Investidures presidencials i formació de govern després de les eleccions autonòmiques de 1991
| Autor | Miguel Revenga Sànchez |
| Cargo | Professor titular de Dret constitucional de la Facultat de Dret (Jerez) de la Universitat de Cadis |
| Páginas | 151-168 |
- Comunicació presentada al VIII Congrés de l'Associació Espanyola de Ciència Política i Dret Constitucional: dedicat a «Majories i minories en el parlamentarisme contemporani» i celebrat a Valladolid, del 16 al 18 d'octubre de 1991.
Page 151
Tal com hem estat fent en vegades anteriors,1 el present treball recopila els resultats electorals, les dades de les votacions d'investidura, la composició de les Meses dels Parlaments autonòmics i la dels governs formats després de les eleccions autonòmiques del 26 de maig.
La sincronització de la data dels comicis, que, com recordarem, fou un dels objectius marcats el 1981 per la Comissió d'Experts per a les comunitats anomenades «de via lenta», necessità aquesta vegada una complexa operació de reforma legal i estatutària. La diferent configuració de terminis d'acabament del mandat parlamentari i de convocatòria d'eleccions, juntament amb la impossibilitat de recórrer a la dissolució anticipada, s'alçava com una barrera infranquejable per a la consecució d'aquell objectiu. A més, l'aplicació dels esmentats terminis estava abocada a originar retards successius de cada convocatòria respecte de l'anterior, de manera que les eleccions autonòmiques de 1991 haurien coincidit, si no s'hagués instrumentat la reforma, amb el període estival.
A fi d'evitar aquest efecte, rebutjat per la totalitat de les forces polítiques, les Corts Generals van aprovar en cadena una sèrie de lleis orgàniques (LO 1 a 8/1991) que van modificar els estatuts d'autonomia de Múrcia, Madrid, Astúries, València, Extremadura, Castella-la Manxa i Cantàbria, i també la Llei Orgànica 5/1985, del règim electoral general, aquesta darrera en el context d'una reforma generalitzada d'un abast considerable.
Tractant-se, com es tractava, que en el futur les eleccions autonòmiques tinguessin lloc, a les comunitats de l'article 143, en data fixa periòdica i igual per a totes elles, les corresponents reformes dels estatuts han establert l'obligació del president de la Comunitat autònoma de convocar eleccions de manera que aquestes se celebrin,Page 152 coincidint amb les municipals, el quart diumenge de maig de cada quatre anys. Per la seva part, la Llei Orgànica 8/1991, de reforma de la Llei electoral, afecta, entre molts d'altres, l'article que estableix els requisits generals per a la convocatòria d'eleccions. L'article 42 de la LOREG disposa així per al futur una data idèntica de celebració dels comicis en aquest tipus de comunitats autònomes, i marca terminis de convocatòria a aquells presidents que no tenen reconegut el dret de dissolució. Finalment, la disposició transitòria primera de l'esmentada Llei Orgànica 8/1991 solventà per a aquesta ocasió el problema de la disparitat de dates d'acabament del mandat parlamentari, fixà per al 26 de maig de 1991 la celebració de les eleccions i, amb una dubtosament ortodoxa tècnica de reserva d'exclusivitat, prohibí a les comunitats autònomes modificar o substituir allò que hi era establert.
Pel que fa a la convocatòria anterior de 1987, i de cara a la formació de governs, els resultats de 1991 van simplificar el mapa polític. L'espectacular irrupció parlamentària de partits o coalicions de caràcter regionalista provocà el 1987 que els governs majoritaris d'un sol partit —que el 1983 havien estat la norma— passessin a ser l'excepció. En sis de les tretze comunitats de l'article 143 es van formar llavors governs minoritaris. Això fou la causa de prolongats períodes d'inestabilitat, pal·liada per pactes de legislatura que, en alguna de les comunitats afectades, desembocaren en la ulterior integració en el govern dels partits que propiciaren, amb el seu suport o la seva abstenció en la investidura, la formació d'aquests governs.
Després de 1991, la desfeta electoral del CDS i el notable ascens d'IU ajusten el mapa polític autonòmic a un nou esquema tripartit IU-PSOE-PP. Un panorama que es completa amb la presència significativa (i en molts dels casos determinant) de forces regionalistes en set d'aquestes tretze comunitats autònomes.
La simplificació relativa del mapa polític a què ens referíem abans procedeix de diversos factors. En primer lloc, resulta destacable el fet que les majories absolutes d'un sol partit o coalició electoral (cas de la coalició PP/UM a les Balears) tornen a ser la norma. Sis de les tretze comunitats autònomes es troben després de 1991 en aquest supòsit, i doblen el nombre de majories absolutes assolit el 1987; aquest nombre s'acosta als vuit casos que es registraren el 1983.
A aquesta llista de sis comunitats autònomes amb governs homogenis majoritaris (Balears, Castella-la Manxa, Castella i Lleó, Extremadura, Múrcia i València) es podrien afegir els casos d'Astúries i Aragó, comunitats, totes dues, on la fórmula governamental tampoc no oferí dificultats especials. En el cas d'Astúries, el percentatge d'escons del PSOE, superior al quaranta-cinc per cent, i la inviabilitat de coalicions alternatives, asseguraven la investidura del candidat socialista en segona votació, encara que no obtingués, com efectivament va passar, el suport d'IU. A Aragó, igual que a Cantàbria i a Madrid, la llista més votada (PSOE a Aragó i a Cantàbria, i PP a Madrid) resultà relegada com a conseqüència de pactes post-electorals. Això no obstant, a la comunitat autònoma d'Aragó, el pacte PAR/PP es presenta en línia de continuïtat en relació amb el que es produí el març de 1989, en integrar-se el PP al consell de govern presidit pel PAR.
Un segon factor digne de tenir-se en compte és la fragmentació parlamentària resultant d'aquestes darreres eleccions. Des d'aquest punt de vista, i considerant elPage 153 conjunt dels parlaments autonòmics, el nombre de forces polítiques amb representació parlamentària resulta idèntic al registrat el 1983 i notablement inferior al de 1987. Nou d'aquestes tretze assemblees legislatives han experimentat una reducció en el nombre de forces que hi són presents. Dins d'aquesta dinàmica, hem de ressenyar les aliances pre-electorals del PP per tal de presentar candidatures conjuntes amb dos importants partits regionalistes: Unió Mallorquina (UM) i Unió del Poble Navarrès (UPN). En tots dos casos, l'esmentada estratègia s'ha revelat summament fructífera; especialment en el cas de Navarra, on, com ja havia passat el 1983 i el 1987, només la fórmula de desbloqueig prevista a la Llei de govern a favor del candidat del partit amb més escons ha permès, al presentat pel PP/UPN, d'accedir a la presidència de la Comunitat Foral. Incidentalment podem assenyalar a aquest propòsit que el terme «partit», que figurava a l'article 20.8 de l'esmentada Llei de govern, fou objecte d'una reforma legislativa ad hoc (Llei Foral 9/1991, de 16 de març), feta amb l'objecte exclusiu d'incloure entre els possibles beneficiaris de la fórmula de desbloqueig les federacions de partits, agrupacions o coalicions electorals.
Els quadres 1 i 2 permeten d'establir un balanç comparatiu de la força parlamentària dels principals partits en el conjunt de les comunitats autònomes de l'article 143 durant el període 1983-1991 (quadre 1), i també la naturalesa dels governs autonòmics formats durant el mateix període (quadre 2). Per a la confecció d'aquest darrer quadre s'utilitzen les categories convencionals, i es denomina govern majoritari el que compta en el Parlament amb un percentatge de suport superior al cinquanta per cent dels escons; quasi-majoritari el que controla entre el quarenta-cinc i el cinquanta per cent dels escons, i minoritari el que es troba per sota del quaranta-cinc per cent. El quadre 3 detalla, finalment, les ocasions en què, al llarg de les tres legislatures, la llista més votada resultà vulnerable a coalicions o pactes de legislatura alternatius.
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 154
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Com podem observar en el quadre 2, el nombre de governs de coalició formats després de 1991 ultrapassa amb escreix el registrat en qualsevol de les ocasions anteriors. Això no obstant, els pronòstics que vaticinaven una posta generalitzada de les democràcies de tipus majoritari en el nivell autonòmic no s'han vist confirmats.
Les quatre coalicions formades després de 1991, la ja citada del PAR/PP a Aragó, la del PSOE/AIC a Canàries, la del PSOE/PR a la Rioja i la d'UPC/PP a Cantàbria, són totes elles coalicions mínimes guanyadores, és a dir, coalicions en les quals s'integra el nombre de partits estrictament necessari i suficient per controlar la majoria absoluta dels escons. Tant a Canàries com a la Rioja, les forces regionalistes, Agrupa-ción Independiente de Canarias (AIC) i Partido Riojano (PR), respectivament, han actuat com a genuïnes forces-frontissa i han decidit el signe polític de la presidència de la comunitat autònoma mitjançant un gir d'aliances respecte de la legislatura anterior. A Canàries, AIC, que en la legislatura anterior (1987-1991) havia formatPage 155 part del govern presidit pel CDS, mostrà unes tendències de coalició una mica erràtiques. El preacord originari de les forces d'esquerra PSOE-ICAN-AM, que agrupava el cinquanta per cent dels escons enfront de l'altre cinquanta per cent del CDS-AIC-AHI, quedà arraconat, a les vigílies mateixes de la constitució de la Cambra, a favor del pacte PSOE/AIC. A la Rioja, la sessió constitutiva de la Diputació General va servir per deixar clara la ruptura de l'acord PR/PP, pacte que, després de 1987, havia permès que aquest darrer partit (llavors AP) accedís a la presidència amb la tolerància addicional del CDS. En el nou govern format pel PSOE, el PR, amb només dos escons, ocupa la vice-presidència i dues conselleries.
A Cantàbria, el desplaçament del PSOE com a llista més votada s'ha produït mitjançant l'aliança del partit creat per Hormaechea arran del seu enfrontament amb la cúpula del PP, la Unió per al Progrés de Cantàbria (UPCA) i el propi PP, una aliança coherent per proximitat ideològica, però una mica desconcertant a la vista dels esdeveniments de la legislatura anterior.
En tots els casos en què no s 'han pogut formar governs homogenis majoritaris, la presidència de la Cambra ha estat un element clau en la negociació de pactes. Així ha passat a Astúries i a Madrid, on IU ha accedit a la presidència del Parlament amb els vots del PSOE a canvi del seu suport en la investidura als candidats d'aquest darrer partit. El mateix ha passat en el cas de les coalicions formades a Aragó i a Canàries (PAR/PP i PSOE/AIC, respectivament), on totes dues forces regionalistes presideixen la Mesa de la Cambra.
El cas de Navarra es mereix una menció a part. Per a l'elecció de la mesa, el pacte PSOE/IU/EA, enfront d'UPN/PP, va resultar completament operatiu. Contràriament al criteri de HB, que aspirava a un lloc a la mesa per a cadascuna de les cinc forces amb representació parlamentària, l'aliança PSOE/IU/EA va servir per donar la presidència al PSOE, bo i descartant la participació de HB a la mesa i desbancant el candidat d'UPN, que es presentava a la reelecció.
Tot això suggereix algunes consideracions sobre el paper del president dels Parlaments autonòmics en el procés de formació de govern. Com he estudiat en un altre lloc, de les disset comunitats autònomes, no menys que dotze (totes, menys el País Basc, Astúries, Extremadura, Múrcia i València) confereixen al president de la cambra la potestat/obligació d'impulsar la investidura mitjançant la presentació de candidats. Si es podia establir algun paral·lelisme entre la funció del president del Parlament autonòmic i la que realitza el rei, ex article 99 de la Constitució, l'experiència d'aquests anys no permet d'avalar aquesta hipòtesi.
La configuració de la presidència de la cambra autonòmica com una basa més negociable per la cúpula dels partits li impedeix en absolut d'erigir-se en instància neutral i converteix en substancialment irrellevant la intervenció del president del Parlament de cara a la formació de majories. En aquest sentit, crida altra vegada l'atenció el cas de Navarra. El fet que les successives rondes de consultes auspiciades pel president del Parlament hagin estat percebudes per les forces polítiques com un mer tràmit previ a l'aplicació de la investidura automàtica, i malgrat allò declarat pel Tribunal Constitucional a la seva Sentència 16/84, planteja dubtes fundats sobre la utilitat de les quatre votacions de cada candidatura, i sobre la del propi decurs dels dos mesos, des del fracàs de la primera d'elles, perquè resulti procedent l'aplicació de la clàusula de tancament. Potser estem davant d'un supòsit de conflicte entre la dinàmica resultant de l'aplicació d'un dels mecanismes racionalitzadors del siste-Page 156ma parlamentari i l'interès general d'un Estat amb distribució territorial del poder polític.
Incloem a continuació les dades anunciades sobre resultats electorals, vots d'investidura, repartiment de llocs en les meses dels parlaments i composició dels governs autonòmics formats després de les eleccions del 26 de maig. Pel que fa a aquest darrer extrem, juntament al nombre de conselleries, que s'està mantenint constant entre un mínim de sis (cas d'Astúries) i un màxim d'onze (cas de Balears), especifiquem l'adscripció política dels consellers.
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 157
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 158
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 159
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 160
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 161
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 162
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 163
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 164
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 165
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 166
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 167
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
Page 168
[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]
---------------------------------
[1] Em refereixo als meus treballs «Eleccions i governs autonòmics: dades sobre els resultats electorals, invesridures presidencials i consells de govern de les comunitats autònomes», a Autonomies, núm. 8/1987, pàg. 285-334, i «Nueve anos de gobiernos autonómicos: un balance», a Revista de Estudiós Politicos, núm. 64/1989, pàg. 321/336.
