Límites en la constitución de fundaciones por entidades públicas. Consejo de seguridad nuclear
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 434-449 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 29 de noviembre de 2002 (ref.: A. G. Entes Públicos 34/02). Ponente: Raquel Ramos Vallés.
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1. En el escrito de solicitud de informe se hace constar lo siguiente:
Desde 1980, en que por la Ley 15/1980, de 22 de abril, se crea el Consejo de Seguridad Nuclear como Ente de Derecho Público, independiente de la Administración Central del Estado, la experiencia ha constatado que en algunas áreas competenciales no básicas la naturaleza jurídica del Organismo ha venido incidiendo en una cierta lentitud al intentar afrontar de una forma rápida y eficaz las correspondientes actuaciones.
Por otra parte, la atención adecuada a aspectos tales como la investigación, la formación de personal o determinadas actividades de fomento, relacionadas todas ellas con la seguridad nuclear y la protección radiológica, si bien forman parte de los fines a que debe atender el Organismo, no constituyen en sí mismas pilares básicos en la organización y funcionamiento del mismo aunque cumplen valiosas funciones de apoyo y soporte hacia los cometidos esenciales del Consejo.
Pese a lo cual, la ejecución de dichas actividades de soporte han venido distrayendo hasta ahora un alto coste presupuestario y de medios personales y reales, interfiriendo en las tareas de informe, inspección y control, que son prioritarias en el Ente.
Con la finalidad de evitar estos aspectos negativos y, por el contrario, conseguir unos más altos niveles de agilidad en la gestión de dichas materias, es por lo que se estudia la posibilidad de constituir una fundación del Consejo de Seguridad Nuclear a través de la cual se estimule el cumplimiento de fines sociales de interés general como los que se han mencionado, configurando así un instrumento dotado de personalidad jurídica que pueda dar respuesta rápida, próxima y suficiente en dichos campos.
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2. Tras la exposición de las aludidas consideraciones, el escrito de consulta concluye recabando el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre los siguientes extremos:
a) Legalidad del contenido de los borradores que se adjuntan de Estatuto y Memoria Justificativa orientados a la creación de la «Fundación para la Seguridad Nuclear y la Protección Radiológica (FUNSEPRO)».
b) Procedimiento y trámites necesarios para la constitución de la misma
.
I. Tal y como se desprende del escrito de solicitud de informe, la consulta que se formula se circunscribe a la legalidad de los borradores de Estatutos y de Memoria Justificativa de la «Fundación para la Seguridad Nuclear y la Protección Radiológica (FUNSEPRO)» (en adelante, la Fundación), y a la determinación del procedimiento y trámites necesarios para su constitución.
No obstante, y como cuestión previa a las anteriores, se ha de examinar la posibilidad misma de constituir, con arreglo a Derecho, una fundación como la que se pretende.
Esta Abogacía General del Estado se ha pronunciado en anteriores informes sobre los límites a la constitución de fundaciones por entidades públicas, estableciendo como primer y fundamental límite el respeto al principio de irrenunciabilidad de la competencia. Así, en un informe de 9 de marzo de 2000 (ref. A.G. Entes Públicos 4/00), este Centro Directivo entendió lo siguiente:
... no cabe duda de que, salvo previsión normativa que lo prohíba, las entidades de derecho público pueden constituir fundaciones. Así, el artículo 6 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General (LF), tras disponer en su apartado 1 que "podrán constituir fundaciones las personas físicas y las personas jurídicas, sean éstas públicas o privadas", preceptúa en su apartado 4 que "las personas jurídico-públicas tendrán capacidad para constituir fundaciones, salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario".
Debiendo, pues, afirmarse -con la salvedad indicada- la capacidad de las personas jurídico-públicas para constituir fundaciones, y puesto que, respecto de las entidades públicas integradas en la denominada Administración Institucional rige el principio de especialidad de fines (cfr. El artículo 7 de la derogada Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958 y el artículo 44.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado), lo que tiene por consecuencia que los fines de las funda-Page 436ciones que constituyan aquellas entidades deben estar relacionados con las funciones encomendadas a las mismas, la cuestión de los límites al ejercicio de esa capacidad surge por razón de la regla o principio de irrenunciabilidad de la competencia que sanciona el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), según el cual "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo en los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes".
Pues bien, si, con arreglo al precepto que acaba de transcribirse, la competencia es indisponible a la voluntad del órgano que la tiene encomendada y ha de ejercerse precisamente por dicho órgano, debe entenderse, salvo previsiones legales en otro sentido, que no sería jurídicamente admisible la constitución por una entidad pública de una fundación cuyos fines consistan en el ejercicio de funciones y cometidos que tenga legalmente asignados aquella entidad pública que la creó en el ejercicio de sus atribuciones, dando lugar así a un vaciamiento de la competencia de la persona jurídica pública; dicho en otros términos, no es jurídicamente admisible que mediante la constitución de una fundación por una entidad pública ésta trasvase el ejercicio de todas o algunas de sus competencias a la fundación por ella creada.
Si, por las razones expuestas, el principio de irrenunciabilidad de la competencia constituye, en el sentido indicado, un límite a la creación de fundaciones por personas jurídico-públicas, ha de entenderse que ese límite no se rebasará cuando, salvo las previsiones legales al respecto, los fines que persigan las fundaciones creadas por las entidades públicas se traduzcan en funciones que, sin implicar el ejercicio de competencias propias de la entidad pública que haya constituido la fundación ni interferir en ellas, contribuyan o coadyuven a la consecución de los fines encomendados a la propia entidad fundadora, configurándose así la actividad de la fundación como actividad colateral respecto de la que compete a la entidad pública que constituyó la fundación.
Pues bien, una primera aproximación al contenido de los Estatutos de la Fundación proyectada permite concluir que la atribución de competencias que en los mismos se efectúa a favor de la Fundación sería, en principio, respetuosa con los límites que para la creación de fundaciones por personas jurídico-públicas se apuntaron por este Centro Directivo en el informe de referencia.
Así, en el artículo 2, párrafo tercero, del borrador de Estatutos se indica que «La Fundación no podrá ejercer potestades públicas, si bien realizará actividades relacionadas con el ámbito competencial del Consejo de Seguridad Nuclear, debiendo coadyuvar a la consecución de los fines del mismo, sin que ello suponga la asunción de sus competencias propias». Es decir, que la actuación de la Fundación queda circunscrita a actividades relacionadas con el ámbito competencial del Consejo, sin implicar asunción de competencias propias del mismo y con una finalidad de apoyo o ayuda en la consecución de los fines de aquél, descripción genérica delPage 437 ámbito competencial de la Fundación que respetaría los límites a la creación de fundaciones por entes públicos enunciados en el informe de este Centro Directivo anteriormente citado.
Procede, a continuación, examinar si la concreta relación de las competencias que se atribuirán a la Fundación que se pretende constituir concuerda con los parámetros generales recogidos en el artículo 2, párrafo tercero, de borrador de Estatutos y, si dicha relación competencial resulta, por consiguiente ajustada a los límites a la creación de fundaciones por entes públicos antes aludidos. Ello exige, lógicamente, conocer las competencias que la normativa vigente atribuye al Consejo de Seguridad Nuclear, lo que permitirá valorar si las funciones que se pretenden atribuir a la Fundación invaden el ámbito de competencias propias del aquél o si, siendo complementarias o estando relacionadas con éstas, no entrañan un vaciamiento de la competencia de la persona jurídica pública que la crea, esto es, del Consejo de Seguridad Nuclear.
El artículo 2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, en la redacción dada por la disposición adicional primera de la Ley 14/1999, de 4 de mayo, de tasas y precios públicos prestados por el Consejo de Seguridad Nuclear, contiene una amplísima enumeración de las funciones del Consejo de Seguridad Nuclear, que pueden enunciarse en los siguientes términos:
a) Proponer al Gobierno las reglamentaciones necesarias en materia de seguridad nuclear y protección radiológica, así como las revisiones que considere convenientes.
b) Emitir informes al entonces Ministerio de Industria y Energía previos a las resoluciones que éste adopte en relación con todas las actividades relacionadas con la manipulación, procesado, almacenamiento y transporte de sustancias nucleares y radiactivas y en casos excepcionales, a iniciativa propia o del Ministerio.
c) Realizar inspecciones en instalaciones nucleares o radiactivas durante las fases de proyecto, construcción y puesta en marcha, en los transportes...
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