Introducción
| Autor | María José Romero Ródenas - Juan López Gandía |
| Páginas | 9-25 |
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El sector de la construcción se ha convertido en uno de los más importantes en el modelo de crecimiento español de estos últimos años. No hay que insistir en su importancia por el peso que supone en el PIB, el volumen de trabajadores empleados (más de dos millones y medio, el 13 % del total), el número de empresas (más de cuatrocientas mil), el elevado grado de temporalidad (más de la mitad de los trabajadores), la alta rotación de trabajadores y la presencia de trabajadores autónomos (casi medio millón) y por sus elevados índices de siniestralidad laboral (300 muertos al año, el 30 % del total de accidentes de trabajo). El elevado número de empresas se explica por el elevado recurso a la contratación y subcontratación, con largas cadenas, que llevan a veces a la presencia de quince o veinte subcontratistas1.
El sector de la construcción presenta características comunes a las demás empresas a efectos de la prevención de riesgos laborales, pero a su vez en el mismo se dan características específicas o propias derivadas de los factores peculiares de su sistema de producción a los que se acaba de hacer referencia.
Así, las propias especialidades del trabajo en las obras, de sus aspectos peligrosos, por trabajar en altura o en trabajos subterráneos, con riesgos de caídas, enterramiento, etc., exigen adoptar medidas específicas de protección en los lugares de trabajo, su señalización, del uso de herramientas, medidas específicas de protección colectivas (andamios, etc.) e individuales, (cinturones de seguridad, redes, etc.), las características de los centros de trabajo, al ser móviles o temporales, que van cambiando según avanza el proceso de construcción.
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A todo ello se refería la normativa histórica internacional desde el convenio 62 de la OIT y las normas nacionales como la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el trabajo de 1970.
A ello se refiere también la Directiva 92/57/CEE cuando en su Exposición de motivos dice que las obras de construcción temporales o móviles constituyen un sector de actividad que implica riesgos particularmente elevados y establece un anexo sobre relación de trabajos (anexo II) y sobre disposiciones mínimas que deberán adoptarse en las obras, a los lugares y puestos de trabajo de trabajo (anexo IV).
Sin embargo, hay otras características propias del sector, el amplio recurso a la externalización de los trabajos entre el propietario de la obra o empresario principal, que encarga a un contratista la realización de la misma, el contratista que a su vez la subcontrata con otros empresarios, y estos que a su vez, la subcontratan a otros sujetos, subcontratistas o autónomos verdaderos o falsos, produciéndose así una cadena de contratación y subcontratación. Esta forma de organización de la producción, si bien puede obedecer a razones de especialización, lo cierto es que aporta una complejidad y unos riesgos añadidos, que llevan a una regulación especial preventiva, bien de manera específica , bien incluso a través de normas que intentan limitar y reducir los niveles de contratación y subcontratación.
La presencia de sujetos y agentes muy diversos (empresario principal o pro-motor, público o privado contratistas, subcontratistas y autónomos) desde el proyecto de la obra hasta su realización es el primer factor que explica la intervención y regulación específica del sector por parte de las Directivas Comunitarias y de la LPRL. De ahí la remisión a normas propias, que se añaden a las comunes de la LPRL, normas que, en principio, se sitúan más bien en el marco de la contrata y, por tanto, del art. 24 de la LPRL, como una especialidad del proceso de subcontratación dentro de las reglas generales de la coordinación, pero sin poner en cuestión la propia estructura de la subcontratación y su alcance y dimensiones.
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Situada en ese marco la regulación especial de construcción ha abordado la prevención desde la perspectiva de las decisiones arquitectónicas y de la organización y la planificación de las obras en la fase de proyecto y en la fase de ejecución de la obra, y, por tanto, en el problema de la coordinación.
La primera fase afectaría al promotor o principal, mientras que la segunda, la de la ejecución de la obra, afectaría no sólo al promotor, sino especialmente a quienes ejecuten la obra, en la medida en que intervienen varios sujetos, contratistas y subcontratistas.
Para el primero, el promotor, la cuestión sería de coordinación dado el marco del art. 24 de la LPRL, mientras que para los segundos, contratistas y subcontratistas, de aplicación de medidas de prevención y de su vigilancia
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y control por tratarse de propia actividad, sin que en principio alcanzara tal obligación al promotor, más allá de sus funciones de coordinación.
Todo ello explica la intervención y regulación específica del sector por parte de las Directivas Comunitarias y de la LPRL. El RD 1627/1997 de 24 de octubre vendría a desarrollar el art. 24 de la LPRL y a trasponer la Directiva 92/57, de 24 de junio, y para ello establece un régimen jurídico específico. Hay que señalar, no obstante, que a su vez la Directiva se habría inspirado en la visión de la coordinación existente ya en el ordenamiento español a partir del RD 555/1986 de 21 de febrero.
En cuanto a los sujetos intervinientes el Real Decreto distingue el promotor, el contratista, el subcontratista y el autónomo y los define.
La delimitación de responsabilidades entre empresa principal, contratistas y subcontratistas adquiere, por ello, especial complejidad en el sector de la construcción. Aquí puede haber una empresa que no sea en sentido estricto la principal y que encargue el proyecto a otra empresa y la ejecución de la obra a distintas empresas según las fases (estructura, albañilería, etc.). Puede, a su vez, haber empresas contratistas que contraten con otras o con autónomos.
Se incluyen estas figuras porque en definitiva aunque el promotor puede no dedicarse a la misma actividad, sobre todo si es público, sin embargo, en tanto el propietario de la obra o empresario principal que contrata a un contratista con trabajadores o incluso a un autónomo, está afectado por el deber amplio de coordinación del art. 24 de la LPRL y también por la Directiva 92/57/CEE. De ahí que se le impongan deberes preventivos en el RD 1627/1997 no sólo en la fase de elaboración del proyecto, sino incluso en la propia fase de ejecución de obra al menos en el marco de la coordinación.
Y más deberes se imponen al contratista en relación con subcontratistas y los autónomos porque en tal caso al tratarse de propia actividad el deber no se limita a la coordinación, sino que incluye también el deber de vigilancia y control de las medidas de prevención en la fase en que se lleva a cabo la obra.
Los sujetos citados intervienen en dos fases: la fase del proyecto y la fase de ejecución de la obra. Tal distinción no es una aportación original del RD 1627/1997 sino que procede del RD 555/1986, si bien el RD 1627/1997 extiende el ámbito de aplicación del anterior y regula de manera más detallada las obligaciones y responsabilidades de los sujetos.
En la fase del proyecto, es obligatorio elaborar un estudio de seguridad y salud o, simplemente, un estudio básico de seguridad y salud. El estudio de seguridad y salud lo elabora el técnico competente designado por el promotor. Cuando deba existir coordinador de proyecto, será el responsable del
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estudio. Dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o proyecto de obra. Debe recoger las medidas preventivas. Puede ser modificado por el contratista con propuestas alternativas, pero sin que ello suponga disminución del importe económico total. El estudio es obligatorio cuando el presupuesto de la obra alcance 450.759,07 euros, cuando la duración aproximada en días laborables sea de 30 días empleando a la vez en algún momento a más de 20 trabajadores, o, finalmente, por el volumen de mano de obra estimada, esto es, cuando la suma de días de trabajo total sea superior a 500, sea cual sea el número de trabajadores empleados a la vez algún día y en todo caso cuando se trate de trabajos especialmente peligrosos, que coinciden en parte con los ya contemplados en el anexo I del RSP, es decir, cuando se trate de obras en túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas.
El estudio de seguridad y salud lo elabora el técnico competente designado por el promotor. Cuando deba existir coordinador de proyecto, será el responsable del estudio. Debe contener una memoria descriptiva, pliego de condiciones particulares, plano, mediciones y presupuesto que cuantifique el conjunto de gastos. Dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o proyecto de obra. Debe recoger las medidas preventivas. Puede ser modificado por el contratista con propuestas alternativas, pero sin que ello suponga disminución del importe económico total.
Las demás empresas, no obligadas a realizar el estudio citado, elaborarán un estudio básico. Será elaborado por el técnico competente designado por el promotor o por el coordinador, si éste debe existir. Cuando no deba existir, realizará sus funciones la Dirección facultativa. Debe precisar las siguientes normas de seguridad y salud aplicables a la obra: identificación de los riesgos laborales que puedan ser evitados, relación de riesgos laborales que no puedan eliminarse, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, previsiones e informaciones útiles para efectuar en su día en las debidas condiciones de seguridad y salud los previsibles trabajos posteriores.
Por lo que se refiere a la fase de ejecución de la obra existe la obligación de elaborar un plan de seguridad y salud en el trabajo por cada contratista en aplicación...
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