La modificación del planeamiento urbanístico como vía para convalidar la nulidad del planeamiento Evolución jurisprudencial y supuestos de imposibilidad de ejecución de sentencias
| Autor | Rafael Fernández Valverde |
| Páginas | 67-144 |
CAPÍTULO II
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La modificación del planeamiento
urbanístico como vía para convalidar
la nulidad del planeamiento
Evolución jurisprudencial y supuestos de
imposibilidad de ejecución de sentencias
Rafael Fernández Valverde
Magistrado del Tribunal Supremo
Vocal del CGPJ
Profesor de CUNEF
SUMARIO: 1. La actual situación del ur banismo: las notas esenciales del ur-
banismo actual. 2. La jurisprudencia urbanística. 2.1. La conguración de los
conceptos de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. 2.2. El
nuevo planteamiento de la cuestión: superación de los anteriores conceptos
de suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado. 2.3. La especial
motivación en la desclasicación de suelos no urbanizables de especial pro-
tección y en la descalicación de zonas verdes: Principio de no regresión. 2.4.
La acción pública en ejecución de sentencia. 2.5. La nulidad del planeamiento
en la actual jurisprudencia urbanística del Tribunal Supremo. 3. La ejecución
de sentencias: principios y procedimiento. 3.1. Potestades normativas y ju-
risprudenciales y ejecución de sentencias. 3.2. La potestad jurisdiccional de
ejecución de las sentencias: sus principios inspiradores. 4. La ejecución de sen-
tencias: supuestos de imposibilidad legal. Doctrina del tribunal constitucional.
5. La culminación de las dicultades legales para la ejecución de sentencias.
6. Las vías de solución frente a las nulidades de pleno derecho de los planes
generales de ordenación urbana. 6.1. Posibilidades legales. 6.2. Posibilidades
jurisprudenciales.
NULIDAD DE PLANEAMIENTO Y EJECUCIÓN DE SENTENCIAS68
1. La actual situación del urbanismo:
las notas esenciales del urbanismo actual
A la vista de la evolución normativa urbanística estatal, cerrada con el Texto
Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decre-
to Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLS15), así como con las normas que
se vienen produciendo en el ámbito de las Comunidades Autónomas, y, de otras
normas recientes y coetáneas dictadas en los variados ámbitos de la legislación
sectorial cercanos al urbanismo, con evidente incidencia sobre el mismo –normas
que, con profusión, surgen a nivel internacional, europeo, estatal y autonómico–,
podemos destacar una serie de conclusiones con las que pudiéramos caracterizar la
situación urbanística y medioambiental actual:
1º. Parece existir una clara tendencia hacia la reducción y mayor control
del que se ha venido denominando Urbanismo concertado en el que ha contado
con especial incidencia el convenio urbanístico de planeamiento. Frente a ello,
resplandece en la normativa de referencia la idea de urbanismo como función
pública. En concreto el artículo 4.1 del TRLS15 comienza señalando que «La
ordenación territorial y el urbanismo son funciones públicas no susceptibles de tran-
sacción ...».
Conscientes los legisladores estatal y autonómico de que los convenios ur-
banísticos –fundamentalmente los de planeamiento– han sido el origen de in-
numerables conictos, y el germen de casos de corrupción urbanística, parecen
decididos a su regulación en los ámbitos autonómicos (con competencia para ello),
y así viene ocurriendo en los sucesivos textos que se van aprobando en dichos ám-
bitos. En todo caso –y en el ámbito básico que le corresponde– el legislador estatal,
en el TRLS15 vigente, parece apuntarse a dicha línea de exigencia y control en
relación con los citados convenios urbanísticos. En concreto, el artículo 25.1 del
citado TRLS15 somete a los convenios urbanísticos que vayan a suscribirse «al
trámite de información pública en los términos y plazos que establezca la legislación en
la materia».
En esta línea debe destacarse la detallada regulación que de los convenios
se contiene hoy –con carácter general– en los artículos 47 y siguientes de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LSP); precep-
tos en los que se establece su denición y tipos (47), sus requisitos de validez y
ecacia (48), su contenido (49), sus trámites preceptivos (50), su forma de extin-
ción (51), los efectos de su resolución (52), y, en n, la obligación de remisión al
Tribunal de Cuentas (53).
CAPÍTULO II | LA MODIFICACIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO COMO VÍA PARA CONVALIDAR LA NULIDAD … 69
Rafael Fernández Valverde
Por otra parte, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso
a la información y buen gobierno (LT), dispone, en su artículo 8.1.b), la obligación
de hacer pública la información relativa a los actos de gestión administrativa con
repercusión económica o presupuestaria, y dentro de ella, «[l]a relación de los conve-
nios suscritos, con mención de las partes rmantes, su objeto, plazo de duración, modica-
ciones realizadas, obligados a la realización de prestaciones y, en su caso, las obligaciones
económicas convenidas».
2º. Puede igualmente percibirse, de conformidad con lo expuesto, una
tendencia hacia un Urbanismo transparente, con mayor información y parti-
cipación.
Esta línea es bien evidente, al margen de lo que acabamos de decir en rela-
ción con la LT, en el ámbito de la información pública y la publicidad, que ya en
la Exposición de Motivos de la Ley de Suelo (Apartado IV) se expuso que «[l]os
procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y de ejecución urbanística
tienen una trascendencia capital, que desborda con mucho el plano estrictamente sectorial,
por su incidencia en el crecimiento económico, en la protección del medio ambiente y en
la calidad de vida. Por ello la Ley asegura unos estándares mínimos de transparencia, de
participación ciudadana real y no meramente formal, y de evaluación y seguimiento de
los efectos que tienen los planes sobre la economía y el medio ambiente».
Se pone así de maniesto que en el ámbito del urbanismo y de la orde-
nación del territorio –al igual que en otros sectores de la actuación pública– es
necesario un incremento de la transparencia y la seguridad jurídica, concretando
unas reglas claras desde el inicio de cualquier procedimiento urbanístico, debien-
do, pues, todos los interesados, conocer los criterios ambientales y territoriales, los
requisitos funcionales y las variables económicas a tener en cuenta en la elabora-
ción del planeamiento urbanístico; convirtiéndose la transparencia en un poderoso
instrumento para la prevención y la lucha contra la corrupción que exige impulsar
decididamente un cambio institucional que favorezca un sistema de controles y
equilibrios basados en una mayor información de las Administraciones Públicas a
los ciudadanos, pues, ha sido el urbanismo, junto con la contratación pública, uno
de los ámbitos administrativos en los que tradicionalmente se ha producido una
mayor corrupción.
En tal sentido debe citarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedi-
miento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que
sistematiza toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, profun-
dizando en la agilización de los mismos con la pretensión de un pleno funcio-
namiento electrónico; por otra parte la ya citada Ley 40/2015, de 1 de octubre,
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