Luces y sombras del copago en el sistema para la autonomía y atención a la dependencia
| Autor | Eduardo Ayala González |
| Cargo | Finalista en la modalidad de Derecho público y Filosofía jurídica del VII Premio Jóvenes Investigadores. Estudiante de Derecho y Administración y Dirección de Empresas en la Universidad Autónoma de Madrid. Correo electrónico: eduardo.ayala@estudiante.uam.es. |
| Páginas | 281-306 |
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BRIGHT AND GREY AREAS IN THE CO-PAYMENT OF THE SYSTEM FOR PERSONAL AUTONOMY AND CARE FOR DEPENDENT PEOPLE*
Eduardo Ayala González**
Resumen: Los servicios públicos esenciales, tradicionalmente, han sido financiados a través de impuestos. Sin embargo, en los últimos años, un nuevo concepto tributario ha surgido en nuestro país: el copago. La crisis del Estado de bienestar ha hecho que el gobierno saliera en busca de nuevos mecanismos de financiación para tratar de mantener los Presupuesto Generales equilibrados con graves consecuencias para aquellos que son más vulnerables: las personas dependientes. Este trabajo tiene el objetivo de estudiar los problemas que desde un punto de vista jurídico ha suscitado el establecimiento del copago en los servicios de Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).
Palabras clave: SAAD, copago, tasa, principio de equivalencia, capacidad económica.
Abstract: Welfare services were traditionally funded by taxes. However, a new tax concept have risen in our country in the last years: co- payment. The welfare state crisis has provoked for a need for governments to look for new ways to balance the government budget with negative effects in those who are most vulnerable: dependent people. The aim of this paper is to study the legal problems created by the establishment of a co-payment in the System for Personal Autonomy and Care for Dependent People (SAAD).
Keywords: SAAD, co-payment, tax, principle of equivalence, economic capacity.
Sumario: I. INTRODUCCIÓN; II. ANÁLISIS DISPOSITIVO DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA (SAAD); 1. Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción a la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia (LAPAD); 2. Los criterios de participación económica del beneficiario a través del Acuerdo de 2012 del Consejo Territorial del SAAD, para la mejora del sistema para la autonomía personal y atención de las personas en situación de dependencia; III. NATURALEZA JURÍDICA DEL
* Fecha de recepción: 31 de enero de 2018. Fecha de aceptación: 24 de marzo de 2018.
** Finalista en la modalidad de Derecho público y Filosofía jurídica del VII Premio Jóvenes Investigadores. Estudiante de Derecho y Administración y Dirección de Empresas en la Universidad Autónoma de Madrid. Correo electrónico: eduardo.ayala@estudiante.uam.es.
Este artículo tiene su origen en el trabajo de investigación presentado al Premio. El trabajo, desde entonces, ha sufrido una reelaboración para su publicación en esta Revista, en la que se han tenido en cuenta las sugerencias formuladas en su día por el Jurado del premio en el acto de su defensa pública. Agradezco al Prof. Andrés García Martínez por la supervisión y el apoyo recibido durante la realización de la investigación.
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COPAGO; 1. La contraprestación económica debida a la Administración Pública Territorial; 2. La contraprestación debida a los entes en régimen de Derecho privado. La modificación de la Ley de Contratos del Sector Público; IV ANÁLISIS CRÍTICO DE LA REGULACIÓN ACTUAL; 1. ¿Es la descentralización del copago en el SAAD un problema para la igualdad? La respuesta de la STC 27/2017 al debate competencial del copago; 2. La renta y el patrimonio como medida de la capacidad económica; 3. ¿Son los límites del copago regresivos?; V. UN CAMBIO DE RUMBO. LA PROPOSICIÓN DE LEY QUE MODIFICARÁ LA LAPAD EN MATERIA DE PARTICIPACIÓN EN EL COSTE DE LAS PRESTACIONES; VI. ¿ES NECESARIO ESTABLECER EL COPAGO EN EL SAAD? RESPUESTAS A LOS SUPUESTOS BENEFICIOS DEL COPAGO; VII. CONCLUSIONES Y BREVE REFLEXIÓN; VIII. BIBLIOGRAFÍA; IX. LISTA DE RESOLUCIONES CITADAS.
Uno de los mayores retos de la política social de nuestro país es la atención a las personas en situación de dependencia y la promoción de su autonomía personal, recogido en nuestra Constitución (CE) en los artículos 49 y 50. Manifestaciones del Estado Social que consagra el artículo 1 de nuestra Carta Magna, dichos artículos prevén la creación de un sistema de servicios sociales que amplíe la acción protectora "potenciando el compromiso de todos los poderes públicos en promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y plenamente universales"1.
El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), previsto en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción a la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia (LAPAD), que incluye un sistema de servicios personales y prestaciones económicas, materializa el cuarto pilar del Estado de Bienestar que había estado ausente en nuestro sistema.
El modelo de financiación de este sistema se corresponde con un modelo mixto. Por un lado, las prestaciones económicas y parte de los servicios públicos asistenciales serán financiados a través de los impuestos cobrados a los contribuyentes en función de su capacidad económica por las distintas Administraciones Públicas implicadas, y a tres niveles. En el primero de ellos, se establece un "nivel mínimo de protección", determinado por la Administración General del Estado (AGE) para cada beneficiario del sistema como condición básica de garantía del derecho a la promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia, financiado íntegramente por el Estado y gestionado por las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, se prevé un "nivel acordado" de protección entre la AGE y cada Comunidad Autónoma, que incrementa el nivel mínimo fijado por el Estado, a través de los convenios de colaboración que se firmen en desarrollo del marco de cooperación interadministrativa concertado en el Consejo Territorial del SAAD. Por último, el denominado "nivel adicional" de protección lo establecen las Comunidades Autónomas, que será sufragado a través de sus presupuestos.
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Sin embargo, debido al volumen de gastos que se derivan de las prestaciones y del número de destinatarios2, el legislador entendió que era necesario que los beneficiarios aportasen parte de sus ingresos para financiar el sistema. Es decir, el legislador estableció el sistema conocido popularmente como copago3 en el SAAD.
Con el fin de responsabilizar al prestatario del coste del servicio y reducir el gasto público, mediante el copago, se introduce el principio de beneficio o equivalencia en el sistema de financiación de los servicios sociales: es el beneficiario del servicio, y no el resto de los contribuyentes a través de sus impuestos, quien paga todo o parte del coste imputable.
La introducción de este sistema de financiación individual y no redistributiva plantea cuestiones de índole jurídica. Será objeto del presente estudio el análisis del copago desde el punto de vista del Derecho Financiero y Tributario en el SAAD. Primero, se hará un estudio de las normas que regulan el sistema; en un segundo apartado, se analizará la naturaleza jurídica de estos pagos, diferenciando cuando el pago es debido a los entes públicos territoriales y cuando el pago es debido a los entes en régimen de derecho privado; acto seguido, se realizará un análisis crítico de la legislación actual y de las dudas que ha suscitado en su aplicación; además, se expondrá y analizará la proposición de ley que podrá modificar la regulación actual del copago a nivel estatal; en un penúltimo apartado, se responderá a los supuestos beneficios que expone la rama económica para justificar la necesidad del copago; y, por último, junto a las conclusiones se hará una breve reflexión sobre la verdadera necesidad del copago en una prestación tan básica como el SAAD.
Como hemos adelantado, el SAAD se regula en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción a la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia
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(LAPAD). Mediante esta ley, tal y como establece Ramos Gallarín4, "se procura reforzar y racionalizar el conjunto de recursos disponibles, dentro del ineludible respeto a las reglas de funcionamiento del propio sistema de bienestar".
La propia exposición de motivos como el art. 3.b) de la ley establecen que se reconoce un derecho subjetivo para las personas en situación de dependencia de acceso de carácter universal, en condiciones de igualdad y no discriminación.
La LAPAD define un catálogo de prestaciones personales y económicas aunque indicando una preferencia expresa por las personales pues las segundas deben ser una vía...
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