Legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas
| Autor | *Xavier Sambola Cabrer |
De acuerdo con el art. 106.2 CE, los arts. 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 2 del RD 429/1993, y en el ámbito normativo catalán el art. 87 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat de Catalunya, los daños que pueden dar lugar a indemnización por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas son los que sufren los particulares en sus bienes y derechos.
Sin embargo, y de conformidad -entre otros- con el principio constitucional de tutela judicial efectiva, a continuación veremos como también -en ciertos casos- los funcionarios públicos de la Administración causante del daño y las Administraciones Públicas diferentes de la que ha ocasionado el daño pueden ser considerados como particulares a los efectos del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.
1 Los funcionarios públicos como particulares
En primer lugar haremos referencia al tratamiento que los órganos jurisdiccionales del orden contencioso administrativo han hecho de esta cuestión y, posteriormente, analizaremos el criterio que han seguido los órganos consultivos de las Administraciones Públicas cuando han dictaminado preceptivamente en los procedimientos administrativos de responsabilidad patrimonial.
a)Criterio de los órganos jurisdiccionales:
El Tribunal Supremo (en adelante, TS), en su Sentencia de 10 de junio de 1997 (Ar. 4638) relativa a la reclamación de indemnización de un militar que había sufrido indebidamente una sanción de privación de libertad, declaró que el concepto 'particulares' que utiliza el legislador hace referencia :
- A los ciudadanos, en contraposición al Estado como responsable de los daños y perjuicios causados por la actividad administrativa.
- También a los funcionarios públicos, pues en base a una interpretación conforme a los arts. 14 y 106.2 CE, no se puede excluir a este colectivo del concepto de 'particulares' legitimados para reclamar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
En palabras del propio TS (FJ 2º de la Sentencia de 10 de junio de 1997):
'cuando el legislador incorpora el término 'particulares' lo está haciendo en el sentido de reputar legitimados, en primer lugar y por lo que respecta al supuesto que enjuiciamos, a todos los ciudadanos, contraponiéndolos al Estado como responsable de los daños y perjuicios causados por la actividad administrativa de los distintos órganos de la misma naturaleza incardinados en aquél, sin que en modo alguno quepa excluir de la responsabilidad proclamada, pese a cuanto ha sido afirmado en estos autos, los daños que sufran los funcionarios 'en cuanto insertos en la relación funcionarial', o 'en el marco de una relación jurídicoestatutaria especial', pues, sobre no poderse basar, según decíamos, una tal interpretación ni en el artículo 106 de la Constitución ni en el precitado artículo 40, es de observar además que los que ejercen funciones públicas ciertamente pueden resultar lesionados por el normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos, no existiendo razón alguna que autorice su discriminación, lo cual supondría la infracción del principio constitucional de la igualdad, para negarle derechos reconocidos a todos los administrados y debiendo además consignar, al margen de cuanto hemos expuesto, que la especial relación estatutaria que les vincula a la Administración ni merma los concretos derechos reconocidos en los preceptos invocados más arriba ni les impone la aducida 'depuración en el seno de la reglamentación estatutaria' ni, en fin, se encuentran obligados a soportar el daño o lesión que les ha causado, cual ha sucedido en el supuesto presente, la anormal actividad administrativa, dejada precisamente sin efecto por órgano superior de la propia Administración'.
Con posterioridad a esta resolución, la Sentencia del TS de 2 de julio de 1998 (Ar. 6059), relativa a un cese indebido de una funcionaria interina, recoge en su FJ 4º la doctrina fijada en una sentencia anterior de fecha 14 de octubre de 1994 (Ar. 8741), haciendo una interpretación integradora del concepto 'particulares' con el fin de incluir en él a los funcionarios públicos, del siguiente modo:
'Sostiene el Abogado del Estado, que se opone a la admisión de la responsabilidad patrimonial, la utilización por el texto legal del término 'particulares' al hablar de la responsabilidad. Sin embargo, los criterios que esta Sala ha sentado en la precedente S 14 oct. 1994 (recurso núm. 7318/1990), puede sintetizarse en los siguientes criterios de aplicación, de incidencia directa en la cuestión que examinamos:
(...)
-
Entre el supuesto en que un particular sufre una lesión en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicio público, teniendo derecho a la indemnización y el caso en el que la lesión se produce en el patrimonio de una Administración Pública, y en este caso que estamos examinando por tratarse de una persona vinculada a la Administración por una relación de servicios profesionales, calificada como relación interina, encontramos la identidad de razón del art. 4.1 CC, puesto que las normas obligan a indemnizar de los daños y perjuicios causados en los bienes y derechos de un particular por el funcionamiento de los servicios públicos cuando se produce una lesión antijurídica en beneficio de la Administración Pública'.
Es decir, que debe entenderse que la institución de la responsabilidad patrimonial también ampara a los que ejercen una función pública en el seno de una relación funcionarial y, por tanto, una vez resueltas las acciones ejercitadas, en su caso, de acuerdo con su específico régimen estatutario funcionarial, pueden instar el reconocimiento con carácter general de la pretensión indemnizadora.
Por su parte la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional defendió este mismo criterio en su Sentencia de 2 de octubre de 1996, apoyándose también en Dictámenes del Consejo de Estado, y llegó a la conclusión de que la responsabilidad patrimonial de la Administración se configura, en relación con el propio personal a su servicio, como una forma de reparación complementaria a otros medios específicos establecidos por la normativa reguladora de la relación funcionarial, por lo cual no se puede rechazar, en principio, la inclusión de este personal en el ámbito subjetivo de la responsabilidad patrimonial.
En una Sentencia más reciente, de fecha 4 de junio de 1999, la Audiencia Nacional analiza de nuevo la cuestión y confirma, amparándose en la Sentencia del TS de 10 de junio de 1997 anteriormente citada, la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan ser resarcidos por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Así lo explica la Audiencia Nacional en los fundamentos jurídicos primero y segundo de su Sentencia:
'Primero. Que es cuestión resuelta la de si el art. 139.1 L. 30/1992, por referirse a 'los...
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