Los límites de Europa como proyecto político
| Autor | Antonio Remiro Brotóns |
| Cargo | Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 11-24 |
1. SER EUROPA
Un sujeto corriente al que se pregunte qué es Europa dirá que Europa es como todo el mundo sabe el viejo continente y si, además de corriente, el sujeto es bachiller precisará que Europa es la masa de tierra que se extiende como un puño desde los Urales y el Cáucaso en el este hasta al Atlántico en el extremo occidental del gran continente eurasiático. Pero ¿basta esto para identificar Europa como proyecto político?
Nada impide, desde luego, que la acepción (geográfica) corriente de Europa o, si se prefiere, la acepción (geográfica) de Europa para el sujeto corriente (y bachiller) inspire un concepto político de Europa al servicio de un proyecto determinado. De hecho el general De Gaulle partía de esta acepción cuando proponía una Europa del Atlántico a los Urales. La historia revela, sin embargo, el dinamismo geográfico de Europa en el proceso político. La misma raíz etimológica de la palabra Europa, que los griegos toman al parecer de los asirios, nos avisa: Ereb (Europa) es la oscuridad, el ocaso del sol, el occidente, que se contrapone a Acû (Asia), el amanecer, la salida del sol, la tierra de oriente. Con motivo de las Guerras Médicas el vocablo Europa se extiende a toda la Grecia continental 1. Ahora mismo, en nuestro tiempo, Europa se predica de una multiplicidad de acciones (del Consejo de Europa a la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa) con geografías dispares. Europa no es, en este sentido, un mapa; es un conjunto de ellos, un atlas, histórico y actual.
Dentro de esas acciones, entre los proyectos en curso, es muy razonable vincular la búsqueda e identificación de Europa a la Unión Europea, el proceso de unificación puesto en marcha por seis Estados europeos en los años cincuenta 2, hoy -a partir del 1 de mayo de 2004- con veinticinco miembros 3. Este proceso se ha asociado tan estrechamente con Europa que ha acabado apoderándose de ella y de sus gentilicios 4.
Esto es particularmente explícito en el título mismo del Proyecto de «Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa», adoptado por consenso por la Convención Europea los días 13 de junio y 10 de julio de 2003 y presentado al Presidente del Consejo Europeo en Roma el 18 de julio 5. Y aún lo es más, si cabe, en el doble preámbulo (tá barato, dame dos) del texto: Hay, en efecto, referencias a Europa (a los pueblos y Estados de Europa) en todos y cada uno de los seis párrafos preambulares del «tratado» y en los dos primeros del preámbulo introductorio de la parte II (sobre la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión).
Sin embargo, lo único que, desde un punto de vista geográfico, nos dice de Europa el Proyecto de Constitución es que «Europa es un continente» 6. Nada más. El término incluso desaparece prácticamente del texto articulado donde, salvo error por mi parte, hay sólo una mención de él 7. ¿Cabe inducir la existencia para la Unión Europea de una Europa ontológica que marcaría los límites geográficos de un proceso aún inacabado en el que la europeidad del Estado es condición necesaria, aunque no suficiente, de membresía?
La Unión está abierta
, se dice en el artículo I.1.2 del Proyecto de Constitución y se repite en el I-57, «a todos los Estados europeos» que respeten y se comprometan a promover en común los valores de respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos 8. La Europa de la Unión es, pues, una Europa de Estados europeos virtuosos. Ser europeo es un prius en la apreciación de la virtud necesaria del Estado para acceder a la Unión.
En todo caso ¿cómo establecer la europeidad de quienes no son Europa de la Unión y quieren serlo? Reduciéndolo a los términos estrictos de los tratados podrá considerarse europeo todo Estado que, siendo o no ontológicamente europeo (si el concepto existe), es aceptado como tal por todos los ya miembros de la Unión con la aprobación previa del Parlamento Europeo 9. Se trata, cuando se produce, de una decisión irrevocable y de una calificación imperecedera. Los Estados miembros pueden dejar de ser democráticos o abandonar el estado de derecho, pero no pueden dejar de ser ya nunca jamás europeos a menos que todo el proceso político se vaya al garete. En este sentido la decisión unánime de los miembros, sobre la que no existe clase o forma alguna de control, es tan infalible como la del Sumo Pontífice en cuestiones dogmáticas; de ahí que podamos definir como europeos dogmáticos a los miembros de la Unión que no acrediten una europeidad ontológica (si es que existe).
Habrá quien trate de discutir conclusión y categoría recurriendo a la observación empírica del asentamiento sustancial de todos los Estados miembros de la Unión en el solar territorial del continente Europa. Los Estados miembros de la Unión forman parte, en efecto, del núcleo incontestado de la Europa geográfica. Cuando hablamos del continente europeo incluimos, desde luego, sus islas adyacentes, sean Estados insulares (Gran Bretaña y la República de Irlanda) o pertenencias de Estados asentados en el continente tout court. Teniendo en cuenta que los isleños británicos llamaban a eso, al continente, abroad cuando la bandera de otra Unión -la Unión Jack- señoreaba el mundo, no está de más considerar lo mucho que han cambiado para acabar siendo Europa aun a riesgo de devolverla a la condición de abroad con ellos dentro 10.
Hablamos, sin embargo, de un asentamiento sustancial, pero no integral, en el solar europeo porque si bien, desde un punto de vista geográfico, todos los
Estados miembros de la Unión son básicamente europeos, algunos no son sólo europeos y los tratados de la Unión se aplican en principio a todo su territorio, europeo o no 11. La Europa de la Unión incluye, pues, pertenencias de Estados miembros asentadas en -o adyacentes a- otros continentes, sin perjuicio de que en algunos casos se establezca para ellas un régimen especial. Piénsese por ejemplo en los Departamentos franceses de Ultramar (Guyana, Martinica, Guadalupe, Reunión) o en las regiones insulares ultraperiféricas portuguesas (Azores, Madeira) y españolas (Canarias) 12. Partiendo de la Europa geográfica la Europa política se extiende a otros continentes.
Pero la geografía y la voluntad políticas son aviesas. Entre los Estados que el 1 de mayo de 2004 se han convertido en miembros de la Unión, uno de ellos, la República de Chipre, se asienta territorialmente en una isla localizadada en el Mediterráneo oriental, al sur de Anatolia, que conforme al principio de mayor proximidad respecto de costas continentales es geográficamente asiática (y así aparece habitualmente en los mapas) 13. A menos que imitando al Imperio Romano la Unión Europea considere Mare Nostrum al Mediterráneo o se hagan prevalecer sobre los territoriales elementos demográficos (el origen griego de la población mayoritaria) o históricos (el papel representado en Chipre por potencias europeas a lo largo de los siglos) para definir la europeidad, Chipre sería el primer europeo puramente dogmático de la Unión, rompiendo -o relativizando seriamente- la vinculación entre la geografía y el proyecto político.
Cabe, por otro lado, advertir que: 1) hay territorios insulares adyacentes al continente europeo bajo la jurisdicción de Estados miembros de la Unión que quedan fuera de Europa por propia decisión 14; y 2) hay Estados indiscutiblemente situados en el continente europeo que se mantienen al margen de Europa, sea porque así lo quieren ellos (Islandia, Noruega, Suiza) 15, sea porque las circunstancias imponen deferir una adhesión que tiene fecha para unos (Bulgaria, Rumania), pero no para otros (Albania, los Estados originados por la desintegración de Yugoeslavia, salvo Eslovenia, que ya es miembro).
El caso más engorroso es, sin embargo, el de Estados que siendo geográficamente europeos (Moldova, Ucrania y Belarús) 16parecen excluidos del proyecto político de la Unión por los ya miembros. Esta actitud vendría a confirmar la exclusión de una Europa ontológica en la Unión al menos a partir de una dimensión geográfica, pues en otro caso, la impuesta marginación de algunos Estados europeos del proceso de unificación supondría la negación de un derecho fundamental reconocido por los propios tratados y sobre el que los Estados miembros no podrían pronunciarse arbitrariamente al ejercer la facultad de apreciar las condiciones de admisión dispuestas por esos mismos tratados.
Esta actitud está fuertemente motivada por la vecindad de los países mencionados respecto de Rusia. De la antigua Unión Soviética la Unión Europea ha incorporado a su proyecto sólo a los tres países bálticos (Estonia, Letonia y Lituania). Este minimalismo pretende no aislar excesivamente a Rusia, facilitando la cobertura de la llamada Comunidad de Estados Independientes compuesta, bajo liderazgo ruso, por las restantes Repúblicas federadas de la Unión Soviética, europeas y asiáticas, salvo Georgia. A diferencia de los países bálticos e, incluso, de Polonia, Moldova no es limítrofe con Rusia, ni siquiera es totalmente eslava; pero si se sacrifica a Ucrania 17, Moldova ha de seguir su destino, no el de Rumania 18.
Tanto Rusia como Turquía (incluso Kazajstán) son parcialmente europeas desde el punto de vista geográfico. Realmente, desde este punto de vista, la Rusia eslava es, de los Urales al Oeste, el Estado europeo de mayor extensión. Pero la digestión de un Estado como Rusia que suma más de diecisiete millones de kilómetros cuadrados (cuando la Europa geográfica apenas rebasa los diez millones y medio) podría ser mortal, al menos por ahora, para un proceso político empujado hasta el Extremo Oriente de Asia. No obstante, el Presidente Putin ha dejado bien claro que desea relaciones de cooperación con la Unión, pero no tiene interés en hacer de Rusia uno de sus miembros 19.
De acuerdo con los precedentes, que un Estado sea europeo sólo por alguna de sus extremidades geográficas no debería obstar a que lo sea a los efectos...
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