La Ley de Emigración de 1907. Un ejemplo de intervencionismo científico
| Autor | Josep Cañabate Pérez |
| Páginas | 1-11 |
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Entre 1815 y 1939 más de 50 millones de europeos abandonaron sus países de origen en un fenómeno social y económico sin precedentes1. La emigración española, si bien fue tardía comparándola con la "vieja emigración" europea -la procedente de Gran Bretaña, Irlanda, Alemania, Suecia, Noruega, etc.- presentó un comportamiento muy parecido a ésta2. A principios del siglo XX se produjo un incremento sustancial del flujo emigratorio español, principalmente hacia América3que guardaba una estrecha relación con la endémica situación social y económica por la que atravesaba el país. El atraso agrario, el lento crecimiento urbano e industrial, con una baja demanda de mano de obra, los ínfimos salarios tanto del sector industrial como rural fueron factores que condicionaron decisivamente este escenario4.
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Esta profunda crisis condujo a cientos de miles de españoles de ambos sexos a buscar mejor fortuna embarcándose en la "aventura migratoria"5. Este colectivo de emigrantes, debido a sus condiciones económicas, culturales y sociales, era muy vulnerable a la compleja y dramática red de abusos y engaños urdidos en las más dispares situaciones. Desde el inicio hasta el final del largo proceso migratorio había reclutadores en los pueblos y ciudades de origen, posaderos que se dedicaban a todo tipo de ilegalidades, una variada fauna de estafadores y otros personajes en los puertos, condiciones infrahumanas en los buques de transporte y en el ansiado destino, explotación que rozaba la esclavitud, trata de blancas, indigencia, mendicidad, etc.
En los diversos foros del incipiente Estado intervencionista6se produjo una clara sensibilización y concienciación de esta terrible problemática; de este modo, la "cuestión migratoria" se convirtió en un aspecto más de la "cuestión social". En el marco de la nueva legislación social que surgió a principios del siglo XX se elaboraron unas normas e instituciones para proteger y garantizar los derechos del emigrante, y proporcionar alternativas a la emigración, la cual, con mayor o menor permisividad, siempre fue vista como una sangría para el país.
Esta normativa, que plasmó la voluntad interventora del Estado, se puede considerar como la primera ocasión en que se regula el fenómeno migratorio de un modo integral y transversal7. Me refiero a la Ley de emigración de 21 de diciembre de 1907 y a su posterior Reglamento de 28 de abril de 1908 que abordaron los numerosos aspectos que afectan al fenómeno migratorio.
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En el presente artículo se pretende analizar el contexto que propició el nacimiento de estas normas, su ideología y sus principales objetivos. Para ello se estudia la propia normativa sobre emigración, pero también otras fuentes históricas como son las apasionantes memorias de viaje que se encuentran en la Biblioteca del actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social, así como de las publicaciones elaboradas por la Inspección General de Emigración8o el órgano equivalente en cada época.
Con el nuevo siglo empezaron a cristalizarse las reformas sociales auspiciadas desde diversos sectores de la sociedad9. En 1900 se aprobaron dos leyes de amplio calado social, la Ley de accidentes de trabajo y la Ley sobre trabajo de mujeres y niños; y en 1904 la Ley de descanso dominical. Esta primera legislación social desarrollada en España -cuyos proyectos se remontan a la Primera República- se caracterizaba por su parcialidad en el ámbito de aplicación y por la dificultad de llevar a cabo su efectivo cumplimiento10. En sus inicios la cuestión social se perfiló como un problema de indigencia y de pauperismo así como una cuestión jurídica que encontraba su tratamiento en la intervención del Estado11.
Aunque, la verdadera vanguardia y motor de estos cambios fue la creación en 1903 del Instituto de Reformas Sociales (IRS a partir de ahora). Esta institución, fundamental en el diseño y arquitectura de la reforma social, se tornó en un foro de análisis y reflexión técnico del cual se nutría el legislador a través de sus propuestas y discusiones. Sus metodologías y principios provinentes del krausismo12se proyectaron tanto en las
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actividades internas del propio Instituto, en este sentido podemos destacar la realización de estudios sociólogos, estadísticas, publicación de monografías, etc., como en los informes externos que influyeron decisivamente en la elaboración de la legislación social emergente13.
La Ley de emigración de 1907 y su posterior Reglamento de 1908 no supusieron una excepción en este contexto, por el contrario el IRS plasmó de manera inequívoca su orientación y filosofía14estableciendo una concepción muy amplia y transversal del fenómeno migratorio. En efecto, el sistema migratorio previsto legalmente no se circunscribió únicamente a unas funciones de control y seguimiento del cumplimiento de la legislación migratoria, sino que los diversos órganos diseñados por la ley se erigieron en verdaderos espacios de análisis, reflexión, y actuación sobre las causas y consecuencias de la emigración. De este modo, se elaboraron estudios, memorias, estadísticas, recogidas frecuentemente en el Boletín del Consejo Superior de Emigración (cuyo nombre varia según el órgano que lo sustituya15). También había una constante preocupación por llevar a cabo una labor informativa en beneficio del emigrante, y por el diseño de un completo programa de formación profesional, p.e. la Escuela Agrosocial o los proyectos para implantar escuelas de cultura y lengua españolas en aquellas ciudades extranjeras con un importante número de emigrantes españoles.
Estos métodos para desarrollar la política social de un Estado cada vez más intervencionista contaban con la voluntad, como señala SANTIAGO CASTILLO, "de
conocer el terreno sobre el que se iba a operar, los "datos vivos" de la realidad social, elaborar diagnósticos y actuar, en consecuencia, estableciendo las adecuadas reformas y
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proveyendo su ejecución."16Estas características constituyeron lo que se denomina como el "intervencionismo científico" en las cuestiones sociales, el cual convertía a los organismos públicos en analistas de la realidad y asesores políticos de los diferentes gobiernos, aunque siempre bajo la dudosa neutralidad que otorgaba este funcionamiento científico o técnico17.
En este ámbito, el del "intervencionismo científico", esta normativa se valía de una figura de vital importancia, el Inspector de emigración. Este último, más allá de sus funciones de control, se convirtió en un valioso instrumento para desarrollar lo que podríamos denominar como "trabajo de campo", siendo sus memorias de viaje auténticos "diarios de campo", que cuentan con unos datos recopilados con un rigor y una estructura excepcionales. Sin lugar a dudas, pocos materiales históricos reproducen de una forma tan fidedigna las condiciones en las que viajaban los emigrantes a América, pues, aportan información valiosa como los planos del barco, la lista de provisiones, los medicamentos, las fotografías de los camarotes, los menús diarios, la media de millas náuticas recorridas, etc. Junto a estos datos de carácter más técnico, y más allá de lo exigido reglamentariamente, se recogen las propias vivencias del Inspector, y se revelan algunas "historias de vida" de los repatriados, pues, el regreso a la Península estaba financiado total o parcialmente por el Estado en situaciones de crisis, con lo cual el Inspector debía conocer los avatares vitales del emigrante para desenmascarar a los impostores18.
El Inspector de emigración era la piedra angular del sistema de emigración debido a este contacto directo con la realidad proporcionaba el feedback necesario para desarrollar las diferentes directrices o políticas19. Junto a esta figura la ley preveía una serie de órganos
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que no vamos a abordar en este estudio pero que completaban el novedoso diseño del régimen migratorio20. Más adelante se estudia sintéticamente esta figura, pero antes se va a analizar un aspecto sustancial de la legislación migratoria, la tutela paternalista del emigrante.
La Ley de emigración de 1907, del mismo modo que las posteriores reformas21, reconoció de una manera clara y concreta la libertad de todo español para emigrar22, y todas aquellas limitaciones o restricciones de este derecho no fueron más que garantías de carácter tutelar23. Esta naturaleza tuitiva se nutría de lo que podríamos denominar un
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"discurso protector entorno a la figura del emigrante", unos tópicos y lugares comunes que consideraban a éste como una persona débil, crédula, entusiasta, e incluso de limitada inteligencia, que debido a esta naturaleza era víctima potencial de los más variados abusos. Como reconocía la Exposición de motivos de la propia ley:
"La facilidad y frecuencia de...
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