La legitimidad de la Administración
| Autor | Eberhard Schmidt-Assmann |
| Páginas | 100-115 |
100 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN
A.
LA
LEGITIMIDAD
DE LA
ADMINISTRACIÓN
80.
Hablar
de la
legitimidad
del
poder
de la
Administración
es
preguntarse
por su
justificación
o
fundamento.
La
esencia
de la
legi-
timidad
se
muestra
con
claridad
en los
supuestos
de
legitimación demo-
crática
(vid.
2/81-89), pero
se
debe hacer valer también
en
aquellos
sectores
de la
organización estatal
que se
organizan
en
unidades inde-
pendientes
y en los que se
plantean formas
de
legitimación autónomas
(vid. 2/90-93).
En la
concepción
que
fluye
de la Ley
Fundamental
de
Bonn
el
poder
se
legitima mediante
su
capacidad
de
conexión
con
la fuente
de
dicha legitimación. Dicha capacidad
de
conexión
se
mani-
fiesta
en un
doble sentido:
De un
lado,
nos
referimos
a una
conexión
real
que se
consigue
a
través
de
determinados mecanismos
de
impu-
tación
160. De
otro lado,
se
configura como
una
conexión ideal,
en la
que
se
refleja,
en el
contenido
de las
decisiones adoptadas,
la
estructura
particular
del
sujeto
de la
legitimidad
161.
Ambos aspectos deben
ase-
gurar
que el
poder estatal
sea
un poder
autodeterminado
(esto
es,
deter-
minado
por el
sujeto
del que
emana
la
legitimación)
y un
poder orien-
tado
a la
satisfacción
del
interés público.
La
legitimación
es
junto
al
sometimiento
al
Derecho
el
segundo gran tema
del
Derecho admi-
nistrativo
en el
Estado constitucional.
La
garantía, propia
del
Estado
de Derecho,
del
interés individual frente
a la
imposición
de los
intereses
públicos
se
contrapone
a la
salvaguarda, derivada
del
principio demo-
crático,
de los
intereses públicos frente
al
interés particular como
segundo principio
del
sistema
162.
Sobre esta base
no
puede edificarse
ningún modelo definitivo,
más
bien
se
trata
de
alcanzar
un
nivel
de
legitimidad
que
corresponda
a las
funciones encomendadas
a la
Admi-
nistración
y a la
intensidad
del
poder
de
dirección
que se le
quiera
atribuir
a la
misma (vid. 2/98-99).
160 BVerfGE,
83, 60 (72 y 73); 93, 37 (66 y 67).
Para
el
ejercicio
de
poder público
a
través
de
la
Unión Europea, BVerfGE,
89, 155 (182 ss.).
161 SCHMIDT-ASSMANN,
AóR, 1991, pp. 329 ss., en
concreto,
p. 355;
TRUTE,
en
SCHMIDT-ASS-
MANN
y
HOFFMANN-RIEM,
Verwaltungsorganisationsrecht, pp. 249 ss., en concreto, pp. 270 ss.
162
La
doctrina
más
reciente
se
ocupa intensamente
de
este tema. Para
lo
relativo
a los
poderes públicos
en
Alemania:
OEBBECKE,
Weisungs-
und
untenichtungsfreie Raume,
pp. 67 ss.;
EMDE,
Funktionale Selbstvenvaltung;
JESTAEDT,
Demokratieprinzip
und
Kondominialverwaltung,
especialmente,
pp. 138 ss.;
KLUTH,
Funktionale Selbstvenvaltung,
pp. 353 ss.
Para
un
concepto
de participación
más
amplio
que se
relaciona
con
cuestiones relativas
a la
participación
y al
consenso suscitado
por las
decisiones públicas:
CZYBULKA,
Legiíimation, passim. Sobre
la
legi-
timación
de la
Unión Europea:
KLUTH,
Demokratische Legitimation
der EU;
OETER,
ZaóRV,
1995,
pp. 659 ss.
ESTADO
DE
DERECHO
Y
DEMOCRACIA COMO OPCIONES...
101
I.
La
legitimidad democrática
81.
El
elemento clave
de la
legitimidad
de los
poderes públicos
es
la
legitimidad
por el
pueblo,
tal
como prescribe
el art.
20.11
GG *.
Ello significa
que la
legitimidad
ha de
estar presente
y
resultar reco-
nocible
en
toda
la
acción
del
Estado.
El
sujeto
de
esta legitimidad
es,
en
efecto,
el
pueblo
en
cuanto conjunto
de
personas
que no se
determina
en
función
de
criterios
o
intereses específicos
de
pertenencia
a
un
grupo, sino
que
conforma
un
colectivo genérico
y, por así
decirlo,
indeterminado
163.
De ahí se
desprende
que la
decisión política debe
guardar
una
distancia, situarse
en un
punto medio para poder conciliar
los intereses sectoriales
e
individuales, distancia
que se
adquiere
haciendo abstracción
de las
especialidades
o
singularidades.
Por su
parte,
el
pueblo, entendido, como
se ha
dicho, como conjunto genérico
de todos
los
ciudadanos, como colectividad indeterminada
**,
com-
prende
el
pueblo
de la
federación
y, de
acuerdo
con la
tradición
y
los principios
de
los
Estados federales, también
los
pueblos
de
los
Esta-
dos federados.
El
pueblo también
son los
habitantes
de las
comarcas
y
los
municipios
(art.
28.1.2
GG) ***,
aunque
el
principio democrático
impide
que se
otorgue fuerza legitimante
a una
pequeña comunidad
por
su
adscripción territorial
en vez de al
pueblo
en su
conjunto
164.
Se demuestra
así la
característica
de la
libertad democrática
que
con-
siste
en
adoptar decisiones
que
satisfagan,
de una
forma
más
amplia,
los diversos intereses
en
juego
a
través
de la ya
mencionada distancia
respecto
de los
intereses individuales
l65.
Tampoco
se
alcanza
la
legi-
timidad democrática,
en el
sentido
del art.
20.11
GG, a
través
de las
corporaciones cuyos miembros están relacionados, principalmente,
en
virtud
de un
interés sectorial común,
ya que la
selección basada
en
criterios profesionales lleva,
más
bien,
a la
concentración
en la
defensa
de
un
determinado interés,
lo que
excluye
la
generalidad,
que
sólo
se logra
con una
adecuada distancia
de
dichos intereses.
En
conse-
*
N. del T.: El art. 20.11 GG
establece
que:
«Todo poder
del
Estado emana
del
pueblo.
Este poder
es
ejercido
por el
pueblo mediante elecciones
y
votaciones
y por
intermedio
de
órganos especiales
de los
poderes legislativo, ejecutivo
y
judicial» (tomamos
la
traducción
de
GARZÓN VALDÉS, GARCÍA MACHO
y
SOMMERMANN).
163
Para
el
poder público alemán: BVerfGE,
83, 37 (55);
sobre
el
tema
en
profundidad
JESTAEDT,
Demokratieprinzip
und
Kondominialverwaltung,
pp. 204 ss.
Este postulado
se
vuelve
a manifestar
en
BVerwGE,
90, 104 (108)
como principio jurídico
de la
organización
al
señalar
el tribunal
que las
decisiones
de
órganos representativos deben
ser
adoptadas
por el
conjunto
de
sus
miembros
no por uno o por un
grupo determinado
de los
miembros.
**
N. del
T.:
El
autor emplea
el
término
"Allgemeinheit",
literalmente: "generalidad".
***
N. del T.: El art.
28.1.2
GG
establece
que: «En los
Lander, distritos
y
municipios.
El pueblo deberá tener
una
representación surgida
de
elecciones generales, directas, libres,
iguales y secretas» (tómanos la traducción de
GARZÓN
VALDÉS,
GARCÍA
MACHO
y
SOMMERMANN,
en
el
texto principal
se
traduce Lander
por
Estado federal
y
Kreis
por
comarca).
164
BVerfGE, 83,
60 (75).
165
Vid. también BVerfGE,
47,
253 (272,
275).
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