Jurisprudencia contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Salinas |
| Páginas | 1327-1348 |
Que circular en automóvil es un riesgo no plantea discusión alguna: recientemente se ha podido leer en la prensa diaria que las muertes ascendieron a más de veinte millones; existe un seguro obligatorio como en otros campos en la que el riesgo determina la responsabilidad objetiva; para imprudentes e inexpertos que hacen gala de irresponsabilidad asesina aumenta el repertorio de sanciones, etc.
El tema de estas líneas se va a centrar en el de los accidentes que se producen, no por inexperiencia o imprudencia, ni siquiera por el fatalismo que la misma carretera presupone, sino tal y como se enuncia, por el mal estado de las carreteras que es algo que la mayoría de los españoles en mayor o menor grado sufrimos.
El tema es la posibilidad (y la importancia de esta posibilidad) de hacer responder a la Administración cuando el prudente y experto conductor, a pesar de sus precauciones sufre un accidente achacable al mal estado del bien de dominio público de que hace uso.
La Jurisprudencia que voy ha exponer es significativamente sugestiva, pero para comprenderla en todo su alcance se hace preciso esbozar el contexto general en que se encuadra.
Evidentemente el contexto histórico en que vivimos no es el de hace un siglo. El Estado Burgués de Derecho se ha ido (o está) transformándose en un estado social de Derecho. El Estado se ha extendido y entrado en reductos antes ajenos, o menos afectados, por la «cosa pública». La separación entre Estado y Social Civil parece desaparecer.
Para comprender este fenómeno puede muy bien servir la expresiva metáfora que F. Garrido toma de Riper 1.
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- «El Estado en el proceso de agrandamiento progresivo de sus esferas de acción había de encontrar la resistencia de la libertad. Y para vencerla no alegó su condición de ACREEDOR, sino que antes bien se constituyó en DEUDOR del individuo. Y si en efecto el Estado se constituyó en deudor es porque el individuo HA PAGADO POR ADELANTADO Pago que podría decirse que ha sido en especie (su libertad): más interesa que la bella libertad de morirse de hambre un sistema de servicios sociales que seguren un minimum vital.» 2.
Contexto social, por tanto ante el que el Estado ha tenido que responder. Exigencia por la sociedad de una serie de prestaciones cuya efectividad afectará no sólo a lo personal, sino también a lo patrimonial de los individuos. Tópica pero real, la concurrencia, entre otras causas, de los postulados socialistas 3. En nuestra sociedad el hecho, hoy, con todas sus matizaciones, es bien palpable.
Debe añadirse que el fenómeno no se limita a constatar una multiplicación heterogénea de actividades estatales o en general públicas; lleva implícito algo más hondo y significativo: Un emplazamiento que se hace a los «poderes públicos» para llevar a cabo una auténtica reforma de estructuras sociales y políticas. El hecho se advierte, también, sin esfuerzo y debe relacionarse con la progresividad del sistema fiscal que instrumenta la financiación de los costes que toda la actividad prestacional implica, y, por otro lado, con la participación ciudadana y consiguiente desburocratización que posibilite la detección de las verdaderas necesidades o más simplemente la determinación (no puede ser mercantil) democrática de las necesidades 4.
Pues bien, en todo este contexto, el Derecho administrativo, como garantizador de la sujeción del poder Administrativo al Derecho 5, ha desplegado las sutilezas que su mismo principio comporta. La progresión hacia una legalidad no sólo formal sino, sobre todo, material, explica perfectamente el fenómeno. Cristalización de ello es la admisión de la desviación de poder «como vicio» del acto administrativo, pero que viene a significar mucho más que un simple contrapeso para contener la actuación pública (ilegal) ante los derechos de los individuos: el hecho de atender al fin de la actuación administrativa viene a significar, además, una salvaguardia del propio interés público, frente a los administrantes, de aquí que la Jurisdicción al enjuiciar esté colaborando en la consecución de lo que debe ser la función administrativa, como bien dice la Exposición de motivos de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que introduciría positivamente dicha figura.
El juego de la responsabilidad en este contexto 6, debe calibrarse, en Page 1329 un primer acercamiento al tema, como un complemento a la figura de la Expropiación Forzosa: se trata de compensar aquellas legítimas situaciones que han tenido que ceder cuando la Administración se está dirigiendo efectivamente hacia el interés general. Se configura como un principio de indemnización que tiende a dar satisfacción a todos aquellos daños incidentales que la actuación administrativa (funcionamiento normal del servicio público) -indirectamente- ocasiona y que no son encuadrables en la Expropiación. Si la expropiación supone la exigencia de las garantías formales del procedimiento y previo pago, la responsabilidad presupone casos de daños en los que se da acción para reclamar la indemnización a posteriori 7. Por ejemplo, la diferencia entre la ocupación de los terrenos necesarios para construir una carretera (expropiación) y las limitaciones que suponga para los colindantes la existencia de dicha carretera 8.
La procedencia de la indemnización en estas causas puede fundamentarse en el principio de igualdad ante las cargas públicas y en el enriquecimiento sin causa que tales sacrificios particulares suponen para la colectividad y se relaciona con el ejercicio por la Administración de poderes que el ciudadano debe soportar y que no tendría que soportar si se les atribuyese otro particular 9 y sobre todo con un contexto de solidaridad social. Y en relación, con esto creo que es rechazable la idea de que la solidaridad debería entenderse en el sentido de soportar el afectado los perjuicicios que le toque sufrir en bien de la colectividad; sigue siendo claro que el problema es determinar qué debe indemnizarse pero una tendencia ampliatoria debe desprenderse del dato de que es más solidario que se pague al que la ruleta de la fortuna haga sufrir en beneficio de los demás con el sacrificio programado según criterios de efectiva solidaridad que implican los impuestos.
Hasta ahora hemos visto cómo la responsabilidad (en realidad principio de indemnización) se relacionaba con la expropiación forzosa, en tanto el funcionamiento del servicio público o, lo que es lo mismo, la actuación administrativa, fuese normal. Nos interesa sobre todo el supuesto contrario de la responsabilidad (en estos casos con razón «responsabilidad») cuando el funcionamiento del servicio público es anormal 10.
Si antes veíamos cómo el contexto histórico impuso la desviación de poder como control (sustantivo y teleológico) a la actividad formal de las Administraciones, en este punto se subraya por la Doctrina, la funcionalidad análoga respecto de la actuación material de las mismas Administraciones. Se viene a decir que ante la amenaza de tener que responder indemnizando, la Administración se cuidará de servir eficazmente los in-Page 1330tereses generales, prestando a los particulares los servicios que justificaron su aumento orgánico y funcional.
Profundizando en esta idea, la metáfora de Ripert es bien sugestiva. Si los poderes públicos deben proporcionar entre otras prestaciones, unos bienes de dominio público y uso público, en el suficiente buen estado para circular, caso de no producirse esta situación esperable y exigida esencialmente, surgirá la responsabilidad por las consecuencias del funcionamiento anormal (o no funcionamiento) de un servicio público.
¿Puede exigirse jurídicamente de la Administración la existencia de una carretera, paso a nivel, desviación circunvalatoria . o por lo menos, que esté en buen estado la vía existente? Fácilmente se advierte cómo el tema hace referencia a la planificación sectorial (carreteras) y general (Planes de ordenación), donde debe concretarse la primera respuesta a la pregunta. Respecto de la posibilidad de exigir que la Administración conserve en buen estado las carreteras, como en general el tema de la exigibilidad jurídica de actuaciones materiales de la Administración Pública, es un punto cada vez más sentido socialmenle dado el contexto antes apuntado. Sin prejuzgar la técnica (política o jurídica) ideal para la consecución de estos fines, es evidente que hoy por hoy es difícilmente conseguible superar la inactividad material de la administración 11 no sólo por el derecho positivo todavía vigente 12, sino también por la insuficiente utilización de los medios existentes 13.
Siendo por tanto esta la situación, ante normas de acción más que de relación 14 ante la dificultad técnica y ante los escasos supuestos, todavía, en que los Tribunales se pronuncian obligando a la Administración a prestar la actividad esperable, surge la responsabilidad como instrumento clave, todavía insuficiente, pero al menos asidero fundamental en este tema. Es bien significativo en este sentido el artículo 106 de la Constitución (aunque sólo alude al funcionamiento de los...
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