Las medidas alternativas de resolución de conflictos en el ámbito de la transparencia

Autor:Pablo Chico de la Cámara
Páginas:169-209
 
ÍNDICE
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1. Introducción: la evolución de los mecanismos de garantía del derecho de acceso a la información

Las medidas alternativas de resolución de conlictos, como sistemas de garantía externos a la jurisdicción, han ido cobrando cada vez más importancia en nuestro ordenamiento jurídico y se han convertido en una importante vía para dirimir las controversias de los ciudadanos en sus relaciones jurídicas, evitando tener que acudir a los tribunales de justicia.

En los últimos años, también los conlictos que se suscitan entre las personas que entran en relación con las Administraciones públicas han sido objeto de regulación extra-judicial para evitar tener que acudir a los tribunales contencioso-administrativos con las cargas económicas y temporales que estos procesos implican para las partes, de manera que las normas jurídico-administrativas también han ido introduciendo estos mecanismos a los que habilitaba ya la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP), y que la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas (en adelante, LPAC), consolida en su artículo 112.2, al establecer la posibilidad de que las leyes1diseñen mecanismos alternativos al tradicional sistema de recursos administrativos previos al ámbito judicial que, respetando todas las garantías de defensa de los interesados, se atribuyen a órganos o comisiones no sometidas a instrucciones jurídicas, y que, por tanto, tienen un mayor margen de autonomía e independencia en la resolución de estos conlictos2.

Estos mecanismos, que bien pueden ser de carácter deinitivo, y por tanto plenamente sustitutivos de la instancia judicial —como el arbitraje—, también pueden regularse por las leyes como sistemas meramente potestativos —pero que se formulan como una vía más rápida, económica y efectiva de resolución de las posibles desavenencias con las decisiones administrativas—, pero que también habilitan a los interesados a plantear después un recurso contencioso-administrativo en el caso de que sus pretensiones sigan sin verse satisfechas a través de dicho mecanismo.

Esta última es, precisamente, la naturaleza jurídica de la reclamación potestativa en materia de ejercicio del derecho de acceso a la información que ha venido a conigurar

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la Ley 19/2013, de 10 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTBG), al establecer en su artículo 24 un mecanismo sustitutivo al recurso de reposición en el ámbito de la transparencia pasiva y de cuya resolución se ha venido a encargar el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno creado por dicha ley y los posibles organismos públicos que a tales efectos se han ido creando por las leyes autonómicas en materia de transparencia, lo que ha venido a cambiar radicalmente el sistema de garantías preexistente —o casi ausente— frente al ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

Y es que debemos recordar, aunque es algo ya sobradamente conocido, que el derecho de acceso a la información en España ha sufrido una importante transformación en los últimos años con la aprobación de la LTBG, tanto en los requisitos para su ejercicio como, desde la perspectiva que aquí se analiza, para su garantía.

Hasta la aprobación de la LTBG, en diciembre de 2013, el ejercicio del derecho de acceso a la información pública —o, mejor dicho, a los archivos y registros administrativos, conforme a lo dispuesto por el artículo 105 b de la Constitución española— se regulaba por el artículo 37 de la ya derogada Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Esta regulación, criticada hasta la saciedad por la doctrina, durante los más de 20 años que estuvo vigente sin modificaciones, preveía un exiguo margen de ejercicio de un derecho, el de acceso a los documentos que estuvieran inscritos en los registros administrativos o formaran parte de un expediente, relativo a un procedimiento inalizado, y que constaran en los archivos de las Administraciones públicas, para el que se preveían unos estrictos requisitos de legitimación y unas amplísimas causas de limitación o exclusión del ejercicio del derecho.

La norma reconocedora de este derecho no preveía ningún tipo de procedimiento específico ni de cauce especial para su recurso, por lo que eran de aplicación las normas generales de tramitación de los procedimientos administrativos y los plazos supletorios previstos por la LRJAP para su duración.

Los ciudadanos solicitantes del acceso, cuando veían el ejercicio de su derecho denegado o, lo que resultaba más común, simplemente no recibían contestación a su solicitud, se veían obligados a seguir también el cauce general de impugnación previsto por la LRJAP para la tramitación de los recursos administrativos, esto es, en función de quién fuera el órgano competente para resolver el procedimiento de acceso —cuestión que tampoco resolvía la norma—, cabía la interposición de un recurso administrativo, de alzada o de reposición, según lo previsto en los artículos 107 y siguientes de la norma, que dejaba expedita la vía judicial contencioso-administrativa.

La jurisprudencia relativa al ejercicio de este derecho, en los términos descritos, dejó patente la ineicacia e ineiciencia de este sistema, puesto que no solo la mayoría de las solicitudes de acceso se denegaban por los exigentes requisitos de legitimación activa y

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las amplísimas causas de limitación del acceso que establecía el artículo 37 LRJAP, sino que, además, el reconocimiento de este en vía de recurso era extraordinariamente escaso.

Esta situación, que se prolongó en el tiempo hasta la aprobación de la LTBG, llevó a una generalizada falta de transparencia en el ejercicio de las actividades administrativas, que la nueva ley ha venido, en gran medida, a paliar. Junto con sus previsiones de transparencia activa, que obligan no solo a las Administraciones públicas, sino también a otros órganos de los poderes públicos y organizaciones de carácter privado, al mantenimiento de portales de transparencia en los que quede constancia y se dé publicidad de muchas de sus actuaciones, la LTBG ha regulado, por in, un procedimiento administrativo específico para el ejercicio del derecho de acceso a la información y, sobre todo, ha previsto una vía específica de impugnación que permite a los interesados en los procedimientos el acceso a un nuevo mecanismo de resolución extrajudicial de conlictos que, tras un año en vigor, se está mostrando bastante eicaz en la satisfacción de los intereses públicos.

Se trata de un mecanismo alternativo de resolución de conlictos que no tiene precedente en el ámbito del derecho de acceso a la información en España3, cuya posibilidad de existencia sí había sido prevista en el ámbito supranacional por el Convenio 205 del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Oiciales4, que determina en su artículo 8 la necesidad de regular un procedimiento de recurso, rápido y barato, por una autoridad imparcial e independiente prevista por la ley5.

Esta es precisamente la naturaleza jurídica de la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno —o sus análogos autonómicos, en el caso de que así lo haya previsto la correspondiente ley de transparencia autonómica—, que se regula en el artículo 24 LTBG y que permite, con carácter potestativo, optar por una vía de impugnación alternativa a los tradicionales recursos administrativos. No se trata de un

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sistema arbitral, por lo que las resoluciones que emiten estos órganos son susceptibles de recurso judicial posterior, pero se trata de una vía impugnatoria cuya eicacia está sorprendiendo, por el escaso porcentaje de resoluciones que posteriormente son objeto de impugnación ante los tribunales contencioso-administrativos, esto es, parece que estamos ante un verdadero mecanismo de resolución extrajudicial de conlictos que, si bien lleva poco tiempo de andadura, podrá ser no solo un cauce eiciente de resolución de las controversias en relación con el ejercicio del derecho de acceso a la información —en términos de economía procesal y temporal—, sino un instrumento de garantía de los derechos de los ciudadanos, a pesar de que, contrariamente a lo sostenido por muchos expertos, no se haya querido reconocer el derecho de acceso como un derecho fundamental, ni goce de una vía rápida o especial para la resolución de los procesos judiciales que se susciten6.

Se trata, por tanto, de un importante avance en el reconocimiento del derecho de acceso a la información, cuyos mecanismos de garantía hasta la nueva LTBG eran insuicientes...

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