Jurisprudencia contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Salinas |
| Páginas | 473-486 |
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Planteamiento
Cuando se produce una modificación en la ordenación urbanística, precisar la incidencia de la nueva ordenación constituye un tema a veces significadamente problemático.
Con referencia específica al otorgamiento o denegación de las licencias que pidan los propietarios para poder ejercitar su ius aedtficandi, determinar cuál es la ordenación aplicable (si la anterior o la nueva) plantea una acusada problemática. Su planteamiento en términos generales quedó trazado con anterioridad en esta misma Revista 1.
Baste recalcar, en este sentido, lo aséptico del carácter reglado de las licencias de urbanismo: el que su otorgamiento o denegación (o condicionamiento) 2 sea reglado no excluye, sino que (más claramente incluso) deja abierto el tema de determinar cuáles son las normas que constituyen la regla a que debe ajustarse la Administración.
Ante un cambio de la ordenación urbanística, aún determinado cuál es el momento de la entrada en vigor de la nueva v aparte otros problemas, queda incluso abierta la cuestión de a qué momento del procedimiento para resolver sobre la licencia pedida hay que referir la vigencia de la ordenación urbanística en orden a su otorgamiento o denegación con base en la ordenación que se entiende aplicable. Y es que, efectivamente, en numerosas ocasiones, una vez pedida una licencia conforme a la ordenación vigente, dicha ordenación resulta posteriormente modificada y sustituida por otra. En tanto lo pedido resulte ordenado de manera contradictoria en la anterior y en la nueva ordenación se plantea el problema.
Page 474¿Será de aplicación la ordenación vigente al momento en que el particular acude a la administración, aunque con posterioridad entre en vigor otra distinta?
Esto es lo que reiteradamente viene diciendo el Tribunal Supremo.
El tema en este comentario (de jurisprudencia) se va a centrar precisamente en ver hasta qué punto es detectable una línea jurisprudencial que sostenga lo contrario.
En este sentido es de destacar cómo en una sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1980, al afrontarse el problema se impone un duro juicio a la sentencia apelada de la Audiencia de Barcelona por no haber sostenido la tesis esperable: que la fecha determinante de la normación urbanística aplicable es la del momento de solicitarse la licencia. La sala de la Audiencia Catalana había entendido que el Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat hizo bien en denegar una licencia contraria a la ordenación vigente, aunque había entrado en vigor con posterioridad a la petición.
En sus considerandos 4° y 5.º el Supremo dice:
- «Que el motivo concreto por el que en la sentencia apelada se desestima el recurso contencioso, es por el va referido del desdoblamiento de la planta baja y por proyectar un ático y sobreático, sobre la altura reguladora, hechos prohibidos, como hemos dicho, en la reforma de las citadas Ordenanzas; mas, hay que tener en cuenta que esta reforma no se había producido en el momento de solicitarse la licencia de construcción-en 30 de marzo de 1974-, y que ésta es la fecha determinante de la normación urbanística aplicable (sentencias de 12 de junio de 1972, 29 de septiembre de 1973. 21 de noviembre de 1974, 4 de iunio de 1975, 15 de enero de 1976, 16 de enero y 24 de febrero de 1978, 17 de noviembre de 1980 y algunas sentencias más, entre ellas, algunas que se están dictando en estos últimos días), la cual, esto es. la imperante en ese momento de la solicitud, cuando aún la reforma no se había producido, no era obstáculo para la autorización de lo pretendido por el recurrente, que, por eso mismo, en derecho tiene un respaldo favorable a su pretensión, incluso sin tener necesidad de acudir a lo establecido en la Disposición Transitoria séptima del Plan General Metropolitano de Barcelona; norma invocada por el actor en su escrito de alegaciones en esta alzada.»
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«Que lo sorprendente es que en la sentencia apelada se citen algunas de las sentencias mencionadas, y alguna otra con la misma doctrina, y, sin embargo, se siga la orientación contraria, en base a una 'supuesta' línea jurisprudencial, de la que no se menciona ni una sola sentencia seguidora de la misma.»
¿Existe realmente una línea jurisprudencial que permita apoyar la conclusión que pretendía la Audiencia de Barcelona?
Con independencia del supuesto concreto de la sentencia acabada de citar, puede ofrecerse el siguiente muestreo, que como siempre no tiene carácter exhaustivo y que se limita a la jurisprudencia de los años setenta.
Page 475II. Algunas sentencias en la línea jurisprudencial indicada
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La sentencia de 3 de febrero de 1971 (Bermúdez), aceptando lo considerado en la apelada, admitirá que una licencia..
- « ...sometida a una condición resolutoria, cual es la de que caso de no aprobarse el Plan de urbanización correspondiente la licencia podrá anularse, conforme a los preceptos contenidos en la Ley del Suelo.»
Si es posible esto pendiente el Plan, con mayor razón se podrá denegar la licencia si el Plan está ya aprobado al tiempo de la resolución.
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En la sentencia de 2 de marzo de 1971 (Olives) se anulará la denegación de una licencia contraria al «Plan Sur» de Pamplona:
- «Porque dicho Plan se halla en estado de elaboración... , sin que el estado de pendencia o elaboración de una actuación de planeamiento pueda impedir el otorgamiento de licencias de construcción.»
Es decir, que si el Plan Sur hubiera estado vigente, la licencia contraria al mismo podía v debía haberse negado.
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En la sentencia de 15 de noviembre de 1971 (Becerril) se acepta lo considerado por la apelada y también se anula una denegación de licencia por la C. P. U. de Alavesa en base a (cuarto considerando):
- «Que al no estar suspendidas las licencias ni haberse aprobado la nueva ordenación cuando el recurrente denunció la mora, debió autorizarse su construcción.»
A sentido contrario se desprende que el Ayuntamiento podría haber denegado la licencia si antes de la denuncia de mora el Plan nuevo ya hubiese entrado en vigor, aunque no lo estuviera al tiempo de la petición de la licencia.
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La sentencia de 12 de junio de 1972 (Suárez) no llegará tan lejos como la de 3 de febrero del año anterior, pero de la misma parece desprenderse que si el Plan nuevo está vigente al tiempo de resolverse sobre el otorgamiento de la licencia, ésta puede denegarse si la construcción es contraría al nuevo Plan. Según el último inciso del considerando 4.° de la apelada:
- «En el caso de que la pretendida construcción se adapte a líneas vigentes, coincidan o no con las nuevas en tramitación, y cumpla todos los requisitos de la ordenanza municipal correspondiente, no se debe condicionar ni negar la licencia, en evitación de que el interesado logre obtenerla por una sentencia judicial, y si el proyecto cuya autorización se solicita no se adapta a las líneas vigentes, aunque coincida con las futuras pendientes de aprobación, la licencia debe ser denegada.»
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En dos sentencias de 10 de marzo de 1973 (Bermúdez; Suárez) se sostendrá respectivamente:
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«b) Que no puede denegarse una licencia de obras so prctcxlo de hallarse en trámite un proyecto de ordenación, sino que los Ayuntamientos están obligados a conceder o denegarla de acuerdo con el Plan que esté vigente... ; c) los Ayuntamientos han de conceder o denegar las licencias de obras ateniéndose a las ordenaciones respectivas en la materia ..» (tercer considerando de la apelada).
Y que:
- « el examen de la legalidad de los actos administrativos debe realizarse en base al ordenamiento vigente en el momento en que se dicten, y no con fundamento en posibles modificaciones de ordenamiento 'a posteriori' (cuarto considerando del Tribunal Supremo).»
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Aunque con referencia a un Plan de iniciativa particular, la sentencia de 16 de enero de 1974 (Martín) sostendrá lo mismo al decir en su última consideración:
- «Que la aprobación o en su caso denegación de los Planes de ordenación que se sometan a la definitiva aprobación de la Administración, ha de llevarse a cabo atendiendo exclusivamente a la legalidad urbanística vigente en el momento de...
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