas rurales. Desde este presupuesto, en
el presente trabajo se analizan las reformas introducidas por la Ley
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21/2015, de modificación de la Ley estatal de Montes así como los recién
aprobados Planes de Desarrollo Rural financiados por el FEADER
durante el periodo 2015-2020 y ello sin desatender las posibilidades que
la nueva PAC ofrece a los montes también en el Pilar I (pagos directos).
ABSTRACT: Forest lands play a major role for the challenges of climate change and to
the development of economic activity and employment in rural areas.
From this concept, in this work are analyzed the reforms introduced by
Law 21/2015, amending the State Forestry Act and the recently approved
Rural Development Plans funded by the FEADER during the period
2015-2020, by incorporating agroforestry farms as dynamic cores of
rural development, and this without neglecting the possibilities that the
new PAC also offers to the forests in Pilar I (direct payments).
PALABRAS CLAVE: gestión forestal sostenible, biomasa, incendios forestales, Planes
de Desarrollo Rural, Política Agraria Común
KEYWORDS: Sustainable forest management, biomass, Forest fires, Rural
Development Plans, Communal Rural Policy
1. LOS MONTES COMO HERRAMIENTAS CRUCIALES
EN LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO
La gestión sostenible de los montes es vital para facilitar el cambio
que haga frente a los principales desafíos a los que nos enfrentamos como
consecuencia del Cambio Climático y fundamental para que los montes
sean resilentes frente a las amenazas de un medio que está cambiando con
rapidez, en gran medida, a causa del Cambio Climático. Del mismo modo,
unos montes gestionados de forma sostenible pueden desempeñar un papel
muy relevante en el desarrollo de la actividad económica y el empleo en las
zonas rurales. Ello ha quedado patente en el año 2015, que ha sido un año
en el que los montes han adquirido especial protagonismo tanto en el
ámbito internacional como en el ámbito europeo y en el ámbito interno
español, con la aprobación de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se
modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
A. LA 7ª CONFERENCIA MINISTERIAL DEL PROCESO
PANEUROPEO FOREST EUROPE
En el ámbito Europeo ha de destacarse la 7ª Conferencia Ministerial
del proceso paneuropeo Forest Europe, que bajo presidencia española se
ha celebrado el 21 de octubre de 2015 en Madrid, culminando 4 años de
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negociaciones y trabajos de representantes de las administraciones y del
sector forestal en Europa, en la que los países asistentes a esta conferencia
se han comprometido a fortalecer las funciones sociales de los bosques y su
potencial para la creación de nuevos empleos verdes, en los que la
innovación juega un papel esencial. Del mismo modo, se han
comprometido a proteger los bosques frente a las amenazas derivadas de
un medio que está cambiando con rapidez, en gran medida a causa del
cambio climático.
La 7ª Conferencia Ministerial del proceso Forest Europe tenía como
objetivo principal, cumplir el mandato de Oslo 2011 para tratar de llegar a
un Acuerdo Legalmente Vinculante (Legally Binding Agreement, LBA)
para los bosques europeos. No se ha podido cumplir finalmente, entre otras
causas, por discrepancias entre los 45 países europeos participantes, en
esencia por dirimir el paraguas internacional que todo acuerdo de este tipo
debe disponer, con una secretaría técnica dirimida entre el propio proceso
paneuropeo y los partidarios de FAO y de UNECE. Ha sido una gran
oportunidad perdida porque un acuerdo jurídico de esta naturaleza para los
bosques de Europa, además firmado en la capital de nuestro país, hubiera
pasado a la historia, y hubiera podido tener dos consecuencias cruciales:
Por un lado, extensión desde Europa (incluida Rusia) a todo el mundo, es
decir: lograr un Acuerdo Global sobre Bosques a nivel mundial que FAO y
la Comisión de Naciones Unidas y otros organismos internacionales llevan
persiguiendo desde la Cumbre de Río 92 para completar las cuatro patas de
la mesa de los tres Convenios Mundiales sobre Medio Ambiente
(Biodiversidad, Desertificación y Cambio Climático) en los que los
bosques también tienen un papel esencial, y que son jurídicamente de
obligado cumplimiento para los países signatarios (186). Y, por otro lado,
la Unión Europea, también participante y signataria en el proceso
paneuropeo Forest Europe podría disponer en consecuencia una Directiva
UE sobre Bosques, como marco legal de referencia para todos sus 28
países miembros actuales.
Por ahora toca esperar para abrir las puertas a una política forestal
común de la Unión Europea, que podría dar paso a una administración
forestal europea y a unos presupuestos finalistas con medidas
cofinanciables adecuados a las propias características de los bosques y la
actividad del sector forestal. De momento el sector forestal seguirá siendo
una parte de las políticas sobre medio ambiente y un <
agroambiental>> en las políticas agrarias y de desarrollo rural.
No obstante, ha de señalarse que los ministros competentes en
materia de política forestal de los 45 países europeos signatarios han
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firmado una Decisión, una Declaración y 2 Resoluciones correspondientes
a la Conferencia Ministerial habitual y una Decisión correspondientes a la
Conferencia Extraordinaria, precisamente en la que los ministros se
comprometen a continuar los trabajos del Comité Internacional de
Negociación (Intergovernmental Negotiating Committee) para tratar de
alcanzar, durante el próximo periodo de presidencia eslovaca del proceso
forestal paneuropeo, antes de 2020 ese Acuerdo Legalmente Vinculante
(Legally Binding Agreement). Son meros compromisos políticos que no
son de obligado cumplimiento, lo que no ha sido óbice para que algunas de
las Resoluciones firmadas en estas Conferencias Ministeriales (Estrasburgo
1990, Helsinki 1993, Lisboa 1998, Viena 2003, Varsovia, 2007,Oslo 2011
y Madrid 2015) hayan sido trasladadas al ordenamiento jurídico de la
Unión Europea y del propio Estado Español.
B. LOS BOSQUES EN LOS ODS Y EN LA COP 21
En lo que se refiere a la cooperación internacional que afecta al
sector forestal. En mayo de 2015 se celebró en Nueva York el Foro
Forestal de las Naciones Unidas (UNFF11). En septiembre de 2015,
auspiciado por la FAO se celebró el XIV Congreso Forestal Mundial
(Durban-Sudáfrica). En octubre de 2015 tuvo lugar la 12ª Conferencia de
las Partes del Convenio de la ONU contra la Desertificación (en Ankara).
En la sesión ordinaria de la ONU, celebrada del 25 al 27 de septiembre de
2015, se han debatido en Nueva York los Objetivos de Desarrollo
Sostenible para la agenda de desarrollo post 2015 (ODS); y, finalmente, en
Paris se celebró la 21ª sesión del Convenio de Cambio Climático (COP
21).
Los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ODS) (disponible en
internet: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/summit/ ) marcan
una nueva agenda particularmente especial, con un alcance amplísimo
abordando temas dispares como el crecimiento económico, la inclusión
social y la protección del medio ambiente y contemplando 17 objetivos de
desarrollo sostenible con 169 metas, frente a los anteriores Objetivos del
Milenio que solamente eran 8 objetivos y 21 metas.
Los ODS vienen a reemplazar, o más bien, potenciar los
“Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Los ODS fueron aprobados por la
Asamblea General el 27 de septiembre de 2015, en el marco de la “Agenda
para el desarrollo después de 2015” y se proyectan hasta el 2030. Dentro de
sus ambiciosos objetivos, los objetivos propiamente ambientales, se
inserta el objetivo 15 que lleva como título “Promover el uso sostenible de
los ecosistemas terrestres, luchar contra la desertificación, detener e
invertir la degradación de las tierras y frenar la pérdida de la diversidad
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biológica”. Los 17 nuevos objetivos pretenden no solo mitigar los
problemas que atañen a los países y grupos poblacionales más vulnerables
y desfavorecidos, como ocurría en los Objetivos del Milenio, sino que se
persigue su erradicación desde la base del problema, indicando e iniciando
el camino hacia la sostenibilidad a escala mundial. Para profundizar en
este tema véase Gómez Sal, 2015.
Por su parte, el acuerdo de París sellado en la “XXI Conferencia de
las Partes (COP21) de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático”, fija objetivos en materia de adaptación y
financiación (que no figuraban en Kioto), además, claro está, de en materia
de mitigación. El elemento de elevar los “flujos financieros” de los estados
desarrollados respecto de los estados subdesarrollados ha sido crucial para
que muchos estados en vías de desarrollo se sumen al Acuerdo, eso sí sin
excluir que los propios estados en vías de desarrollo contribuyan también
financieramente de forma voluntaria.
Los gobiernos decidieron que trabajarán para definir una hoja de ruta
clara sobre el aumento del financiamiento climático a los 100.000 millones
de dólares para 2020 así como para establecer antes de 2025 un nuevo
objetivo de financiamiento por encima de la base de los 100.000 millones
de dólares. A este fondo también podrán aportar los emergentes, aunque en
su caso es una posibilidad “voluntaria”. El fondo anual se destinará a que
los Estados con menos recursos puedan adaptarse al cambio climático; por
ejemplo, con medidas de protección por el aumento del nivel del mar.
También servirán para que esos mismos países puedan crecer
económicamente pero con bajas emisiones de dióxido de carbono.
El acuerdo global contra el cambio climático, alcanzado el pasado
mes de diciembre en París por 195 países se plasma en un documento de 40
páginas, muy innovador con respeto al texto que sustituirá en 2020, el
Protolo de Kioto,con un alcance mucho más ambicioso y general. Consta
de una primera parte programática y una segunda parte con el dispositivo
“Acuerdo de París” (vinculante para las Partes una vez que lo ratifiquen o
aprueben y entre en vigor) para lograr el objetivo fundamental “mantener
el aumento de la temperatura mundial muy por debajo de 2º C con respecto
a los niveles preindustriales”. Se ha llegado al consenso de 195 países en
que, como señala la parte programática del Acuerdo, “el cambio climático
representa una amenaza apremiante y con efectos potencialmente
irreversibles para las sociedades humanas y el planeta y, por lo tanto, exige
la cooperación más amplia posible e todos los países y su participación en
una respuesta internacional efectiva y apropiada…”.
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A partir de la COP 21 se puede afirmar que los objetivos en materia
de mitigación y adaptación ya no son internacionales sino nacionales (esto
es lo que ha permitido que países emergentes grandes emisores de gases
efecto invernadero formen parte del sistema, como Brasil, China, India,
Sudáfrica). Cada país parte de la Cumbre ha enviado su compromiso
nacional [Contribuciones Nacionales Planeadas (CNP) o Prometidas
(INDC en inglés)], que tiene que ser el mejor, dentro de sus posibilidades.
El éxito de la Cumbre radica a buen seguro en esto. Se trata de un sistema
que se sitúa lejos del establecido en el Protocolo de Kioto, que sustituirá en
2020, en cuyo Anexo de forma férrea se fijaban los objetivos inamovibles
que tenían que cumplir los estados firmantes. Ahora bien, el control del
cumplimiento de los compromisos nacionales es internacional y está, sobre
todo, basado en el mecanismo de la transpariencia (art. 13). No obstante,
la realidad es que hoy por hoy, por muy creíble que sea el plan de acción
parisino, lo cierto es que los compromisos de los estados no son suficientes
para mantener el calentamiento global por debajo de los 2 grados
centígrados, con respecto a los niveles preindustriales.
Tras su adopción por parte de la COP (Conferencia de las Partes), el
Acuerdo de París está depositado en las Naciones Unidas en Nueva York y
estará a disposición para ser firmado durante un año a partir del 22 de abril
de 2016, el Día de la Madre Tierra. El acuerdo entrará en vigor cuando 55
países que representen al menos el 55% de las emisiones mundiales hayan
depositado sus instrumentos de ratificación.
La gran apuesta que supone la COP 21 en el momento actual se ha
incrementado a raíz del pronunciamiento del Tribunal Supremo de Estados
Unidos, de 9 de febrero de 2016, por el que se ha suspendido el America’s
Clean Power Plan que Obama presentó este verano, con vistas a la
conferencia sobre el clima de París (COP21), con el que para 2030 se
preveía reducir en un 32 por ciento las emisiones de gases de efecto
invernadero relacionadas con la producción de energía eléctrica, tomando
como base los registrados de 2005.
La puesta en marcha del America’s Clean Power Plan meses antes
de la celebración de la COP21 era un signo de esperanza, básicamente por
la importancia de Estados Unidos como líder mundial. A partir de este plan
China, reacia hasta la fecha, se mostraba más decidida que nunca a invertir
en renovables y abandonar de forma progresiva su gran dependencia del
carbón. Se puede afirmar que exito de la COP 21 residía en este previo
acuerdo entre Estados Unidos y China.
A día de hoy el America’s Clean Power Plan está en peligro. En
junio de 2016 se sabrá si el plan continúa. Mientras, en abril ¿Estados
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Unidos estará en disposición de poder firmar la COP 21 en los mismos
términos que en su inicial compromiso nacional? ¿Se romperá la baraja?
Parece que el proceso es imparable, el mundo ya no puede <
la cabeza debajo del ala>> muestra de ello es el reciente fallo histórico del
Tribunal de Distrito de la Haya en materia de Cambio Climático, de 24 de
junio de 2015 en la que el juez impone al Estado de los Países Bajos
adoptar medidas de mitigación de gases efecto invernadero que permita
alcanzar una meta de reducción de 25% en el año 2020, en compensación
con el nivel de 1990.
Lo que está claro es que en la COP 21 por fin el papel de los bosques
en la lucha contra el cambio climático ha sido formalmente reconocido. Su
capacidad para reducir las emisiones de CO2 es sólo uno de los magníficos
servicios que estos trabajadores incansables prestan a la sociedad a cambio
de un poco de atención y cuidado. Entre esos servicios se encuentra el
control del agua, y es éste precisamente el lema escogido este año por la
ONU para conmemorar el Día Internacional de los Bosques: “Los bosques
y el agua”. Un gran paso habida cuenta que el Protocolo de Kioto no fue
tan propicio para los bosques asignando un discreto y limitado papel a los
mismos, que se circunscribía a compensar emisiones en los sumideros
forestales nacionales, que la UE restringe al 2% sobre las emisiones totales
del año base y a desarrollar proyectos MDL forestales-hasta un máximo del
1% de la emisión total del año base, mientras los MDL no forestales podían
alcanzar el 20%- solo de forestación y reforestación.
La importancia asignada a los ecosistemas para capturar y
almacenar carbono es manifiesta y se proyecta directa o indirectamente a lo
largo de las páginas del actual Acuerdo vinculante.
El éxito del Acuerdo depende de la contribución de cada país para
reducir sus emisiones que deben ser explicitadas en sus planes nacionales
ahora llamados Contribuciones Nacionales Planeadas (CNP) o Prometidas
(INDC en inglés). Los ecosistemas forestales, especialmente los bosques,
serán una parte importante en muchos de estos CNPs que deben ser
actualizados cada 5 años.
Casi 80 países han identificado el sector forestal para sus CNPs y un
tercio de los líderes mundiales que han asistido a la COP21 han nombrado
en su intervenciones a los ecosistemas forestales y han prometido recursos
financieros para los planes de acción forestal, entre ellos Alemania,
Noruega y Reino Unido, que han comprometido públicamente 5000
millones de dólares para el periodo 2016-2020. Y lo que es muy relevante,
la iniciativa REDD+ ha sido institucionalizada y se implementa con la
creación de un centro internacional específico y sus correspondientes
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recursos en Panamá. Esta inclusión explicita de REDD+ reconoce un buen
número de años de trabajo y las aspiraciones de determinados gobiernos,
sociedad civil y ONGs para encontrar vías que incentiven a los países para
reducir la deforestación y la degradación de los espacios forestales y
conserven los bosques.
El Preámbulo del Acuerdo de Paris subraya la importancia de
conservar y aumentar, según corresponda, los sumideros y depósitos de los
gases de efecto invernadero mencionados en la Convención.
La sección financiera de la Decisión de la COP21, comprendida
dentro del Apartado III. Decisiones para hacer efectivo el Acuerdo,
55.”Reconoce la importancia que revisten los recursos financieros
adecuados y previsibles, incluidos los pagos basados en los resultados,
según proceda, para la aplicación de enfoques de política e incentivos
positivos destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la
degradación forestal y promover la función de la conservación, la gestión
sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de
carbono, así como para la aplicación de enfoques de política alternativos,
como los que combinan la mitigación y la adaptación para la gestión
integral y sostenible de los bosques, a la vez que se reafirma la importancia
de los beneficios no relacionados con el carbono que llevan asociados esos
enfoques, alentando a que se coordine el apoyo procedente de, entre otras,
las fuentes públicas y privadas, y tanto bilaterales como multilaterales, por
ejemplo el Fondo Verde para el Clima, y fuentes alternativas, de
conformidad con las decisiones pertinentes de la Conferencia de las
Partes”.
Por su parte, el artículo 5 del Acuerdo dice textualmente en lo que
respecta a la <>:
“1. Las Partes deberían adoptar medidas para conservar y
aumentar, según corresponda, los sumideros y reservorios de gases
de efecto invernadero a que se hace referencia en el artículo 4,
párrafo 1 d) de la Convención, incluidos los bosques.
2. Se alienta a las Partes a que adopten medidas para aplicar y
apoyar, también mediante los pagos basados en los resultados, el
marco establecido en las orientaciones y decisiones pertinentes ya
adoptadas en el ámbito de la Convención respecto de los enfoques de
política y los incentivos positivos para reducir las emisiones debidas
a la deforestación y la degradación de los bosques, y de la función de
la conservación, la gestión sostenible de los bosques, y el aumento
de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo, así
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como de los enfoques de política alternativos, como los que
combinan la mitigación y la adaptación para la gestión integral y
sostenible de los bosques, reafirmando al mismo tiempo la
importancia de incentivar, cuando proceda, los beneficios no
relacionados con el carbono que se derivan esos enfoques”.
Parece que en ambas disposiciones se está pensando en la
implantación de Sistemas de Pago por Servicio Ambiental (PSA).
Y en estrecha conexión se encuentra el art. 2 que dispone en lo que
respecta a la <>:
“1. El presente Acuerdo, al mejorar la aplicación de la
Convención, incluido el logro de su objetivo, tiene por objeto
reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en
el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar
la pobreza, y para ello:
a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy
por debajo de 2 º C con respecto a los niveles preindustriales, y
proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a
1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales, reconociendo que
ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio
climático;
b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos
del cambio climático y promover la resiliencia al clima y un
desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero, de un
modo que no comprometa la producción de alimentos (…)”.
BÁSICA DE MONTES
A. CUESTIÓN PRELIMINAR
En un planeta víctima de la deforestación y con muchas áreas en
riesgo de desertificación, España puede presumir de aumentar su superficie
forestal cada año. Que nuestro país haya aumentado más de un 30% su
superficie forestal arbolada en los últimos 25 años es muy positivo; lo que
resta es una labor para garantizar que su beneficio ambiental, social y
económico, sea óptimo, y por ello urge la implantación de una gestión
forestal sostenible en todos nuestros montes, porque son herramientas
cruciales en la mitigación del Cambio Climático. Actualmente, la falta de
gestión de los montes es la causa de las principales amenazas de los
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montes, como son los incendios y las plagas y enfermedades. Además,
impide la generación de empleo y riqueza en el medio rural.
No puede obviarse la importancia del sector forestal como soporte de
nuestra economía y como fuente de los denominados servicios de los
como<<Infraestructura Verde>>. Por ello es fundamental asegurar una
adecuada conservación de los montes, a través de una gestión activa que
permita armonizar el desarrollo económico, social y ambiental de las zonas
rurales donde se ubican, lo que no es otra cosa que una gestión forestal
sostenible.
B. PUNTOS PRINCIPALES DE LA REFORMA Y SU
RECORRIDO EN LA NORMATIVA AUTONÓMICA
recoge gran parte de las medidas que han puesto en marcha las
Comunidades Autónomas y que venían siendo reclamadas por los
diferentes agentes intervinientes en el Medio Forestal. Un adelanto de
estas medidas ya figuraban en el <<Plan de Activación Socioeconómica del
Sector Forestal >>, que se aprobó a iniciativa de la Dirección General de
Desarrollo Rural y Política Forestal (DGDRPF), del Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), en enero de
2014, con una duración de 7 años, que tiene como objetivo canalizar
nuevas inversiones en los 27 millones de hectáreas de superficie forestal
que hay en España. Entre estas inversiones, destaca los 2.000 millones de
euros incluidos en los Programas de Desarrollo Rural, que serán
cofinanciados con el instrumento FEADER de la Unión Europea.
Las principales modificaciones introducidas por la Ley 21/2015, de
Modificación de la Ley 43/2003, de Montes se ciñen principalmente ,a los
siguientes aspectos: Ampliación de ámbito de aplicación de la Ley y del
Concepto de Monte; Introducción de un nuevo principio inspirador: Los
montes como infraestructuras verdes; Clasificación más concreta de los
montes: los montes sólo podrán pertenecer a una categoría; Simplificación
de los instrumentos de gestión; Potenciación de la Certificación Forestal;
Regulación más extensa de los montes de socios y creación de las
Sociedades Forestales. Estas modificaciones han sido tratadas en
profundidad por Rodríguez-Chaves Mimbrero, B: Montes: La gestión
sostenible en la normativa forestal de última generación, en Observatorio
de Políticas Ambientales 2014 (Coordinado por Fernando López Ramón),
2015, págs. 657-693.
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A continuación nos detenemos en alguna de estas modificaciones
Montes, analizando la normativa estatal complementaria aprobada con
posterioridad, así como su desarrollo por la normativa autonómica.
a) Modificación de la clasificación de los montes y de los
mecanismos jurídicos para la defensa y consolidación de la propiedad
pública forestal
Nueva clasificación de los montes
modifica profundamente la clasificación de los montes hasta ahora vigente
simplificándola (arts. 13 a 25), pasando los montes a clasificarse
únicamente en cuatro categorías, con el fin de facilitar su tratamiento,
organización y determinación del tipo de gestión más adecuado a su
naturaleza. De tal forma, la Ley 21/2015 establece una clasificación de los
montes en grupos disjuntos, primero según su titularidad pública o privada,
y seguidamente por su afección o no a un interés general o servicio
público, que es el factor que determina las características de la gestión de
que deben ser objeto (la especial importancia de estos montes, ya sean
públicos o privados, derivada de los valores singulares que incorporan, les
hace acreedores de una peculiaridad que justifica la adopción de una
regulación y unos registros propios, diferentes para cada titularidad, a
través de los cuales las Administraciones puedan velar por su especial
protección y salvaguarda).
En virtud de estos criterios, los montes sólo podrán pertenecer a una
sola categoría o clasificación de las siguientes:
- Los montes que cumplen una función de interés general,
si son públicos, integran el Dominio Público Forestal, y pueden
ser Montes de Utilidad Pública, montes comunales u otros que
hayan sido afectados a un uso o servicio público. Si son privados
y cumplen una función de interés general, se declaran
protectores, que se redefinen como aquellos montes privados que
cumplen alguna de las condiciones que se exige a los montes
públicos para declararse de utilidad pública. Esto significa que se
amplía el concepto vigente.
Entre los montes privados, se mantiene la figura de los protectores
(aunque persiste la denominación, se redefinen como aquellos montes
privados que cumplen alguna de las condiciones que se exige a los públicos
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para declararse de utilidad pública, ampliando, por tanto, el concepto y
afectando al monte de una manera secundaria a un servicio público, lo que
permitirá la preferencia en la compensación de sus externalidades
positivas).
- Los montes que no cumplen esa función de interés
general, si son públicos, son los montes patrimoniales y, si son
privados, son los montes particulares o el monte vecinal en mano
común.
Reforma de los mecanismos jurídicos para la defensa y
consolidación de la propiedad pública forestal
La mayoría de los montes de titularidad pública se encuentran
catalogados como de utilidad pública contribuyendo a la protección de los
suelos, los acuíferos, el aire, el ocio y disfrute, etc. Su mantenimiento en
unas condiciones adecuadas es una responsabilidad a la que las distintas
administraciones deben atender.
Huelga la necesidad de explicar la importancia principal que los
montes públicos, y muy singularmente los montes de Utilidad Pública o
Montes Catalogados (MUP), tienen para la conservación de la naturaleza.
Especialmente en los MUP la funcionalidad está muy estrechamente ligada
a la propiedad, y la defensa de la primera presupone la necesidad de
garantizar la integridad de la segunda. La Ley 43/2003, de Montes otorgó
la imprescriptibilidad a los MUP pero suprimió numerosos mecanismos
previstos en la Ley de Montes de 1957, que hasta esa fecha eran muy útiles
para defender la utilidad pública de estos montes (y sin que la reforma de
2006 corrigiera nada al respecto).
modificaciones con la finalidad de recuperar algunos de esos mecanismos
derogados por la Ley 43/2003:
- La recuperación de la presunción posesoria iuris tamtun del
Catálogo de MUP (nueva redacción del art. 18.1). Establece la Ley
que la declaración de utilidad pública de un monte no prejuzga
ninguna cuestión de propiedad, pero constituye una presunción de
posesión a favor de la entidad a la que el catálogo otorga su
pertenencia. La titularidad que en el catálogo se asigne a un monte
sólo puede impugnarse en juicio declarativo ordinario de propiedad
ante los tribunales civiles, no permitiéndose el ejercicio de las
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- La nulidad de las actuaciones judiciales sobre MUP en las
que no haya sido citada la Administración Forestal Autonómica
(nueva redacción del art. 18.2).
- Se refuerzan las disposiciones que permiten la defensa del
Dominio Público Forestal en lo que se refiere al deslinde. Así, a
partir de ahora solamente tendrán valor y eficacia en el acto del apeo
los títulos de dominio inscritos en el Registro de la Propiedad y las
sentencias firmes en juicio declarativo de propiedad. En el mismo
sentido, se establece la obligación por parte de la Administración
actuante de formalizar la correspondiente comunicación al Catastro
Inmobiliario del resultado del deslinde, una vez sea firme éste y se
haya practicado el amojonamiento (art. 21.5). En este sentido, la Ley
21/2015 supera la ambigüedad de la Ley 43/2003 que otorgaba valor
a los títulos de propiedad “que la Administración titular y el órgano
forestal de la Comunidad Autónoma consideren con valor posesorio
suficiente”.
- La nueva redacción del art. 16.5 es más exigente en lo que se
refiere a la decisión de exclusión excepcional de todo o parte de un
monte del Catálogo de Montes de Utilidad Pública cuando sin
perder las condiciones que justifican la catalogación, lo demande una
“causa de interés público prevalente”, al establecer que dicha
decisión debe ser adoptada por el máximo órgano de gobierno de la
Comunidad Autónoma.
Estas modificaciones, que suponen un pequeño avance en la
protección de la titularidad de los montes públicos, quedan
descompensadas por lo que se puede considerar como retroceso en las
garantías de protección de los MUP en dos aspectos. La nueva redacción
del art. 20.1 ha eliminado la potestad de la Administración Forestal
autonómica para investigar la propiedad de los MUP municipales. De este
modo, la única administración que eficazmente ha desempeñado esta labor
queda relegada a un mero papel de colaboradora de las entidades locales
propietarias (vid. Rodríguez Beas, 2015; Serrallonga y Sivilla, 2015 y
Rodríguez Sánchez, 2015).
Y la segunda reforma, muy criticada por los técnicos en la materia
es la que se contiene en la nueva redacción del art. 18.3, que ha eliminado
la posibilidad de inscribir un MUP en el Registro de la Propiedad usando
la cartografía del Catálogo o la del deslinde aprobado y firme. Se
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672
establece que toda inmatriculación deberá aportar como base cartográfica
la certificación catastral descriptiva y gráfica. Esta última reforma se
añade a las modificaciones que se han ido introduciendo desde 1996 para
otorgar al Catastro una virtualidad jurídica que puede considerarse
desproporcionada y disfuncional. El máximo exponente de esta línea
necesidad de que exista una estrecha relación entre el Catastro y el Registro
de la Propiedad, y es muy relevante la importancia del Catastro como
herramienta de conocimiento de la propiedad rural, pero es innegable la
gran cantidad de errores, cartográficos y jurídicos graves, que contienen los
actuales catastros. Por ello, dificultar el acceso directo e inmediato al
Registro de la Propiedad de la cartografía forestal oficial, y en particular la
elaborada a propósito de un deslinde, que están elaboradas con una calidad
jurídica y técnica mucho mayor que la catastral, puede dar lugar a graves
disfuncionalidades (Perez-Soba Diez del Corral, 2015).
b) Simplificación de los instrumentos de gestión y de los
procedimientos de administración forestal
introduce un cambio en la regulación, pues aunque mantiene la apuesta
general por la planificación como mejor vía para garantizar la gestión
forestal sostenible, modifica el art. 33.5, flexibilizando el carácter
obligatorio de la ordenación de los montes, dejando en manos de las
Comunidades Autónomas la decisión sobre en qué supuestos será
obligatorio que los montes privados no protectores y públicos no
mantiene la obligatoriedad de ordenación para los montes catalogados de
utilidad pública y los montes protectores, es decir para los montes que
cumplen una función de utilidad pública (art. 33.2).
referido al plazo para poder acogerse a los incentivos económicos en el
caso de montes no ordenados, así como al plazo que tienen los montes no
ordenados, con obligación de disponer de un instrumento de gestión
forestal, para que cuenten con un plan de ordenación. En lo referente al
primer plazo, se establece un plazo de 15 años desde la entrada en vigor de
la Ley (DT 3ª). En lo concerniente al segundo plazo, se dispone un plazo
de 25 años desde la entrada en vigor de la nueva Ley de Montes (DT 2ª).
Ha de decirse, que quizás la nueva regulación no es la solución. La
mejor medida no pasa por relajar el carácter obligatorio de la ordenación de
los montes, porque su aplicación ha sido un fracaso, sino que, muy al
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
673
contrario, debe el legislador introducir medidas normativas que incentiven
y posibiliten que los montes aún no ordenados cuenten con un plan de
gestión (que por otro lado, prevé la propia Ley 21/2015, modificación del
art. 63.3). Esperemos, que dado que el Estado deja la decisión a las
Comunidades Autónomas, la regulación autonómica siga apostando por el
fomento de la ordenación forestal.
Junto con lo anterior, las fórmulas de “planificación subsidiaria” o
“Sistemas de Adhesión”(adhesión a un modelo tipo de gestión forestal
debidamente aprobado, que incluya series de actuaciones selvícolas
aplicables a los diferentes tipos de monte a la escala apropiada),
incorporadas en la normativa autonómica de última generación, se ha
consagrado con carácter general para todo el territorio nacional, al ser
recogidas como fórmulas de ordenación de los montes de pequeño tamaño
en la Ley 21/2015, por la que se modifica la Ley Básica de Montes,
siempre que las Comunidades Autónomas así lo permitan (nuevo apartado
4 del art. 32 LM).
Del mismo modo, se simplifican trámites administrativos en
diversos procedimientos, entre ellos, los referidos a los aprovechamientos
de leñas en los montes privados. En la línea ya marcada por la
ordenados, el titular de la explotación del monte únicamente tendrá que
remitir la declaración responsable del aprovechamiento al órgano forestal
de la comunidad autónoma, al objeto de que éste pueda comprobar su
conformidad con lo previsto en el instrumento de gestión o, en su caso, de
planificación. En el caso de no existir instrumentos de gestión o PORF, los
aprovechamientos requerirán autorización, salvo que se trate de
aprovechamientos maderables o leñosos a turno corto o domésticos de
menor cuantía, en cuyo caso deberá comunicar, mediante una nueva
declaración responsable, que concurren las circunstancias por las que no es
necesaria dicha autorización (se considerarán aprovechamientos de turno
corto aquéllos cuyo turno sea inferior a 20 años y los aprovechamientos de
las especies y turnos conjuntamente tratados que determinen las
comunidades autónomas para su territorio, art. 37.1 y 2).
A criterio de los técnicos en la materia esta regulación entraña un
riesgo importante dado que el paso de lo que está previsto en el plan de
gestión a la actuación que en realidad se realizará en el monte no es
automático ni sencillo (así lo defienden técnicos como el profesor de la
Escuela de Ingeniería Forestal y del Medio Natural (U.P.M.) José Alfredo
Bravo Fernández).
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
674
33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13
de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que establece
la simplificación y agilización de los instrumentos para el conocimiento y
planificación del patrimonio natural y de la biodiversidad (arts. 10, 11 y
13).
c) Fomento de la agrupación de montes y de las Sociedades
Forestales
introduce un nuevo artículo 27 bis (en sustitución de a disposición
adicional décima), en el que se regula de una manera mucho más extensa
los “Montes de Socios”.
Del mismo modo, como medidas para incentivar la gestión de micro-
Ley Básica de Montes incluye (en la nueva redacción de la Disposición
Adicional quinta y la nueva Disposición Adicional tercera una innovación
prometedora, al extender a todo el territorio español las <s
45/2011, de 10 de marzo, de la Junta de Galicia. Se trata de sociedades de
responsabilidad limitada constituidas por titulares de derechos de uso de
pequeñas parcelas forestales. La Ley 21/2015 permite la participación
minoritaria de no propietarios en las Sociedades, establece su naturaleza
para ellas (en la única medida de fiscalidad ambiental contenida en toda la
Ley) una deducción en el impuesto de sociedades. Concretamente, por una
parte, se dispone la posibilidad de aplicar el régimen de diferimiento
previsto para las operaciones de reestructuración a las operaciones de
cesión de los derechos de uso forestal a la Sociedad Forestal; y por otra
parte, una deducción del 10% de los gastos e inversiones realizados por las
Sociedades Forestales y destinados a la conservación, mantenimiento,
mejora, protección y acceso del monte. (Cobos Gómez, 2015).
En esta línea, a principios de 2016 el Diario Oficial de Galicia
publicó la Orden de la Consellería de Medio Rural por la que se convocan
las ayudas para constituir e iniciar la actividad de Sociedades de Fomento
Forestal (SOFOR) para el año 2016, con un presupuesto inicial de 250.000
euros. Los objetivos de estas ayudas pasan por fomentar sistemas de
gestión conjunta de los aprovechamientos forestales, incluidos los
aprovechamientos y la comercialización de las producciones forestales
dirigidos a mejorar la ordenación y gestión de los montes gallegos.
También, por conseguir una rentabilidad de las propiedades forestales de
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
675
las personas silvicultoras y posibilitar una adecuada gestión sostenible de
las superficies forestales de propiedad privada y conseguir superficies
suficientes de gestión conjunta y que se apliquen instrumentos de gestión
forestal. Además, se persigue reducir el nivel de abandono del monte
gallego y disminuir el riesgo de incendios forestales.
d) La Certificación forestal y medios para garantizar que la
madera comercializada es legal.
La planificación y ordenación de los montes junto con la
certificación forestal es la base de la gestión forestal sostenible, al ser una
herramienta fundamental para planificar y ejecutar el uso múltiple del
Ley Básica de Montes que < Administraciones públicas promoverán
el desarrollo de los sistemas de certificación forestal voluntarios,
transparentes y no discriminatorios>> (Modificación de art. 35 LM). Del
mismo modo, ya venía apostando por esta figura el legislador autonómico.
En los últimos años en España se ha incrementado la certificación
"especialmente en la cadena de custodia". Las Comunidades en las que
más se ha avanzado son Navarra, Galicia, Asturias y Cantabria. La
certificación forestal no es sólo una garantía medioambiental en las
relaciones con los bosques y su mantenimiento, sino que se ha convertido
en la llave para que siga siendo un recurso económico, ya que cada vez son
más las compañías que exigen a los productores este compromiso de
sostenibilidad para comprar su madera. Por ejemplo, en la Comunidad
Autónoma de Galicia las hectáreas certificadas en esa Comunidad
aumentaron de 2013 a 2014 en un 46 %. Del mismo modo, el 84% de la
madera movilizada en Navarra está certificada. Navarra ocupa en España el
primer lugar de superficie ordenada y certificada en relación a su superficie
arbolada.
En lo que se refiere a la madera importada, la Ley 21/2015 se
establece un sistema de trazabilidad para garantizar el comercio de madera
legal, a partir del cual las Administraciones públicas controlaran la
legalidad del origen de los productos forestales, poniendo todos los medios
para evitar la introducción en el mercado europeo a través de nuestro país
de madera y productos forestales cuyo origen no sea legal, de acuerdo con
la normativa Europea. Esta materia está regida por dos Reglamentos
europeos que tiene por objetivo eliminar la tala ilegal de las plantaciones
de árboles en el planeta:
- El Reglamento (CE) núm. 2173/2005 del Consejo, de 20
de diciembre de 2005, relativo al establecimiento de un sistema de
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
676
licencias FLEGT aplicable a las importaciones de madera en la
Comunidad Europea (Reglamento FLEGT). El Reglamento FLEGT,
para el cumplimiento de la legislación, la gobernanza forestal y el
comercio de productos forestales, se basa en la aplicación de
acuerdos bilaterales con los países exportadores, para garantizar que
toda la madera y productos que se exporten a la Unión Europea
provenga de la gestión forestal sostenible, acreditada por licencia
FLEG de exportación.
- El Reglamento (UE) núm. 995/2010 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, por el que se
establecen las obligaciones de los agentes que comercializan
madera y productos de la madera (Reglamento EUTR). El
Reglamento EUTR prohíbe genéricamente la importación de madera
y productos de madera no procedentes de gestión forestal sostenible.
Actualmente la Unión Europea ha suscrito convenios bilaterales con
países exportadores de madera y sus derivados como Camerún, Indonesia,
Ghana, República Centroafricana, Liberia y República del Congo. Su
objetivo principal es que la madera obtenida de forma no sostenible y sus
productos objeto de exportación a la Unión Europea, sea de origen legal y,
por consiguiente, los productos se exporten bajo licencia.
La Ley 21/2015 establece que dentro de los documentos que valdrán
para la definición de los objetivos generales de la política forestal española
se incluye el Plan Nacional de Control de la Legalidad de la Madera
Comercializada ex Reglamento FLEGT. La aplicación de esta política se
realizará conforme a las competencias de cada Administración, partiéndose
de que las Administraciones Públicas cooperarán en el ámbito de sus
competencias para asegurar la legalidad de la madera y productos
derivados introducidos en el mercado en España (art. 7; D.A. 10ª).
Con el fin de facilitar el cumplimiento de los Reglamentos FLEGT
para asegurar la legalidad de la comercialización de madera y productos
de la madera, que determina como Autoridad Competente para ambos
Reglamentos al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio
Ambiente, si bien los controles a los operadores económicos que
comercialicen en Europa madera o sus productos, serán realizados por las
autoridades competentes que designen las Comunidades Autónomas en un
plazo máximo de seis meses.
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
677
de 2015, establece el procedimiento para la validación de las licencias
FLEGT que deberán presentar los importadores de productos de madera y
derivados procedentes de un país con Acuerdo voluntario de asociación en
vigor, cuya validez se verificará por la autoridad competente FLEGT. Del
mismo modo, se determinan los requisitos mínimos aplicables al control
del sistema de diligencia debida y la obligación de trazabilidad. Resulta
esencial el régimen de declaración responsable para aquellos agentes que
comercialicen productos de madera en el mercado nacional,
independientemente del origen de los mismos; cuyo contenido básico se
incluye en los anexos del propio real decreto. A través de la declaración
responsable se pretende conocer las características y la naturaleza de los
agentes que comercializan productos de madera en España y, en segundo
lugar, facilitar a estos agentes el cumplimiento del contenido del
Reglamento FLEGT.
e) Promoción y dinamización del aprovechamiento de la
biomasa forestal como fuente de energía renovable alternativa
La biomasa forestal representa una alternativa viable de futuro para
movilizar recursos forestales inmovilizados o infrautilizados y obtener
beneficios económicos para los montes, así como una salida económica a la
madera, como ocurre en Navarra.
En lo que se refiere al ámbito estatal, se han adoptado medidas para
la puesta en valor de la biomasa forestal en el <
Socioeconómica del Sector Forestal>>, aprobado por el Estado en enero de
Básica de Montes dispone que el Gobierno elaborará, en colaboración con
las Comunidades Autónomas, una estrategia para el desarrollo del uso
energético de la biomasa forestal, de acuerdo con los objetivos indicados
en el Plan de Energías Renovables en España (Modificación DA 4ª). Del
mismo modo se regula como criterio para el otorgamiento de incentivos <<
la cantidad de carbono fijada en la biomasa forestal del monte, así como de
la valorización energética de su biomasa forestal aprovechable>>
(Modificación art. 65.2). A estos efectos, téngase en cuenta que en un
estudio publicado a finales de 2015 en Nature Geoscience, se afirma por
la Unidad de Ecología Global del CREAF que los ecosistemas gestionados
transforman en biomasa un 60% del carbono que asimilan durante la
fotosíntesis, mientras que los naturales lo hacen sólo un 45%. (Consúltese
http://ddd.uab.cat/pub/bolcre/bolcre_a2015m10n25iSPA/index.html.6).
Por lo tanto, la gestión forestal aumenta de forma considerable la
capacidad del monte como sumidero de carbono.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
678
En esta línea la Comunidad Autónoma de Extremadura, ha previsto
dentro de su Plan de desarrollo rural (PDR) 2015-2020, destinar 1.187
millones de euros a diferentes medidas, entre las que destaca la biomasa,
que de forma directa recibirá 15 millones de euros. En este marco, por
ejemplo se implantó a finales de 2015 una nueva empresa “Biomasa del
Guadiana”, en Don Benito para la producción y comercialización de
productos derivados de la biomasa. Téngase en cuenta que en 2015 se ha
aprobado la Ley 6/2015, de 24 de marzo, Agraria de Extremadura.
Del mismo modo, ha de tenerse también en cuenta que el Diario
Oficial de Galicia publicó el 30 de diciembre la Orden de la Consejería del
Medio Rural por la que se convocan ayudas de diez millones de euros a la
inversión en tecnologías, transformación, comercialización y movilización
de productos forestales para 2016. Entre las iniciativas subvencionables
está la producción de astillas y de pélets para su aprovechamiento
energético. Las ayudas están cofinanciadas por el Fondo Europeo Agrícola
de Desarrollo Rural (FEADER) y forman parte del Programa de Desarrollo
Rural 2014-2020 de Galicia. El principal objetivo de esta subvención es
"promover la competitividad del sector forestal, lo que garantiza la gestión
sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima. Asimismo, se
pretende lograr un desarrollo territorial equilibrado de las comunidades y
las economías rurales, incluyendo la creación y preservación de puestos de
trabajo”. Los potenciales beneficiarios son las pequeñas y medianas
empresas del sector forestal con sede en Galicia e inscritas en el Rexistro
de Empresas do Sector Forestal (RESFOR).
Del mismo modo, indica un impulso en el sector el hecho de que en
noviembre de 2015 se ha publicado la “Guía de la madera de las especies
forestales de Cataluña”, que nace con el objetivo de difundir las
características tecnológicas de la madera de las principales especies
madereras de Cataluña para facilitar la búsqueda de nuevas aplicaciones.
En el mismo sentido, otro dato es que la Asociación de la Madera de
Euskadi, Baskegur, con el apoyo del Departamento de Desarrollo
Económico y Competitividad del Gobierno Vasco, celebró del 23 al 27 de
noviembre 2015 la primera Semana de la Madera de Euskadi.
Es una obra de referencia en esta materia: Blasco Hedo, E.:
Propiedad forestal privada y energías renovables, 2015.
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
679
3. LA POSICIÓN DE LAS MEDIDAS FORESTALES EN
LOS PLANES DE DESARROLLO RURAL
A. LAS MEDIDAS FORESTALES INCLUIDAS EN LA
PAC 2015-2020
La nueva Política Agraria Común (PAC 2015-2020) mantiene la
estructura de dos Pilares. Con medidas anuales obligatorias de aplicación
general en el Primer Pilar (que regula los <>, ahora
< básicos>>), financiado en exclusiva por la Unión Europea,
complementadas por medidas voluntarias mejor adaptadas a las
especificidades nacionales y regionales, en el planteamiento de
programación plurianual del Segundo Pilar (medidas de desarrollo rural,
fondo FEADER), cofinanciados por la Unión Europea, y los Estados
Miembros (en el caso de España, cofinanciado por el Estado y las
Comunidades Autónomas, siendo admisible también la cofinanciación
privada).
Si bien el Tratado de Funcionamiento de la UniónEuropea no hace
referencia a las disposiciones específicas para una política común forestal
de la UE, la silvicultura representa una parte importante de los recursos
naturales y la gestión de estos recursos es uno de los objetivos de la política
de desarrollo rural. Por ello, la PAC 2015-2020 establece instrumentos que
podrían vehicular los fondos para financiar una gestión forestal sostenible:
tanto en el Pilar I (Greening, con la exigencia de mantenimiento de
Superficies de Interés Ecológico (SIE), muy aplicables a los montes, como,
sobre todo, en el Pilar II que establece medidas ambientales forestales que
pueden ser incluidas en los PDRs financiados por FEADER.
a) Pilar I: Greening o Pago Verde
En la nueva PAC 2015-2020 el régimen de pago directo (pago
básico) a los agricultores (incluidos los selvicultores) tiene una orientación
más medioambiental. Todos los pagos directos (pago básico) están sujetos
a la ecocondicionalidad ambiental, pero además ha de tenerse en cuenta
que ligado al pago básico se regula un pago verde o ecológico para los
agricultores que aplican prácticas beneficiosas para el clima y el medio
ambiente (Greening), al que se destinará el 30% del límite máximo
nacional anual. La ecocondicionalidad supone que de forma obligatoria
todos los agricultores y selvicultores que reciben pagos directos debe
cumplir los <>que impone la Unión Europea
y las normas en materia de < condiciones agrarias y
medioambientales>> de la tierra establecidas en el Derecho interno de los
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
680
1306/2013, de 17 de diciembre).
Por su parte, el Greening o Pago Verde (Fondo FEAGA), es un pago
anual por hectárea complementario al pago base, condicionado al
cumplimiento de medidas beneficiosas para el clima y el medio ambiente,
que van más allá de la condicionalidad (o del componente ecológico
obligatorio de los pagos directos). Se trata pues de un suplemento del pago
básico, anual, destinado a prácticas obligatorias que deben seguir los
agricultores para abordar los objetivos de la política climática y
medioambiental. La importancia de este pago dentro del conjunto de los
pagos directos puede entenderse por el montante presupuestario que
supone, pues un 30% del límite máximo nacional anual, es decir, del sobre
de dinero existente para cada Estado miembro para pagos directos, debe
destinarse al mismo. Además, durante las negociaciones se consiguió que
su cálculo sea individual, proporcional al pago base que reciba cada
agricultor. De esta forma se evita que este pago sea igual para todos los
agricultores, con independencia del importe de pago base que reciban.
Estas prácticas beneficiosas para el clima y el medio ambiente que habrán
de respetar los agricultores para percibir este pago son: la diversificación
de cultivos, el mantenimiento de los pastos permanentes existentes y contar
con superficies de interés ecológico (SIE). Dicha medida de
mantenimiento de Superficies de Interés Ecológico (SIEs), sería
perfectamente aplicable a los montes dado que el propio Reglamento
1307/2013, destaca, entre estas superficies, las áreas forestales o espacios
forestales. Las SIEs es una medida con gran potencial para mejorar el
nivel de suministro de servicios ambientales en el medio rural, es la
creación de Áreas de Interés Ecológico (AIE), y constituye en toda regla un
mecanismo de pago por servicios ambientales, lo cual implica que también
está sujeto a toda la complejidad que dichos mecanismos tienen.
El Reglamento europeo establece un listado de posibles superficies
de interés ecológico, entre ellas las superficies forestales. Dentro de ese
listado los Estados miembros deben decidir cuáles van a aplicar en su
diciembre, por el que se establece normas aplicables a los pagos directos a
los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco
de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos
decidido considerar como superficies de interés ecológico:
a) Las tierras en barbecho que no se dediquen a la producción
durante, al menos, nueve meses consecutivos desde la cosecha anterior y
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
681
en el período comprendido entre el mes de octubre del año previo al de la
solicitud y el mes de agosto del año de la solicitud.
b) Las superficies dedicadas a cultivos fijadores de nitrógeno que se
describen a continuación:
- Leguminosas grano para consumo humano o animal: Judía,
garbanzo, lenteja, guisante, habas, haboncillos, altramuces, algarroba,
titarros, almorta, veza, yeros, alholva, alverja, y alverjón.
- Leguminosas forrajeras: Alfalfa, veza forrajera, esparceta y zulla.
c) Las superficies forestadas en el marco de los programas de
desarrollo rural, de conformidad con el artículo 31 del Reglamento (CE)
del Reglamento (CE) núm. 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de
2005, o con arreglo al artículo 22 de Reglamento (UE) núm. 1305/2013 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, durante el
transcurso del correspondiente compromiso adquirido por el agricultor.
d) Las superficies dedicadas a agrosilvicultura que reciban, o hayan
recibido, ayudas en el marco de los programas de desarrollo rural, en virtud
del artículo 44 del Reglamento (CE) núm. 1698/2005 del Consejo, de 20 de
2013, o de ambos
Sin embargo, en lo que se refiere al Greening se puede afirmar que
el Estado español ha renunciado a que los montes puedan beneficiarse del
Greening pues no ha optado de forma decidida por la inclusión de los
montes como SIE, cuando perfectamente podría haberlo hecho. ¿Los
motivos? que la gran mayoría de los montes de titularidad privada no
cuentan con un plan de gestión forestal, requisito indispensable exigido por
la PAC, y porque la gran mayoría de los selvicultores no habían recibido
pagos directos en el periodo anterior, por lo que no tenían derecho a
solicitar el pago básico en el periodo 2015-2020.
b) Pilar II. Política de desarrollo Rural con incidencia
forestal
En lo que se refiere al Pilar II, los objetivos que ha marcado la PAC
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
682
1). La competitividad de la agricultura; 2).La gestión sostenible de
los recursos naturales y la acción por el clima; y 3). El desarrollo territorial
equilibrado de las zonas naturales. Estos objetivos se incluyen en las seis
prioridades de desarrollo rural de la Unión Europea. De estas seis
prioridades se destaca, para el ámbito forestal, las prioridades <<4.
Restaurar, preservar y mejorar los ecosistemas dependientes de la
agricultura y la selvicultura>> y << 5. Promover la eficiencia de los
recursos y alentar el paso a una economía hipocarbónica y capaz de
adaptarse a los cambios climáticos en el sector agrícola, en el de los
alimentos y el selvícola>>.
Todas estas prioridades, con sus correspondientes indicadores
objetivos, contribuirán a los objetivos transversales de innovación, medio
ambiente, mitigación del cambio climático y adaptación al mismo (art. 5
deberán ser la base de la programación de desarrollo rural, a través de los
Planes de Desarrollo Rural (PDRs).
Cada Programa de Desarrollo Rural (PDR) debe definir una
estrategia para alcanzar los objetivos fijados en relación con las prioridades
de desarrollo rural de la Unión a través de una serie de medidas de
desarrollo rural. Estos objetivos deben extraerse de un conjunto común de
indicadores de objetivos para todos los Estados Miembros.
El Reglamento (UE) núm. 1305/2013 de ayuda al desarrollo rural
permite, como novedad respecto al anterior periodo 2007-2013, que los
Estados Miembros presenten un programa nacional y un conjunto de
programas regionales, garantizando la coherencia entre las estrategias
nacional y regionales.
Y a esta posibilidad se acogió el Derecho interno español en la
Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural de 24 y 25 de julio
de 2013, en la que se acordó la elaboración de un Programa Nacional de
de desarrollo sostenible del Medio Rural), con una asignación FEADER
máxima de 238 millones de euros, siendo ésta, la cantidad de fondos
adicionales de desarrollo rural asignados a España en el periodo 2015-2020
respecto del periodo anterior, que se aprobará junto a los PDRs
autonómicos.
Los Estados Miembros pueden incluir en sus programas de
desarrollo rural subprogramas temáticos que contribuyan a las prioridades
de desarrollo rural de la Unión Europea. Estos subprogramas están
dirigidos a la resolución de necesidades específicas, en ámbitos de especial
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
683
importancia para ellos, y podrán referirse, entre otras cosas, a: Jóvenes
agricultores; Pequeñas explotaciones agrícolas; Zonas de montaña; y
creación de cadenas de distribución cortas. Estos subprogramas también
podrán dedicarse a necesidades específicas ligadas a la reestructuración de
sectores agrícolas (y selvícolas) que tengan una fuerte repercusión en el
desarrollo de las zonas rurales. Y por esta opción se han decantado tanto el
PNDR como los PDR autonómicos.
Cada Programa de Desarrollo Rural (PDR) debe definir una
estrategia para alcanzar los objetivos fijados en relación con las prioridades
de desarrollo rural de la Unión a través de una serie de medidas de
desarrollo rural. Estos objetivos deben extraerse de un conjunto común de
indicadores de objetivos para todos los Estados Miembros. El alcance y
contenido del PNDR responde a lo que especifica el art. 8 del Reglamento
(UE) 1305/2013, del Parlamento Europeo y el Consejo, de 17 de diciembre
de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el
Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo.
Pues bien, entre las necesidades específicas que se pueden incluir en
los PDRs, a partir de los datos del análisis DAFO y la evaluación de
necesidades, se preven importantes medidas forestales a las que los
selvicultores o titulares de montes, es mucho más factible que puedan
acogerse, entre estas medidas se encuentran medidas dirigidas a compensar
los servicios ambientales que ofrecen sus montes. En concreto, en el Pilar
II, como medidas de desarrollo rural de carácter forestal se encuentran las
siguientes (podrían acogerse a estas medidas los selvicultores siempre que
sean incorporadas a los PDR (estatal y autonómicos): Forestación y
creación de superficies forestales; Establecimiento de Sistemas
Agroforestales y mejora de infraestructuras de las fincas forestales;
Prevención de incendios forestales y restauración de terrenos forestales
degradados; Medidas dirigidas a la consecución de una economía
hipocarbónica y capaz de adaptarse a los cambios climáticos; Ayuda al
amparo de la Red Natura 2000 y de la Directiva Marco de Aguas, y, para
finalizar, Pagos por servicios silvoambientales y climáticos y conservación
de los bosques, y, por último, Inversiones para incrementar la capacidad
de adaptación y el valor ambiental de los sistemas forestales.
B. PDRS 2015-2020 ¿HACIA LA INVERSIÓN EN
NATURALEZA?
El PNDR se compatibiliza con los PDRs autonómicos con una clara
delimitación entre ambos niveles de programación, definida en el Marco
Nacional de Desarrollo Rural 2015-2020.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
684
En lo que concierne a nuestro país, en el nuevo periodo contaremos
con un 3% más de presupuesto que en el anterior periodo de programación,
es decir, tendremos 8291 millones de euros de FEADER para todo el
periodo 2014- 2020, fondos que habrá que añadir a la parte nacional que
aporten la Administración General del Estado (AGE) y las comunidades
autónomas. En España el modelo de aplicación de la PAC fue acordado
con las Comunidades Autónomas en conferencia sectorial. Fruto de estas
reuniones se decidió que España optaría por mantener una programación
regionalizada basada en 17 programas de desarrollo rural autonómico que
dispondrán de un total de 8053 millones de euros de FEADER, a los que,
como novedad, se añadiría un programa nacional, que tendrá una dotación
económica de 238 millones de euros FEADER. También en este periodo
España mantendrá un marco nacional con elementos comunes para todos
los programas.
Este modelo sigue manteniendo un enfoque territorial, como venía
siendo tradicional hasta ahora, poniendo en relevancia el importante papel
de las Comunidades Autónomas en el desarrollo rural como principales
conocedoras de las deficiencias y necesidades de sus territorios.
Pero al mismo tiempo permite dar satisfacción a aquellas
necesidades de interés nacional que excedan el ámbito de actuación de una
Comunidad Autónoma con el programa nacional. Por tanto, el grueso de la
programación recae en las Comunidades Autónomas, que son las que
desarrollan e implementan las medidas que consideran más oportunas en
sus territorios. Aún así, el Gobierno continuará apoyando los 17 programas
autonómicos, cofinanciándolos hasta el 30% de la aportación nacional que
corresponda a cada comunidad, calculado a la tasa máxima de
cofinanciación. Cada autoridad de gestión, es decir, cada Comunidad
Autónoma, será la responsable del diseño y ejecución de su programa. En
cuanto al reparto de fondos FEADER entre Comunidades Autónomas, se
acordó distribuir 8053 M€ (incrementado en los 7 millones procedentes del
capping). El reparto se realizó con criterios objetivos y transparentes. Por
otra parte, en el Real Decreto 1080/2014, por el que se establece el régimen
de coordinación de las autoridades de gestión de los Programas de
Desarrollo Rural para el periodo2015-2020, se ha recogido una de las
novedades introducidas en la reforma de la PAC por España, al amparo de
la cual existirá una autoridad nacional de coordinación de las autoridades
de gestión de los 18 PDRs. Esto permitirá coordinar de manera más eficaz
las actuaciones de las administraciones que intervienen en la elaboración y
en la ejecución de los programas de desarrollo rural, asegurando su
coherencia y la interlocución con las autoridades comunitarias (Nieto
Gilarte, 2015).
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
685
El PNDR incluye actuaciones de ámbito supraautonómico, de interés
general, o cuya competencia corresponde a la Administración General del
Estado, según se determinó en el grupo de alto nivel constituido por
acuerdo de la citada Conferencia Sectorial. La dotación de 238 millones de
euros resultante para el PNDR es reducida, pero se ha considerado por la
Conferencia Sectorial suficiente y equilibrada para las medidas
consideradas a partir del análisis de contexto y la DAFO, priorizándose las
actuaciones que se han considerado esenciales en un ámbito estatal para el
desarrollo rural del conjunto del país, sin considerar las fronteras
territoriales.
Entre las principales medidas programadas en los programas
españoles las medidas forestales que en total representan un 16%, con un
presupuesto asignado para todo el periodo de 2.000 millones de euros, lo
cual puede considerarse escaso teniendo en cuenta las magnitudes de
superficie forestal en España. Con carácter general puede decirse que en
los PDRs se destaca la importancia de los montes por el potencial que
ofrece la biomasa como fuente de energía autóctona, o en el ciclo
hidrológico tan importante en un país torrencial como España, o para el
aprovechamiento de la madera, el turismo o los beneficios
medioambientales, como es la fijación de CO2 o el mantenimiento de la
biodiversidad.
El <Nacional de Desarrollo rural 2015-2020>> ha sido
aprobado por Decisión de la Comisión el 26 de mayo de 2015 y en lo que
se refiere a los planes autonómicos ya han sido todos aprobados por la
Comisión. Los últimos se han aprobado en otoño de 2015.
Sin ánimo de exhaustividad y profundidad en el estudio de estos
PDRs, un primer acercamiento a estos programas revela que el Estado y las
CCAA han realizado una apuesta por los montes, aunque no ha sido todo lo
decidida que hubiera sido deseable. Téngase en cuenta a estos efectos que
en los Planes de Desarrollo Rural deberá definirse tanto el concepto de
<>, como de <> en las cuales
podrán aplicarse estas medidas. En lo que se refiere al Derecho interno
español se ha optado tanto en el PDR estatal como en los autonómicos por
seguir aplicando la definición de <> recogido en el art. 5.1 de la
ley Básica de montes estatal 43/2003.
El <acional de Desarrollo rural 2015-2020>>, recoge
ayudas para “la prevención de los daños causados a los bosques por
incendios, desastres naturales y catástrofes”, así como medidas dirigidas a
la “Restauración de los daños causados a los bosques por incendios”. Se
puede decir que con estas previsiones el Estado intenta equilibrar el hecho
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
686
de que a pesar de la aprobación del <Activación Socioeconómica
del Sector Forestal>>, aprobado por el Estado en enero de 2014, de
acuerdo con lo previsto en los Presupuestos Generales del Estado
prácticamente el 90% del presupuesto de la Subdirección General de
Política Forestal se destina únicamente a la extinción de incendios.
Conociéndose las necesidades de los montes, se podría decir que es como
dar a un enfermo con tumor, pastillas para el dolor.
Mientras que la medida que con mayor frecuencia se recoge en los
distintos < autonómicos de Desarrollo rural 2015-2020>> es:
“Inversiones en el desarrollo de zonas forestales y mejora de la viabilidad
de los bosques, con las siguientes submedidas aparejadas: Reforestación y
creación de superficies forestales; Apoyo a la prevención de daños
causados a los bosques por incendios forestales desastres naturales y
catástrofes; Apoyo a la restauración de los daños causados a los bosques
por incendios forestales desastres naturales y catástrofes; Apoyo a las
inversiones para incrementar la capacidad de adaptación y el valor
medioambiental de los ecosistemas forestales; y Apoyo a las inversiones en
nuevas tecnologías forestales y en la transformación y comercialización de
productos forestales. Habrá que ver cómo en la práctica se concretan estas
medidas.
Así se recoge en el DPR de Baleares, que en 2015 también ha
aprobado el Plan Forestal de las Illes Balears (2015-2035), BOIB núm. 40,
de 21 de marzo de 2015, que se ha concebido con un componente
ambiental inherente a todos sus objetivos y actuaciones. Plantea cinco
objetivos generales, como la armonización y el equilibrio de las múltiples
funciones, servicios y beneficios de los sistemas forestales; la consecución
de una actividad forestal competitiva dentro de los modelos de economía
verde; la creación de un escenario normativo, administrativo, económico y
fiscal para generar oportunidades de actividad y de empleo en el sector
forestal de las Illes Balears; la contribución al desarrollo rural sostenible, y,
finalmente, la incorporación de la programación forestal en el nuevo
período de financiación FEADER de la Unión Europea.
De igual forma se recoge en los PDRs de las siguientes
Comunidades Autónomas: Asturias, Baleares, Cantabria, Navarra, País
Vasco, La Rioja, Extremadura, Valencia, Castilla y León, Aragón, Castilla-
La Mancha, Cataluña y Andalucía (4000 beneficiarios para realizar
actuaciones de prevención de incendios forestales y restauración del
potencial forestal, y realización de actuaciones selvícolas en 21.250 ha
forestales de mejora y generación de sistemas ecosistémicos). En Murcia
estas medidas afectarán también zonas Red Natura 2000.
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
687
Apuestan de forma decidida por los valores productivos del monte
los PDRs de Navarra, Pais Vasco, La Rioja, Galicia y Extremadura.
La Comunidad Autónoma de Galicia recoge en su PDR, como
principales actuaciones programadas, las medidas forestales (25% del
FEADER, un 10% de la media nacional), con mayor énfasis en medidas
dirigidas a potenciar los valores productivos del monte estableciéndose
medidas para la “sostenibilidad y competitividad de la cadena forestal-
madera”. Por su parte, al PDR de la Comunidad Foral de Navarra ha
identificado como las necesidades más relevantes del sector forestal
navarro: Mayor movilización de recursos forestales; Incrementar la
tecnificación de los procesos de aprovechamiento de los productos
forestales; y Reducir la dependencia energética externa mediante el
impulso de la utilización de biomasa. Siendo una de sus medidas estrella el
impulso de la madera y de los productos forestales. De forma similar se
prevé en el PDR del País Vasco, en el que además de impulsar la mejora
competitiva del subsector forestal vasco, se introducen medidas para
Conservación de bosques autóctonos. Del mismo modo, La Rioja en su
PDR apuesta por “Ayuda a las inversiones en tecnologías forestales y en la
transformación , movilización y comercialización de productos forestales”,
complementada por “Acciones de transferencia de conocimientos e
información”. De igual manera se afronta en el PDR de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, en el que se afirma que “La biomasa es un
sector innovador e incipiente en nuestra región, con un importante
recorrido, que genera empleo en el medio rural y beneficios
medioambientales”.
En el PDR de la Comunidad Autónoma de Cantabria se le otorga
especial importancia a la “Transferencia de conocimiento e innovación en
la agricultura, los bosques y las zonas rurales”.
La Comunidad Autónoma de Andalucía ha incluido en su PDR una
medida singular, que puede sin duda asimilarse a un esquema de Pago por
Servicio Ambiental. Se trata de la medida “ Pagos para compromisos en
entorno forestal”. Con esta medida se pretende revertir la situación de
deterioro del alcornocal y sentar las bases para una renovación gradual de
las masas actuales. La actuación que entraña esta medida es el
mantenimiento durante un periodo de 7 años de la vegetación existente en
el interior de un cerramiento impidiendo la presencia de fauna herbívora en
el interior y una serie de limitaciones (práctica de la caza en su interior,
etc.), lo que supone un esfuerzo adicional para los titulares de los montes
que son valoradas en forma de lucro cesante.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
688
El PDR de Castilla-La Mancha se centra especialmente en medidas
hidrológico-forestales para compensar los efectos adversos de los
fenómenos pluviométricos caracterizados por grandes precipitaciones
concentradas en poco espacio de tiempo, que originan importantes
procesos erosivos que tienen como consecuencia cuantiosas pérdidas de
suelo fértil y disminución de la capacidad productiva, aterramiento de
embalses y otras infraestructuras, decremento de la capacidad de
regulación del régimen hídrico.
Finalizando en este repaso, ha de señalarse que en Cataluña,
siguiendo con su política forestal de fomentar la ordenación de los montes
(se trata de la Comunidad Autónoma que ha logrado que más montes
privados cuenten con un plan de gestión forestal), se incluye entre las
medidas forestales de su PDR la “Redacción y revisión de los instrumentos
de ordenación forestal”.
Por último, el PDR de la Comunidad de Madrid incluye la medida de
integrar en los Planes de Ordenación y de Gestión de Montes el cálculo del
potencial de captación de CO2 de los montes.
No se puede concluir en este repaso sin de destacarse que se
destinan pocos recursos, podría decirse que claramente insuficientes, para
abordar las necesidades relacionadas con la Red Natura 2000, en el marco
de FEADER, como así ha sido señalado en las evaluaciones de los PDRs
autonómicos realizadas por la Comisión Europea, pese al gran número de
superficies forestales incluidas en esta Red.
4. RETOS POR DELANTE
A. CUESTIONES PRELIMINARES
Ante el cambio climático es imperioso combinar mitigación
(Acciones para reducir emisiones gases efecto invernadero) y adaptación
(acciones para atenuar sus impactos potenciales) en escenarios de futuro
muy distintos a lo que hasta ahora se ha conocido. Y para esas medidas de
mitigación y adaptación los montes juegan un papel muy importante y así
ha sido reconocido en la COP 21.
Por ello se puede afirmar que tras la COP 21 existe un ancla muy
importante para los montes. Desde el punto de vista de la mitigación, en
la segunda mitad del siglo tiene que existir neutralidad climática (tiene
que existir un balance entre emisión y mitigación). Los mercados de
carbono se tienen que terminar de definir en 2020 y será muy importante el
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
689
papel de los bosques como sumideros de carbono. Ha de recordarse que el
37% de las emisiones de CO2 las absorbe o fija el monte (MAGRAMA).
Pero en lo que se refiere a la adaptación no puede perderse de vista
que el Cambio climático es un poderoso factor de estrés para los
ecosistemas. A lo largo de todo el territorio español se viene observado
defoliación, decaimiento forestal y mortandaz (Centro de Investigación
Forestal, CIFOR. Desde 1987 ICP Forest viene monotorizando los montes
españoles). La defoliación es de un 20% y la tendencia es creciente. Las
masas boscosas presentan un aspecto anémico y enfermizo. Zonas
especialmente afectadas son Toledo, Ciudad Real, Andalucía. Esta
circunstancia puede tener una consecuencia fatal en la capacidad de los
montes como sumideros de carbono lo que conllevará, si no se actúa en
adaptación, que la capacidad de sumidero del monte se debilite en años
venideros.
La adaptación al Cambio Climático de los montes puede ser
autónoma (reactiva) y Planificada (preventiva). Por ello, ante el Cambio
Climático adquiere aún más importancia la planificación, cuyo objetivo
principal deberá ser la adaptación al cambio climático con el fin de
favorecer la adaptación autónoma y la resilencia, acompañando a la
dinámica natural del ecosistema forestal con los planes de gestión forestal.
Para ello es mucho más relevante que se invierta en la realización de
estudios selvícolas que posibiliten una selvicultura adaptativa y, en cambio,
en lo que hasta ahora supone la inversión más grande, de cara a la
realización de un plan de gestión forestal, que es el inventario, se invierta
menos porque se realicen procedimientos de inventario más sencillos. En
este sentido, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2006
tiene un déficit y es que no recoge acciones para la adaptación, que es
básico para España. Es importante que estas medidas para la adaptación de
los montes estén normalizadas y no dependa únicamente de la voluntad e
intereses de los gestores de los montes. Esta disfuncionalidad ha sido
tenida en cuenta en el pionero Proyecto de Ley del Cambio Climático de
Cataluña de 26 enero de 2016, en cuyos objetivos de adaptación al cambio
climático se recogen los requisitos que deben contener los instrumentos de
planificación y programación sectoriales para lograr una buena
coordinación, adaptada al nuevo marco regulador. Y para ello se refuerza
el papel del Servicio Meteorológico de Cataluña para que disponga del
mejor conocimiento en materia de proyecciones climáticas y
regionalización.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
690
B. APLICACIÓN DE SISTEMAS DE PAGO POR
SERVICIO AMBIENTAL (PSA) EN LOS TERRENOS
FORESTALES (MITIGACIÓN)
Los ecosistemas forestales ofrecen a la sociedad imprescindibles
servicios medioambientales, como frenar los efectos del cambio climático
absorbiendo el CO2 que producimos o evitar desastres naturales, además
de ser fuente de energía sostenible a través de la biomasa.
Uno de los grandes retos actuales debe ser incentivar el impulso de
estas áreas forestales, y que ese desarrollo se entienda desde un punto de
vista económico, pero también ambiental, para garantizar la mejora del
entorno natural y el futuro de su biodiversidad. El capital natural es la base
de una economía sostenible y protectora del medio ambiente, y los
mercados que lo regulan.
Es el momento de compensar el uso racional de recursos y el
sacrificio que ha supuesto su preservación para las poblaciones rurales y la
posibilidad de percibir ingresos a través de los mercados de servicios
ambientales parece una buena fórmula, con éxito demostrado en Estados
Unidos y en Centroamérica. Así ha sido puesto de manifiesto en el
Acuerdo de la COP 21 de Paris.
Y todo ello podría ponerse en marcha con el apoyo de un Fondo
Forestal Nacional, que vienen siendo incentivados por la FAO.
Los fondos forestales nacionales (NFF, por sus siglas en inglés) bien
diseñados y gestionados pueden actuar como mecanismos de coordinación
para canalizar flujos de inversión de múltiples fuentes hacia la
implementación de planes como el pago por servicios ambientales. Un
buen ejemplo de funcionamiento de estos fondos es el Fondo Forestal
Nacional de Costa Rica (FONAFIFO) (Rodríguez-Chaves, 2013).
El auténtico reto de futuro si se quieren conservar espacios y
recursos forestales con todas sus funciones, prestaciones y servicios,
requiere procurar procedimientos de internalización de las externalidades
forestales mediante incentivos preferentes, medidas de fomento,
mecanismos e instrumentos económicos compensatorios adecuados (pago
por servicios ambientales), incluso medidas financieras y fiscales
favorables.
En Europa, existen dos ejemplos claros de éxito en el
establecimiento de un PSA, uno en relación a la gestión a nivel de cuenca
hidrográfica para la conservación de la calidad del agua es el de la empresa
embotelladora Vittel (Nestlé) en Francia, y otro en los contratos agrarios de
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
691
la Reserva de la Biosfera de Menorca promovidos por el Consell Insular de
Menorca con el objetivo de preservar los ecosistemas de la isla mediante
una gestión ganadera sostenible. El caso del programa de Vittel en el
departamento francés de Vosges es un ejemplo de PSA donde el agente
“comprador” es privado.
Hoy en día se está promoviendo y ya hay proyectos en marcha de
pago a los terrenos forestales por dos externalidades ambientales: el monte
como sumidero de carbono y el monte como regulador del recurso hídrico
(Luna Serrano, 2015 y Maderuelo, 2015).
En lo que se refiere al monte como sumidero de carbono, ha sido
contemplado en la Ley estatal 2/2011, de 4 de marzo de economía
sostenible, lo que ha propiciado iniciativas basadas en la compensación de
emisiones a través de la forestación como Sistema Andaluz de
Compensación de Emisiones (SACE)>>, en el marco de la selvicultura de
carbono y <> , puesto en marcha, en aplicación de los arts. 88
y 89 Ley de Desarrollo Sostenible. Este proyecto <> tiene
como objetivo destacar la labor de las empresas que dedican esfuerzos al
cálculo de su Huella de Carbono (HC). Para ello se ha creado el Registro
de Huella de Carbono mediante el Real Decreto 163/2014, de 14 de marzo
, que entraba en vigor el 29 de mayo del pasado año. Este registro, de
carácter voluntario, nacía con la vocación de fomentar el cálculo y
reducción de la huella de carbono por parte de las organizaciones
españolas, así como de promover los proyectos que mejoren la capacidad
sumidero de España, constituyéndose por tanto en una medida de lucha
contra el cambio climático de carácter horizontal. Pero el cálculo de la HC
de las empresas no es la única actividad del Registro. También hay una
sección destinada a los proyectos de absorción como proyectos de
reforestación que incrementan la capacidad sumidero, puestos en marcha
por las empresas para compensar sus emisiones y lograr la neutralidad
ambiental en su actividad.
La Ley 21/2015, por la que se modifica la Ley Básica de Montes, al
respecto introduce cambios significativos, pues además de incluir como
criterio para el otorgamiento de incentivos las externalidades ambientales
de los montes (Modificación del art.65.2), estableciendo que dichos
incentivos se podrán canalizar, entre otras vías, a través del
<<Establecimiento de una relación contractual con el propietario o titular
de la gestión del monte, o de cualquier aprovechamiento, siempre que esté
planificado>> (Modificación del art.65.3), parece que el legislador está
pensando en los <>. Pero la principal aportación de
la Ley 21/2015, por la que se modifica la Ley Básica de Montes es el
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
692
mandato dirigido a las Administraciones Publicas para que faciliten el
desarrollo de instrumentos basados en el mercado para abordar eficazmente
la conservación y mejora de los activos naturales o de los servicios que
septiembre) incluye explícitamente el concepto de <
ambiental>>en su artículo 77 sobre Incentivos a las externalidades
positivas en el ámbito de los espacios protegidos y de los acuerdos de
custodia del territorio, y en relación con ello en su art 2 incluye como
primer principio que inspiran la ley:<
ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, respaldando los
servicios de los ecosistemas para el bienestar humano>>.
Esta regulación sólo supone un pequeño paso consistente únicamente
en el reconocimiento de la utilidad de la existencia de mecanismos de
mercado, como instrumento para compensar, o mejor dicho, pagar a los
selvicultores por los servicios ambientales o externalidades que generan
sus montes, aunque puede ser el punto de partida, si comienza a recogerse
en los planes forestales como así ha sido en el Plan Forestal de las Illes
Baleares (2015-2035), que incorpora a su regulación expresamente la
aplicación de mecanismos PSA.
Todas estas iniciativas normativas tienen en la nueva PAC 2015-
2020 una base sólida para una apuesta clara para el comienzo de
implantación de sistemas PSA. La Unión Europea hace una distinción entre
bienes públicos básicos que deben ser apoyados a través de pagos directos
a agricultores y selvicultores, previstos en el Pilar I, y bienes públicos más
específicos, que deben ser apoyados a través del Pilar II, medidas de
desarrollo rural. De tal forma alinea las medidas del Pilar I (FEAGA) y el
Pilar II de la PAC (FEADER), complementándose mutuamente, con el fin
de multiplicar la creación de infraestructura verde en el impulso de los
mercados de los ecosistemas y la Estrategia Europa 2020.
El sistema ideal en los PSA es que estos “compradores” sean
privados. Pero como primer impulso para la implementación de PSA la
PAC 2015-2020 ha introducido como novedad que en los dos Pilares de la
PAC se prevean medidas financieras públicas (con caja pública únicamente
europea en el Pilar I, y con caja pública compartida UE y estados
miembros, en el Pilar II) para compensar los servicios ambientales que
proporcionan los montes a la comunidad en general en aplicación del
principio <>, y medidas que sin reparos, se
pueden conceptualizar como PSA (Rodríguez-Chaves, 2013). En concreto,
la PAC 2015-2020 establece instrumentos que podrían vehicular estos
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
693
pagos compensatorios: tanto en el Pilar I (Greening, con la exigencia de
mantenimiento de Superficies de Interés Ecológico (SIE), muy aplicables a
los montes (aunque en España no se ha implementado), como, sobre todo,
en el Pilar II que establece como una de las medidas ambientales <
por servicios silvoambientales y climáticos y conservación de los bosques>
que pueden ser incluidas en los PDRs financiados por FEADER.
C. MEDIDAS PARA LA ADAPTACIÓN DE NUESTROS
MONTES AL CAMBIO CLIMÁTICO (RESILENCIA). INCENDIOS
FORESTALES
En los dos últimos años se han producido con mucha virulencia
incendios forestales “fuera de temporada”, y en especial este fenómeno se
ha producido de forma trágica, sobre todo en el norte de España en
diciembre de 2015 (Sanz Larruga, 2015). Por ello, es incomprensible la
reforma del art. 48 haya suprimido la posibilidad (contemplada en el
anteproyecto) de declarar zonas de riesgo medio (no sólo “alto”) de
incendio forestal, lo que impide que estas zonas puedan recibir las ayudas
previstas en el Reglamento (UE) núm. 1305/2013 del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 17 de diciembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a
través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER).
Tampoco puede considerarse acertada la reforma del art. 46, que suprime
la referencia al Comité de Lucha contra Incendios Forestales (CLIF), uno
de los órganos de coordinación interadministrativa forestal que ha
resultado más útil, y cuya existencia depende ahora sólo de lo que decida
(según la redacción del ar. 10.2) el futuro Consejo Forestal Nacional.
De otra parte, ha de señalarse que se ha cuestionado, con razón, la
rigidez del esquema en la aplicación de las medidas ambientales de la PAC
en tanto que difícilmente puede subsumir la diversidad agronómica de la
UE, por ello, dentro de las negociaciones para simplificación de la PAC, en
la ya anunciada revisión del año 2016, varios Estados miembros han
solicitado a la Comisión simplificación y flexibilidad en la aplicación de
estas medidas debido a las dificultades en su puesta en marcha, tanto desde
el punto de vista de las gestión de las administraciones, como en su
aplicación por parte del agricultor debido a su gran novedad.
En el ámbito interno español, una de las principales
disfuncionalidades que se están sufriendo por los agricultores y
propietarios forestales es referida a las SIEs (Pilar I, Greening) y su
aplicación a los aprovechamientos silvopastorales (que combinan la
utilización forestal con la ganadera), que está dando lugar a que cientos de
hectáreas estén quedando excluidas de las subvenciones, pues con la nueva
PAC en España el Coeficiente de Admisibilidad de Pastos está calificando
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
694
como “no pastables” zonas donde hay animales pastando desde siempre,
poniendo en una posición complicada a muchos ganaderos. A lo que
además ha de añadirse que el aprovechamiento del matorral por el ganado
es una de las medidas más eficaces que se vienen articulando para reducir
el combustible en el monte ante posibles incendios forestales; sin embargo
el consumo de matorral es penalizado a la hora de solicitar las ayudas de la
PAC, ya que se exige que más del 50% del monte esté con especies
herbáceas.
Y esta situación puede agravarse, pues el propio Reglamento (UE)
diciembre de 2013 establece, en relación a las superficies de interés
ecológico (SIE) que, antes de 31 de marzo de 2017, la Comisión deberá
presentar un informe de evaluación sobre su aplicación y, en su caso,
presentar una propuesta legislativa en relación al incremento de porcentaje
de SIE, pudiendo pasar de un 5% a un 7% (este último porcentaje fue el
inicialmente propuesto por la Comisión). Este informe será un documento
importante a la hora de conocer cómo se ha venido implementando en los
distintos Estados miembros esta práctica, y este podría ser el momento para
corregir las disfuncionalidades detectadas.
No obstante, hasta que llegue ese momento en el que se logre que la
regulación de las SIEs evolucionen para adaptarse a las circunstancias
locales, para maximizar el beneficio ambiental de las SIEs, se puede
emplear al máximo los nexos que pueden establecerse entre las SIEs y las
medidas ambientales territoriales del Segundo Pilar incluidas en los PDRs
y esto es lo que han articulado algunas Comunidades Autónomas, como la
Comunidad Autónoma de Asturias, que con el fin de paliar la
disfuncionalidad que supone la aplicación del Greening para el pastoreo
como medida preventiva en terrenos forestales con peligro de incendios, ha
incluido en su PDR (Pilar II) pagos para el pastoreo en ciertas zonas, que
contribuye al control de la matorralización, que es una de las principales
debilidades detectadas en el análisis DAFO de los montes frente a los
incendios forestales. En esta actuación se pone de relieve el carácter
complementario de los dos Pilares de la PAC. Estos pagos se incluyen
dentro de la medida < para inversiones para incrementar la
capacidad de adaptación y valor medioambiental de los ecosistemas
forestales>> y podría asimilarse a un sistema de PSA.
La submedida consiste en compensar a los ganaderos que con sus
rebaños realicen un sistema tradicional de pastoreo, con el que se
mantienen los hábitats y el paisaje, y, sobre todo, se controla el crecimiento
de matorral. Este sistema tradicional de pastoreo está regulado en muchos
casos por ordenanzas (algunas de 1727) y en otros por el derecho
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
695
consuetudinario. Con carácter general esta práctica tradicional, aunque
varía en fechas, tiene un esquema común: los animales suben al pasto a
partir de finales de febrero, aprovechando los pastos de primavera, y la
abundancia de pastos determina la fecha de bajada de los animales. El
problema radica en que los meses de verano, junio, julio y agosto se
produce una caída en la disponibilidad de alimentos herbáceos, teniendo
que los animales alimentarse de pastos no herbáceos, mucho menos
nutritivos por lo que los animales pierden peso y es menos rentable la
permanencia de los mismos en estas superficies. De aquí la importancia de
compensar la permanencia de los animales en esta época concreta del año,
pues la falta de pastoreo en esos meses concretos del año produciría: Un
mayor incremento del matorral; Un incremento del riesgo de incendio en
las mismas; Una mayor erosión y arrastre del suelo tras los incendios
acumulándose en los cauces de los ríos; Una pérdida de la biodiversidad
animal, vegetal y paisajística, y un incremento sustancial de pérdidas
económicas y ambientales, además de las de producción primaria.
5. A MODO DE CONCLUSIÓN
Nos encontramos en un tiempo de configurar una nueva política
forestal y de medio ambiente natural. A partir de planteamientos de
crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, los gabinetes de estrategia
asignan, por primera vez, a los ecosistemas naturales, un trascendente
papel en la construcción de uno de los pilares del desarrollo sostenible: el
Capital Natural (el Patrimonio Natural), y, por ende en fortalecer la
transferencia de rentas a las familias rurales, para retribuir los servicios
actualmente no visibles para la economía. El bienestar de las personas se
apoya en cuatro capitales, el capital físico, el capital social, el capital
humano y el capital natural. Juntos constituyen la riqueza de las naciones.
Pero es este último, el capital natural, el que encierra una característica
distintiva al ser la envolvente de los demás capitales y establece los límites
al crecimiento. En un planeta de recursos naturales limitados, la dinámica
de crecimiento exponencial (población y PIB per cápita) no es sostenible.
El que la economía haya pasado por alto estos hechos se ha identificado
como la causa de la degradación actual de nuestros activos naturales.
Se tiene que poner a trabajar nuestro Capital Natural (CN) para que
aflore las enormes oportunidades de empleo que ofrece a la nación, por eso
es importante su contabilidad y la conexión con las cuentas nacionales, y
de esa manera, entrará formalmente en el debate político, en la toma de
decisiones de los gobiernos y las empresas.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
696
La planificación y gestión forestal está llamada, en el marco de las
políticas de desarrollo rural, a ser la base en la construcción de una huella
ecológica neutra para los sectores agrícola, ganadero y forestal. Nuestro
CN debe tener su espacio y consideración en el Programa Nacional de
Reformas y que España pueda prever la insuficiente oferta de recursos
naturales que se avecina y el significativo impacto que tal falta de visión
podría ocasionar al producto potencial de la nación y al bienestar de los
españoles. Para todo ello es muy importante que la Contabilidad de los
bosques se integre decididamente en la Contabilidad Nacional y de ese
modo los montes se tengan en cuenta en las grandes decisiones políticas.
Los servicios intangibles que nos prestan los montes, así como los activos
(los propios montes), hoy por hoy no se incluyen en la contabilidad
nacional, pero si faltaran estaríamos dispuestos a pagar por ellos.
EUROSTAT desde hace dos años está trabajando en el proyecto
piloto europeo Proyecto Europeo KIP INCA sobre contabilidad de Capital
Natural y servicios de los ecosistemas, que busca perfeccionar el método
de valoración SEEA EEA. El sistema de contabilidad ambiental y
económica (SCAE) contiene los conceptos, definiciones, clasificaciones,
reglas estándar de contabilidad acordados internacionalmente y tablas para
la producción de estadísticas comparables a nivel internacional sobre el
medio ambiente y su relación con la economía. The SEEA framework
follows a similar accounting structure as the System of National Accounts
(SNA) and uses concepts, definitions and classifications consistent with the
SNA in order to facilitate the integration of environmental and economic
statistics. El marco del SCAE sigue una estructura similar a la contabilidad
del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) y utiliza los conceptos,
definiciones y clasificaciones coherentes con el SCN con el fin de facilitar
la integración de las estadísticas ambientales y económicas y homologarlo
para todos los estados miembros de la UE. Este proyecto parte de 2
documentos Europeos: La Estrategia UE sobre biodiversidad 2020, que
establece que el valor del Capital Natural se tiene que incorporar a las
cuentas nacionales y el VII Programa de Medio Ambiente (VII PMA),
que entró en vigor el 17 de enero de 2014 estableciendo el marco para a
actuación medioambiental de la Unión Europea durante los próximos años
y hasta el 31 de diciembre de 2020 (de acuerdo con una perspectiva clara a
largo plazo para 2050). El Reino Unido es el primer país que ha
incorporado el valor del capital natural en su cuenta nacional.
En la contabilidad del Capital Natural se tiene en cuenta el valor del
activo y el flujo de los servicios que genera para la sociedad dicho activo
natural, pero por ahora los bosques no se están incluyendo dentro de los
XXIII. MONTES Y MEDIO AMBIENTE: PERSPECTIVAS NUEVAS, RETOS NUEVOS
697
activos objeto de contabilidad, sí se encuentra, por el contrario, el agua,
entre otros activos.
A pesar de ello, lo cierto es que en la 7ª Conferencia Ministerial del
proceso paneuropeo Forest Europe que bajo presidencia española se
celebró el 21 de octubre de 2015 en Madrid, ha quedado muy reconocidos
los servicios que generan para la sociedad los montes como sumidero de
carbono y como regulador del recurso hídrico. Para hacer visible su valor
urge poner en marcha los mercados (aguas y carbono). Se necesita como
aliados a los mercados, a más colaboración público-privada (paternariados
a largo plazo) y a fondos públicos, como la PAC, para impulsar la
implantación de estos sistemas PSA y desde España, agudizar el ingenio
para aprovechar de la manera más óptima y eficiente esos fondos. De ahí la
importancia que tiene la planificación detallada, teniendo como base una
detallada planificación ambiental territorial, y trabajando de forma
conjunta los Pilares I y II de la PAC, dado su complementariedad, junto
con la coordinación entre la Administración General del Estado y
administraciones autonómicas. Cosa que no se ha realizado de la manera
más óptima para nuestros montes, empezando por el hecho de que se han
<> a los montes del Greening, sin justificación clara. Por otro
lado, en lo que se refiere a los PDRs, no se han apurado al máximo las
posibilidades que brindan los fondos FEADER para nuestros montes. No
obstante, la esperanza no debe perderse en que se introduzcan mejoras en
los PDR, pues durante los 7 años que dura el periodo las prioridades de la
AGE y de las propias CCAA pueden cambiar, pudiendo aparecer nuevas
medidas que podrían cofinanciarse en el marco del PNDR o de los PDRs
autonómicos.
Y todo ello sin abandonar el apartado de incentivos que mejoren la
economía forestal y posibiliten que los propietarios privados encuentren
una vía de compensación a su patrimonio y eso genere empleo en el medio
rural y actividad económica, como alguna Comunidad Autónoma está
haciendo. Sin embargo, a pesar de que en el propio Plan de Activación
socioeconómica de sector forestal se señala que en España no hay una
fiscalidad adecuada y estable para los montes, a pesar de representar el
sector forestal el 1,4% del PIB español 2013, en la tramitación
parlamentaria de la Ley 21/2015, sólo se introdujo una bonificación en
relación con el Impuesto sobre Sociedades por gastos de inversiones de las
sociedades forestales, que tendrán derecho a una deducción en la cuota
íntegra del Impuesto del 10 por ciento de los gastos o inversiones que
realicen en el periodo impositivo en la conservación, mantenimiento,
mejora, protección y acceso del monte (Disposición adicional
decimotercera), Cobos Gómez, 2015.
OBSERVATORIO DE POLÍTICAS AMBIENTALES 2016
698
No ha de desdeñarse la importancia que puede tener el modelo fiscal.
La fiscalidad puede ser un instrumento muy potente para descarbonizar
nuestra economía como elemento que potencie las acciones más valoradas
en la mitigación y adaptación ante el Cambio climático.
La transición a una economía verde ofrece oportunidades
importantes para el sector forestal pero para ello es necesario que las
medidas que se adopten sean coordinadas y muy estudiadas, escuchando
siempre a los técnicos en la materia. Nunca se puede perder de vista que en
el sector forestal las decisiones legislativas y políticas tienen un peso
mayor, puesto que los plazos de éxito y fracaso, como mínimo, se miden en
décadas.
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