Tecnologías y marcos reglamentarios para acceso a redes: un acto de equilibrio delicado.
| Autor | Eric Van Heesvelde |
| Cargo | BIPT |
Asunto: El coste del acceso a los servicios de datos y multimedia es un factor clave para la difusión del comercio electrónico en Europa. La mayor competencia en el contexto de la convergencia probablemente hará descender los precios y eliminará las soluciones ineficientes de red.
Relevancia: Junto con la necesidad de asegurar que las reglas del mercado se acompasen a los cambios tecnológicos, los organismos reguladores están enfrentados con tres problemas fundamentales que es preciso solucionar a corto plazo: el acceso universal a tarifas asequibles (relacionado con la cuestión de competencia en el bucle local), la interconexión y el riesgo de formación de oligopolios en el núcleo del mercado.
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Acceso universal:
¿Existe suficiente variedad de opciones en el bucle local?
A pesar de la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, los usuarios aún no han empezado a disfrutar de beneficios plenos, debido a la falta de competencia en el bucle local (es decir la conexión entre el domicilio o el lugar de trabajo del usuario y la red). Muy pronto, ya se supo que el nivel de inversión de los operadores alternativos, necesario para llegar a todos los usuarios finales, era demasiado elevado como para permitir la plena competencia en este segmento. En respuesta, muchos Estados Miembros europeos o bien empezaron a liberalizar el bucle local (local loop unbundling, LLU) o bien iniciaron un proceso de consulta para discutir las opciones para atraer la competencia al bucle local. El hecho de que los servicios xDSL (x Digital Subscriber Line, en donde la "x" significa uno entre varios métodos de acceso) puedan también hacer uso del enlace telefónico local del suscriptor significa que los futuros operadores de telecomunicaciones no serán los únicos que tendrán interés en liberalizar. Sin embargo, el proceso es complejo y los Estados Miembros de la UE pueden tomar distintas soluciones dependiendo de las circunstancias y preferencias nacionales.
La liberalización de los mercados de las telecomunicaciones en Europa tiene aún que introducir la competencia efectiva para los usuarios en sus hogares y las pequeñas empresas. La liberalización del bucle local (LLU) es una de las soluciones propuestas
Al definir sus propuestas, los Organismos Nacionales Reguladores (National Regulatory Authorities NRA) han de considerar el fenómeno de la convergencia. Esta convergencia no sólo afecta a la falta de nitidez en los límites entre la telefonía fija y la móvil sino también al fenómeno de integración a lo largo de toda la cadena de valor, reuniendo a los proveedores de acceso, los operadores de red, los proveedores de servicios y los productores de contenido. La segunda consideración esencial es que en la mayoría de los países europeos, aunque la competencia efectiva ha alcanzado al mercado de la telefonía móvil y hay una competencia creciente en el mercado (donde los usuarios corporativos generalmente pueden elegir entre operadores alternativos o líneas alquiladas), no existe aún claramente suficiente competencia en el mercado de los hogares y de las pequeñas empresas. Por tanto es aquí donde la cuestión de la liberalización es más relevante.
Este fenómeno implica un nuevo papel para los NRA: no sólo estimular la competencia, sino también facilitar el cambio, impulsando la innovación y de este modo creando valor añadido para la industria y los consumidores. Desde la perspectiva reguladora, se han implementado soluciones para ayudar a superar muchos obstáculos, tales como la interconexión, el Poder de Mercado Significativo (excepto quizás para relaciones móvil-fijo y relaciones móvil-móvil), frecuencias, portabilidad del número, etc. Sin embargo, el tema del acceso del cliente queda aún por resolver.
Actualmente el mercado del acceso ofrece una variedad de opciones técnicas posibles:
Cobre (la red conmutada pública de telecomunicaciones) con:
- mejora de prestaciones (por ej: xDSL)
- selección de portador y preselección de portador
- servicios de valor añadido para competidores (en modelo de recolección o transmisión final)
cable
líneas alquiladas
bucle local sin cable
satélite
línea eléctrica (aunque aún no probada plenamente)
convergencia (fijo y móvil)
- GSM 2ª generación-actualización
- UMTS: red+servicios+contenido
liberalización del bucle local
El cuadro siguiente, que indica las capacidades potenciales, la previsión de cuándo serán introducidas en el mercado y el coste de la inversión (y por tanto el coste para el usuario final) muestra claramente que la diversidad en el suministro no significa necesariamente que haya una competencia óptima en el mercado.
Tabla 1. Tecnologías de acceso
face="Times New Roman">BITS/S
face="Times New Roman">PLAZO
size=1>Costes de inversión/
costes por suscriptor
face="Times New Roman">Cobre X
DSL
ADSL
face="Times New Roman" size=1>HDSL
±
1 mbps
varios Mbps
size=1>
AHORA
MUY PRONTO
±
BARATO
± CARO
size=1>CABLE
size=1>Variable desde varios
kbps a varios Mbps
size=1>VARIABLE
VARIABLE/CARO
size=1>WLL
kbps-155 Mbps
size=1>AHORA
CARO
face="Times New Roman">GSM:
HSCSD
GPRS
EDGE
kbps
115 kbps
384 kbps
size=1>AHORA
MUY PRONTO
MUY PRONTO
¿INCIERTO?
BARATO
± BARATO
± BARATO
size=1>UMTS
Mbps
(CERCANO)
CARO
¿Es la liberación del bucle local una alternativa viable?
Las decisiones de los NRA respecto a la liberación deberían estar basadas en criterios de tiempo, demanda de anchura de banda y coste de las alternativas. Además, deberían tener en cuenta la demanda y la oferta de nuevos servicios tanto a corto como a medio plazo. La liberalización es posible a muy corto plazo, mientras que la competencia en sistemas universales de telecomunicaciones móviles (Universal mobile telecommunications service UMTS) deberá plantearse a largo plazo. Sopesar varias tecnologías y analizar si, en un sentido u otro, una decisión no socava las futuras posibilidades de una nueva tecnología, en el mercado de las telecomunicaciones, es obviamente peligroso dada la velocidad del cambio. Sin embargo, podría argumentarse que la liberalización limitará el potencial futuro de los UMTS dado que los usuarios pudieran estar reticentes a la hora de comprar nuevo equipo terminal, tras haber invertido, por ejemplo, en línea de abonado digital asimétrica (Asymetric Digital Subscriber Line ADSL). ¿Estarán los operadores inclinados a realizar inversiones arriesgadas en UMTS, cuando encuentran que las mejoras de GSM (es decir GPRS) y la liberalización del bucle local pueden suministrar un servicio adecuado (si no óptimo)?. Por el contrario, las experiencias pasadas parecen sugerir que cuando una nueva tecnología es suficientemente atractiva los usuarios tienden a adoptarla.
La liberalización del bucle local podría llevarse a cabo rápidamente, pero pudiera socavar las perspectivas de otras soluciones que sólo estarán disponibles a largo plazo
La cuestión de en qué grado la liberalización pueda tener un efecto negativo sobre las inversiones en el cable es aún más difícil. Esta es en definitiva una parte esencial de la cuestión en países en los que la penetración del cable es muy alta y en donde estos operadores han hecho, e incluso están planificando, enormes inversiones (por ej. Telenet y UPC en Bélgica). Hablando en general, la LLU debería llevarse a cabo de un modo que evite socavar los incentivos para invertir en redes de banda ancha. Además, el NRA está obligado a tener en cuenta la necesidad de coherencia y transparencia en el marco regulador. Los factores tecnológicos y comerciales ya introducen más incertidumbre de la necesaria en el sector, y la legislación debería evitar añadir más.
En vista de ello, la política de ciertos NRA de introducir cláusulas de desaparición (es decir cláusulas que establezcan por anticipado la fecha en la cual los instrumentos de regulación dejen de ser efectivos) pudiera ser una opción en algunos casos. Esto ofrece la ventaja de responder suavemente a los desarrollos específicos del mercado. Por ejemplo, esto podría utilizarse para introducir la liberalización en regiones específicas durante un cierto período, por ejemplo si el beneficiario fracasa al introducir nuevas tecnologías, lo hace mal o a un precio demasiado elevado. O alternativamente, cuando el operador del cable, como un actor duopolístico en el mercado del acceso-cliente, no es capaz de introducir suficiente competencia real en el mercado.
Una opción sería utilizar la liberalización del bucle local para fomentar la competencia en áreas y periodos específicos
Pueden existir, sin embargo, también otras opciones tales como tecnología de circuitos alquilados de banda-base parcial, acceso de doble flujo, acceso de circuitos virtuales permanentes, accesos indirectos. Una opción que podría considerarse, por ejemplo, sería forzar al beneficiario a ofrecer planes de servicio vía líneas alquiladas para el acceso ADSL a proveedores y operadores de servicio alternativos. Esto tendría ciertamente un impacto positivo en la oferta de cuotas más altas de bits a las empresas y usuarios con suficiente demanda para ello.
Con todas estas consideraciones, no se deberían perder de vista ciertos temas clave sobre los que descansa el éxito final, tanto de la liberalización como de otros desarrollos a plazo medio:
La definición correcta de los costes. Es un tema terriblemente complicado para determinar la compensación justa al beneficiario; está también cargado de peligros dada su estrecha relación con varios problemas económicos fundamentales en la frontera entre el corto y el largo plazo. Un factor decisivo para estimular la entrada efectiva en el mercado es establecer bien el equilibrio de las tarifas. En algunos casos (especialmente en regiones remotas) puede hacer aflorar la cuestión del déficit de acceso local y en consecuencia la necesidad de reequilibrar las tarifas. Finalmente, la introducción de LLU no debe erosionar el incentivo del beneficiario de instalar o mejorar la infraestructura;
Algunos problemas técnicos tienen que ser aún resueltos. Incluyen la ambigüedad sobre la longitud de las líneas que pueden ser servidas. El grado de adecuación de las líneas ha de ser estudiado caso por caso, lo que significa que a veces hay necesidad de una gestión eficiente del espectro. Esto a su vez influye sobre la capacidad total posible mientras que evita las interferencias mutuas.
El problema de distribución y otros temas logísticos tienen que ser también resueltos.
Mientras tanto, los organismos reguladores han de ser conscientes del peligro de que los operadores vuelvan a reestablecer una posición monopolística en ausencia de LLU, por ej. con xDSL. El beneficiario podría firmar un contrato en exclusiva con algunos suministradores, negando con ello a otros suministradores el acceso a este mercado de equipos terminales. La aparición de tal situación podría ser razón suficiente para la liberalización.
El tema de la interconexión
¿Es el modelo de interconexión existente el adecuado para bajar las tarifas?
No es suficiente dar acceso universal a todos los usuarios; deberían también poder disfrutar del acceso a Internet bajo condiciones suficientemente ventajosas, de modo que el comercio electrónico pueda desarrollarse en el segmento empresa-cliente. Por tanto, los organismos reguladores tendrán que responder a cuestiones tales como si está justificado el que las tarifas particulares de comunicaciones de datos sean menores que las tarifas al por menor de la telefonía. Si las infraestructuras no han sido adaptadas específicamente a las comunicaciones de datos hasta los niveles más bajos de la red, esta opción pudiera ser difícil de implantar. Sin embargo, es fiable decir que desde un punto de vista estratégico está justificado diferenciar entre voz y datos, considerando la necesidad de estimular el comercio electrónico y el acceso a Internet y el perfil específico de usuario de esta clase de comunicaciones, que de media tienen una mucha mayor duración.
Un modo de estimular el comercio electrónico pudiera ser el introducir diferentes estructuras de precios para datos que para el tráfico de voz, aunque desde el punto de vista del operador el coste es prácticamente el mismo
La cuestión es, sin embargo, cómo hacer que estas tarifas al por menor sean sustancialmente más bajas que las otras tarifas, cuando se asume que los elementos de precio de coste para el uso de la red, al menos en cuanto al acceso a la última milla se refiere, son básicamente los mismos.
En general el flujo financiero es como sigue: Al por menor = Distribución + Transmisión + los costes del suministrador de servicios Internet (Internet service provider ISP) para aparecer (es decir acuerdos directos de interconexión entre los ISP) y/o por transitar. Puesto que las condiciones de interconexión del beneficiario han sido determinadas por el NRA y están orientadas al coste, esta simple fórmula muestra claramente que los márgenes para bajar las tarifas al por menor no son muy amplios. El problema, de hecho, es aún más complicado, puesto que las cantidades por transmisión pagadas por el beneficiario a los demás operadores con licencia (como parte de los términos específicos de interconexión) son empleadas por los operadores para pagar los costes de oportunidad a los suministradores de servicios Internet, dando con ello a los ISP la posibilidad de ofrecer a sus clientes el acceso gratuito. La bajada de las tarifas de transmisión podría por tanto forzar la situación, de modo que tarifas al por menor más bajas puedan conducir a la desaparición del acceso gratuito a Internet pagado de este modo. Por tanto, en el contexto de transmisión actual, los márgenes son bastante estrechos.
Este modelo también contiene dos riesgos adicionales, que suponen una pesada carga sobre la eficiencia económica optima. En primer lugar, no hay ningún otro tipo de presión ni sobre el beneficiario, que establece las tarifas al por menor ni sobre los otros operadores o proveedores de servicios Internet, para intervenir bien sea en los costes de recogida o en el precio de la transmisión final. Todos se sienten cómodos con la situación, ya que los precios al por menor ¿ en un monopolio para el beneficiario- son los mismos para cualquiera en cualquier sitio. Un segundo riesgo es que al cambiar el aspecto de la transmisión final se deja una puerta abierta para que el beneficiario estire los precios al por menor, haciendo más difícil la competencia a otros operadores.
Muchos proveedores de servicios de Internet son capaces de ofrecer la conexión gratuita gracias a cómo están calculados los costes de distribución. La bajada de las tarifas al por menor podría comprometer este negocio
Los esfuerzos para bajar drásticamente las tarifas al por menor a corto plazo podrían por tanto desestabilizar ciertos equilibrios financieros y las ventajas a corto plazo podrían reforzar el dominio del beneficiario sobre el mercado de datos y eliminar cualquier incentivo para hacer más inversiones en este mercado.
Cuadro 1. Glosario: Terminología de telecomunicaciones
Preselección de portador
por usuarios finales de un operador de red a un punto donde otro operador
está interconectado con esta red
Selección de
portador
Evolution
Evolución de la norma GSM utilizando un nuevo proceso de
modulación de alto nivel en la interfaz de radio de una red GSM=348
kbit/s
solicitado por un operador interconectado que atraviesa las fronteras de
área de acceso donde la llamada fue respectivamente pasada por el operador
interconectado
Evolución de
la norma GSM que transforma una red GSM en una red de datos de conmutación
de
paquetes = 115 kbit/ o incluso 170 kbit/s
Evolución
de la norma GSM que permite combinar varios intervalos de tiempo en la
interfaz de radio con el fin de conseguir una mayor velocidad en bits
=57,6 kbit/s
solicitado por un operador interconectado que permanece dentro del área de
acceso donde la llamada fue respectivamente pasada por el operador
interconectado
Liberalización del
bucle local, es decir permitir a los competidores el acceso directo al
bucle local forzando al beneficiario a vender o alquilar enlaces a hogares
o a empresas a los operadores de telecomunicaciones
competidores
Organismos
Nacionales de Regulación
para transportar energía eléctrica
pasadas por un operador de interconexión a los destinos en la red del
operador de red (por ej. identificadas por números
geográficos)
Systems
Tercera generación de sistemas de radio para comunicación
móvil. UMST será la variante europea de una familia de normas llamada
IMT-2000 (International Mobile Telecommunications) reconocida por la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (hasta 2 Mbit/s), con una arquitectura
inteligente que logra la convergencia fijo-móvil
velocidad en bits utilizando modulación avanzada y técnicas de procesado
de señales sobre los pares ya instalados de acceso a la red
Línea de
abonado digital asimétrica, miembro de la familia xDSL
Línea
de abonado digital de alta velocidad en bits, miembro de la familia
xDSL
Bucle local inalámbrico
(también conocido como Acceso inalámbrico fijo,
FWA)
Existe una alternativa?
Suponiendo que el acceso a Internet sea considerado como un mercado al por mayor, en el que el proveedor de servicios Internet domina tanto las tarifas por unidad de tiempo como las condiciones de suscripción de acceso, podrían buscarse algunas alternativas. Esto significaría en primer lugar que se introducen series específicas de números para el acceso a Internet. En general, esto convertiría en más transparentes para los usuarios los costes de conexión a Internet, porque el servicio sería ofrecido como un todo por el proveedor de servicios de Internet. Además, dejaría espacio para innovaciones en las tarifas. Finalmente, y con mayor importancia, cualquier ganancia en eficiencia sería traspasada al usuario final. Esto es en esencia lo mismo que el modelo de distribución descrito anteriormente, pero si bien la formula Al por menor = C + T + costes ISP permanece inalterada, la presión competitiva se introduciría en cada nivel de costes, provocando también tensiones entre los competidores para los precios al por menor. En tal situación, ya no se puede hablar de un precio de distribución para el beneficiario sino de un impedimento. En este contexto, es esencial fijar este impedimento correctamente, en relación con los costes que el beneficiario tiene que soportar.
La introducción de series específicas de números para el acceso a Internet, pudiera dar lugar a innovaciones en las tarifas, así como hacer los costes de acceso más transparentes para los usuarios
Sin embargo, ciertos problemas van a persistir, tales como la distinción entre las condiciones de interconexión del área de intra acceso (IAA) y del área de extra acceso, ya que actualmente a veces no hay suficiente competencia a nivel del segmento nuclear. Los ISP se enfrentan entonces con una elección difícil: o bien hacer frente a altos precios de alquileres de líneas o a altos costes de inversiones de acceso IAA. Así, la intervención de los RNA también es aquí necesaria. Un segundo problema es que se debe tener cuidado de que los distintos modelos (distribución y transmisión final y el uso de numeración geográfica y no geográfica) coexistan algún tiempo, con el fin de permitir a todos los actores del mercado moverse de un sistema a otro de un modo justo.
Estas consideraciones ¿ aunque expuestas con brevedad- demuestran, claramente, que sería aconsejable proceder con cautela en los casos en que haya interconexión de modo que se evite que los intereses a corto plazo entorpezcan el camino del desarrollo equilibrado del sector a largo plazo. Además, no se pueden esperar reducciones milagrosas de las tarifas al por menor. No se debería despreciar la necesidad de las inversiones precisas para lograr una transmisión de datos más eficiente para el usuario final, a lo largo de la "última milla".
El riesgo de oligopolios
El tercer problema en el mercado del comercio electrónico es también muy complicado y las soluciones pueden incluso ser menos aparentes. Los proveedores de servicios Internet se ven forzados, tanto nacional como internacionalmente, a alcanzar acuerdos para extender los modos de la transmisión final del tráfico. En el mercado doméstico tienen que acudir a otros operadores, lo que les obliga a someterse al nivel de precios de las líneas alquiladas; internacionalmente tienen que llegar a acuerdos de entrada o de tránsito con los ISP u operadores que pueden o no aplicar ellos mismos tasas de descuento. En general, hay una falta de transparencia del mercado internacional y esto puede también favorecer la formación de oligopolios. Simultáneamente, algunos expertos señalan un riesgo de sobre-inversión, que conduciría a una sobre-capacidad. En cualquier caso, entrar en este mercado no es fácil. También, sorprendentemente dado el coste de la infraestructura, muchos proveedores de servicios Internet tienen un enlace privilegiado con algunos operadores de red.
Esto da lugar a una serie de riesgos, en particular la desaparición de los IPS más pequeños que son expulsados del mercado por su falta de enlace privilegiado. También puede forzar la integración en la cadena de valor de los operadores, los proveedores de servicios, los proveedores estructurales (y por razones que tienen que ver con la convergencia, también los proveedores de contenido), hasta el extremo de una fuerte limitación de la competencia en este segmento. Otra posible repercusión es que en los países con mercados pequeños, y en consecuencia con actores de menor acceso, éstos probablemente serán absorbidos en esta batalla mundial.
El problema del precio de coste de las líneas nacionales alquiladas puede aún parecer susceptible de solución por parte de los Estados Miembro, apoyados por la Comisión Europea y por su análisis de orientación al coste de este mercado, pero a nivel internacional el problema es mucho más difícil de solucionar. Esto se debe en gran medida a que este mercado es muy opaco, pero también a que no está claro qué organismos deben regular estos problemas y en qué base legal y estratégica deben sustentarse.
La opacidad del mercado y las grandes diferencias de tamaño entre los actores originan un peligro de formación de oligopolios
Conclusión
Los dos primeros problemas (acceso universal, es decir competencia en el bucle local e interconexión) han puesto de manifiesto claramente que los RNA tienen que tomar medidas duras en el corto y el largo plazo, mientras que contemplan la necesidad de no socavar los incentivos para realizar inversiones y garantizar una compensación adecuada de todos los actores. Al mismo tiempo, el sistema regulador debe aplicar la presión competitiva suficiente como para asegurar que el mercado evoluciona de un modo beneficioso para los consumidores. Mientras que el problema de competencia en el bucle local puede parecer solucionable a corto plazo por parte de los LLU- posiblemente mediante la inclusión de cláusulas de desaparición o de reglas específicas allí donde ya existe algo de competencia en el bucle local¿ el debate de la interconexión está aún lejos de concluirse. La clave aquí está en repensar el problema de la interconexión, pero con la cautela debida, con el fin de evitar las ventajas a corto plazo de las tarifas de Internet más bajas que dañan a la competencia a largo plazo.
En cuanto al problema estructural y especialmente al riesgo de formación de oligopolios, la solución parece descansar más en reglas generales de competencia justa que en regulaciones específicas del sector. Aparte de esto, está muy claro que la mayor parte del problema deberá tratarse a nivel internacional. La Unión Europea se beneficiaría de una posición común con el fin de promulgar reglas justas y que puedan imponerse en los organismos internacionales competentes tales como la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) o la OMC (Organización Mundial del Comercio).
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Palabras clave
liberalización del bucle local, interconexión, formación de oligopolios
Contacto
Eric Van Heesvelde, Administrador General de BIPT (Instituto Belga de Servicios Postales y de Telecomunicaciones)
Tel.: +32 2 226 87 63, fax: +32 2 223 24 78, correo electrónico: eric.van.heesvelde@bipt.be
Sobre el autor
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Eric Van Heesvelde es abogado de formación y actualmente Administrador General de BIPT y profesor invitado de la Universidad de Gante. Otras responsabilidades pasadas y presentes incluyen su trabajo como asesor legal de una empresa privada, miembro de la Oficina Belga de Planificación responsable del sector de las comunicaciones y el transporte, Director del Gabinete del Ministro de Política Científica, y Vicedirector del Gabinete del Ministro de Desarrollo y Cooperación.
