Institucions de l'estat

Després de més de vuit anys d'ençà que es va aprovar la Constitució espanyola de 1978, el legislador ha desenvolupat el dret dels professionals de la informació a la clàusula de consciència, reconeguda a l'apartat 1, lletra d, de l'article 20 de la norma fonamental. Per la seva incardinació en el text constitucional, es tracta d'un dret fonamental configurat com un element constitutiu del també dret fonamental a rebre i comunicar informació i que gaudeix, per tant, de les garanties jurisdiccionals i institucionals pròpies dels drets reconeguts a la secció la, capítol II, títol I CE, i d'entre elles, l'exigència de regulació per llei orgànica.

Malgrat la seva aplicabilitat directa com a dret fonamental, era necessària una configuració legal del seu contingut essencial rot i que ja trobava un cert suport en la legislació laboral vigent, concretament als articles 49.10 i 50.1.d de l'Estatut dels treballadors. Cal advertir, a més, que els codis deontologies de la professió periodística o els estatuts de redacció han estat útils per aconseguir una aproximació al concepte de la clàusula de consciència en el moment de ser aplicada, com també les elaboracions doctrinals, els antecedents de dret comparat i els debats parlamentaris dels constituents.

Com estableix l'exposició de motius, la Llei orgànica 2/1997 segueix la doctrina del Tribunal Constitucional, que insta els poders públics, i, per tant, el Parlament, a dur a terme «accions positives en la defensa dels drets fonamentals, assegurant la imprescindible complementarietat dels valors constitucionals de llibertat i igualtat». La Llei orgànica precisa, en conseqüència, el contingut del dret a la clàusula de consciència per tal d'assegurar-ne l'exercici correcte per part dels professionals de la informació, i proporcionat a la llibertat d'expressió i al dret a la informació un instrument jurídic imprescindible que en garanteixi l'exercici en un estat social i democràtic de dret.

Els elements que delimiten la Llei orgànica 2/1997 tenen un doble punt de partida: la consideració del periodista com a agent social de la informació que exerceix el seu treball en el marc de la Constitució i la llei, i la concepció de les empreses de comunicació com a entitats que participen en l'exercici d'un dret constitucional, que és condició necessària per a l'existència d'un règim democràtic. El seu article primer defineix el dret a la clàusula de consciència com un dret dels professionals de la informació que té per objecte garantir la inde-Page 352pendència en el desenvolupament de la seva funció professional. A tal efecte, l'article segon de la Llei orgànica esta-bleix els supòsits en els quals els professionals de la informació tenen dret a sol·licitar la rescissió de la seva relació jurídica amb l'empresa de comunicació en què treballen.

El primer supòsit consisteix en un canvi substancial de l'orientació informativa o línia ideològica del mitjà de comunicació on presten els seus serveis professionals. En aquest sentit, en el moment en què un periodista s'integra en un mitjà informatiu es crea una relació obligatòria per la qual el professional de !a informació es compromet a prestar un servei per compte de l'empresari a canvi d'un determinat salari o remuneració. L'empresa periodística té, des de la seva constitució, uns principis editorials que fixa l'empresari, que és a qui correspon la seva organització i direcció, de manera que el periodista assumeix un compromís, encara que mínim, de respecte a la línia editorial de l'empresa. Nogensmenys, això no significa que els poders de direcció i de distribució de feina de l'empresari arribin fins al punt que el compliment del contracte celebrat impliqui la renúncia a la pròpia ideologia o a la llibertat de consciència. En definitiva, Fins a l'extrem de degradar la dignitat del professional periodista, fent-lo renunciar a la seva llibertat de pensament o ideològica. Es tracta d'una situació de conflicte d'interessos igualment dignes de protecció. D'una banda, la constitució d'una empresa periodística com a manifestació de! dret a la llibertat d'empresa. Efectivament, l'existència d'empreses periodístiques que representen diferents orientacions ideològiques és imprescindible per poder parlar de pluralisme social en els mitjans de comunicació.

D'altra banda, el dret a la llibertat d'informació del periodista des d'una dimensió interna o de la consciència que afecta no només el seu titular sinó també els ciutadans, en la mesura que els garanteix el dret a rebre una informació veraç i permet crear una opinió pública lliure. El dret a la clàusula de consciència és fruit de la ponderació prèvia d'aquests interessos en conflicte. No és un dret d'autonomia o abstenció de l'Estat sinó que, ans al contrari, comporta la intervenció de l'Estat en les relacions contractuals entre els particulars. Consisteix en la introducció d'una clàusula individual en el contracte de treball a favor del periodista, que li permet rescindir unilateralment la relació jurídica que l'uneix amb l'empresa editorial del mitjà, quan el compliment de les obligacions contractuals atempti contra els seus interessos morals o ètics. Com que tot dret fonamental és irrenunciable, haurà de figurar en tots els contractes de prestació de serveis signats entre el professional periodista i l'empresa propietària del mitjà informatiu. Conseqüentment, es consideren nuls tots els pactes que tendeixin a la seva exclusió.

Cal ressaltar que perquè es produeixi la situació de tensió entre les obligacions derivades del contracte i la dimensió ètica del periodista en l'exercici de la seva professió és necessari que el canvi d'orientació sigui «substancial». És a dir, d'una entitat tal que violenti realment els interessos morals o ètics del periodista i que justifiqui que, per poder solucionar el conflicte, hagi d'entrar en joc el mecanisme de la clàusula de consciència.

Un segon supòsit que preveu la Llei orgànica és que l'empresa traslladi al periodista a un altre mitjà del mateix grup que pel seu gènere o línia suposi una ruptura patent amb l'orientació profes-Page 353sional de l'informador (art. 2.). Aquest últim cas sembla estar més relacionat amb la reputació o imatge del periodista en l'exercici de la seva professió que amb la dimensió ètica o moral. S'entén que aquesta ruptura també ha de ser d'una importància tal que justifiqui l'a-plicacíó de la clàusula de consciència.

En tot cas, si té lioc algun d'aquest dos supòsits que habiliten l'exercici del dret a la clàusula de consciència, la conseqüència és que el periodista podrà rescindir el contracte i obtenir una indemnització no inferior a la pactada contractualment o, si no n'hi ha, a l'establerta per la llei en el cas de comiat improcedent (art. 2.2). La filosofia és equiparar aquestes dues possibles situacions a una alteració de les condicions contractuals susceptible de configurar-se com un incompliment per part de l'empresa, i no pas com una deslleialtat del treballador.

Finalment, l'article 3 de la Llei orgànica 2/1997 ofereix una altra solució en el cas de conflicte entre empresa i treballador que no arriba a l'extrem de la rescissió del contracte i que pot resultar útil en el desenvolupament diari de la relació de prestació de serveis en el si de l'empresa informativa. Està pensada per solucionar situacions de conflicte puntuals i consisteix en la facultat que tenen els professionals de la informació de negar-se a participar en l'elaboració d'informacions contràries als principis ètics de la comunicació, sense que això pugui comportar sanció o perjudici. La negativa de caràcter puntual haurà de ser motivada i en tot cas podrà basar-se en els principis recollits en els codis deontologies de la professió. Aquesta previsió constitueix una excepció al que preveu la normativa laboral, en la qual la desobediència en el treball configura una de les causes del comiat disciplinari; és a dir, l'incompliment per part del treballador de les instruccions de l'empresari en l'exercici regular de les seves facultats directives (art. 54.2. b ET). La jurisprudència laboral únicament obria una porta a la regulació que ara es comenta, en exigir que la desobediència, a més de greu i culpable, sigui injustificada.

En definitiva, es tracta un cop més de reforçar la garantia d'una opinió pública lliure i d'establir els requisits que permetin l'exercici del periodisme en condicions que garanteixin l'objectivitat i el pluralisme informatiu.

El procés d'integració europea planteja la necessitat de la participació efectiva de les comunitats autònomes tant en la fase de formació de la voluntat de l'Estat en el si de les comunitats europees, com en la d'aplicació del dret comunitari europeu. En altres paraules, en el mateix desenvolupament del procés de construcció europea. Una de les fórmules que obeeix a la col·laboració indispensable entre les comunitats autònomes i l'Estat, en el pla dels poders executius i en relació amb la integració europea, s'ha anat consolidant a través d'un òrgan de diàleg i cooperació, constituït l'any 1988, la Conferència per a Assumptes Relacionats amb les Comunitats Europees. Abans d'entrar, però,Page 354 en l'anàlisi d'aquest òrgan d'acord amb el que estableix la Llei 2/1997, cal fer una breu referència als seus antecedents més immediats. En aquest sentit, la mateixa Conferència, un cop demostrada la seva utilitat com a mecanisme de cooperació i resolució en comú d'algunes de les qüestions que plantejava la participació efectiva de les comunitats autònomes en l'àmbit dels assumptes relacionats amb les comunitats europees, va adoptar l'Acord de la seva institucionalització en la reunió de 29 d'octubre de 1992,¹ i el va completar el dia 14 de juny de 1994 per un altre Acord que aprovava ei seu reglament interior.²

En conseqüència amb la naturalesa política de l'Acord d'institurionalirza-ció, i en paraules del seu propi text, «la voluntat que es manifesta en la seva formalització resta subjecta exclusivament al manteniment d'aquesta», la qual cosa significava que les seves possibilitats d'èxit depenien, per tant, de la voluntat política de les parts. Paral·lelament, la Conferència va adoptar també un Acord important el 30 de novembre de 1994, sobre la participació de les comunitats autònomes en els afers comunitaris europeus a través de les conferències sectorials,³ signat per totes les comunitats autònomes llevat del País Basc. Les conferències sectorials cercaven idèntica finalitat de participació autonòmica efectiva en la solució progressiva de les qüestions que planteja l'elaboració i l'aplicació del dret i les polítiques comunitàries europees de caràcter sectorial.

L'aprovació de la Llei 2/1997, per bé que és fruit d'aquesta sòlida experiència abans exposada, comporta una alteració substancial en el panorama de la cooperació en l'àmbit de les comunitats europees, ja que formalirza i regula la Conferència per a Assumptes Relacionats amb les Comunitats Europees a través d'una norma amb rang legal, i supera així el pla de la intencionalitat política. Amb caràcter general, l'exposició de motius de la Llei es remet als articles 4 de la Llei 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic, i 5 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, els quals preveuen la possibilitat de convocar a nivell ministerial conferències sectorials que garanteixin la coordinació i col·laboració dels representants de l'Estat i de les comunitats autònomes en aquelles matèries en les quals hi hagi interessos o competències concurrents.

Es tracta, doncs, d'una tècnica orgànica de cooperació que haurà de desenvolupar-se dintre l'esquema constitucional de distribució de competències⁴ i que permet l'adopció d'acords formalitzats sota la denominació de conveni de conferència sectorial.

Pel que fa a l'ens que regula la Llei 2/1997, és definit com un «òrgan de cooperació entre l'Estat i les comunitats autònomes per tal d'articular adequadament la concurrència d'aquestes en lesPage 355 qüestions pròpies de la seva participació en els afers comunitaris europeus» (art. l.l). En particular, haurà de garantir una participació autonòmica efectiva, tant en la fase de formació de la voluntat de l'Estat davant les institucions comunitàries com en l'execució del dret comunitari. Estarà presidit pel ministre d'Administracions Públiques i constituït pels consellers designats per cada comunicat autònoma, a més d'altres membres del Govern de l'Estat competents en matèria autonòmica i europea (art. 2). El seu òrgan de suport serà la Comissió de Coordinadors d'Assumptes Comunitaris Europeus, (a composició i les regles de funcionament de la qual seran establerts per la mateixa Conferència amb plena autonomia or-ganitzatíva (art. 1.3).

Respecte a les funcions assignades a la Conferència (art. 3), cotes elles destinades a garantir l'esmentada participació efectiva de les comunitats autònomes en el procés d'integració europea, es poden distingir dos grans grups.

Un primer grup de funcions que, amb caràcter general, cerquen aquesta participació autonòmica bàsicament en la formació de la voluntat de l'Estat en el si de les comunitats europees, en l'execució del dret comunitari, eft el compliment de les obligacions davant les institucions comunitàries i en la recepció eficaç de la informació comunitària. A aquest efecte, la Llei 2/1997 habilita la Conferència per resoldre les qüestions generals i institucionals relacionades amb les comunitats europees que es plantegin i per adoptar els procediments tècnics, les tècniques normatives, les fórmules de participació i els mecanismes d'informació que consideri oportuns.

Un segon grup de funcions es relaciona amb el funcionament de les conferències sectorials des de dos punts de visca: d'una banda, pertoca a la Conferència l'impuls i seguiment de l'esmentada participació de les comunitats autònomes en les conferències sectorials respectives o òrgan equivalent pei que fà a les polítiques o accions comunitàries que tenen incidència en les competències autonòmiques. D'altra banda, la Conferència ha de suplir el paper de les conferències sectorials en assumptes relacionats amb polítiques o accions comunitàries que afectin les competències de les comunitats autònomes, quan no s'hagi constituït una conferència sectorial o instrument equivalent.

Per l'últim, s'ha de destacar que la disposició addicional primera de la Llei 2/1997 preveu la possibilitat d'establir instruments de cooperació de caràcter bilateral a iniciativa de qualsevol de les parts i de mutu acord, quan es tracti de la participació en assumptes relacionats amb les comunitats europees que «afectin exclusivament una comunitat autònoma o que tinguin per a aquesta una vessant singular en funció de la seva especifïtat autonòmica». A partir d'aquest precepte i principalment del segon criteri que estableix, s'obre un camí flexible cap a la bilateral i tat, de manera que un ús indiscriminat de la possibilitat que ofereix podria debilitar la finalitat de la conferència multilatera!.

Respecte al règim de funcionament d'aquest òrgan col·legiat, la Conferència, cal com disposa l'article 4 de la Llei 2/1997, ha elaborat un reglament intern⁵ que completa definitivament aquesta regulació legal. En línies generals, el Reglament estableix l'estructuraPage 356 i composició de la Conferència (art. 1, 2, 3, 12, 13 i 14), les tècniques de desenvolupament de les seves funcions de forma detallada d'acord amb els paràmetres que anteriorment s'han exposat (art. 4 i 5) i el seu règim de funcionament intern: periodicitat i lloc de les reunions, convocatòria, ordre del dia, quòrum d'assistència i de votació, forma i efectes dels acords adoptats i funcionament dels diferents òrgans en què s'estructura la Conferència (art. 6 a 11).

Com a aspecte organitzatiu d'interès es destaca l'estructuració de la Conferència en tres òrgans: el Ple, la Comissió de Coordinadors d'Assumptes Comunitaris Europeus i els Grups de Treball. Pel que fa a la Comissió de Coordinadors, en forma part, entre d'altres membres del Govern de l'Estat i els representats de les comunitats autònomes, el Conseller per a Assumptes Autonòmics en la Representació Permanent d'Espanya davant la Unió Europea, òrgan aquest de creació recent pel Reial decret 2105/1996, de 20 de setembre. La Comissió de Coordinadors, que prepara els treballs de la Conferència, podrà reunir-se amb els responsables de les diferents administracions públiques o experts que consideri que millor poden contribuir a l'acompliment de les funcions que té encomanades.

En el capítol del Reglament referit a les funcions s'enumeren un conjunt de tècniques de cooperació que la Conferència utilitzarà en el desenvolupament de les seves funcions per tal d'assolir una major eficàcia en el seu àmbit material i funcional d'actuació. També fa referència a les actuacions concretes que durà a terme la Conferència per tal de garantir, en el si de les conferències sectorials, la participació efectiva de les comunitats autònomes en els assumptes comunitaris europeus.

Finalment, pel que fa als acords que pot adoptar la Conferència, només tindran efectes vinculants per als membres que hagin votat favorablement, tot i que, en cas contrari, les comunitats autònomes que no hagin expressat el seu vot favorable també podran adherir-s'hi amb posterioritat.

En definitiva, les comunitats autònomes, com a titulars d'una autonomia de naturalesa política per a la gestió dels seus propis interessos, es troben no només interessades, sinó també directament afectades per l'activitat que duen a terme les comunitats europees. És per tant imprescindible l'establiment de mecanismes que permeten, com s'ha dit, la participació efectiva de les comunitats autònomes en l'àmbit europeu, sia a través del Senat -fins ara en aquest sentit poc operatiu-, sia a través d'ens com el Comitè de Regions, establint òrgans de seguiment de l'activitat de les institucions europees, etc. La Conferència per a Assumptes Relacionats amb les Comunitats Europees és un d'aquests mecanismes i el seu establiment per Llei és un altre pas endavant gens menyspreable.

1. La Llei d'organització i funcionament de l'Administració general de l'Estat (en endavant LOFAGE), és una norma cabdal en matèria d'organització administrativa. Una norma que incorpora interessants novetats en tots elsPage 357 àmbits que són objecte de la seva regulació, però, entre els quals en destacaríem dos: d) La reforma de l'anomenada Administració perifèrica de l'Estat, i b) La nova regulació dels «organismes públics», com a concepte que integra totes les entitats de dret públic dependents o vinculades a aquella Administració.

   La breu descripció del contingut de la Llei que farem tot seguit abastarà únicament aquell aspecte que des del punt de vista autonòmic presenta un major interès, com és e! nou plantejament que la LOFAGE fa dels òrgans territorials de l'Administració general de l'Estat.

   En relació amb aquest tema, la LOFAGE dóna un tomb radical a l'anomenada Administració perifèrica de l'Estat, per tal d'adaptar-la -segons confessa l'exposició de motius- a la realitat de l'Estat autonòmic, i aconsegueix, així, un dels objectius fixats per la Llei del procés autonòmic l'any 1983.

   Per tai d'aconseguir que en el territori de cada comunitat autònoma sigui l'Administració autonòmica la que assumeixi el protagonisme administratiu, la LOFAGE reestructura l'Administració perifèrica de l'Estat, suprimeix la figura dels governadors civils i crea la dels subdelegats del govern, que depenen orgànicament dels delegats del Govern en les comunitats autònomes. D'altra banda, integra en la Delegació del Govern tota l'estructura perifèrica de l'Estat, que serà únicament -continua dient l'exposició de motius- la necessària en funció dels diferents ritmes de transferències des de l'Estat a les comunitats autònomes,

2. La LOFAGE dedica el capítol II del títol II a regular els òrgans territorials de l'Administració general de l'Estat, i es refereix en primer terme als delegats del Govern en les comunitats autònomes.

   La regulació que d'aquesta figura fa la norma que comentem la converteix en el desplegament ordinari de l'article 154 de la Constitució, i substitueix, en aquest sentit, l'avui derogada Llei 17/1983, de 16 de novembre.

   De la nova regulació destaquem, en primer lloc, el paper preponderant dels ministeris per a les Administracions Públiques i de l'Interior en la coordinació de les tasques pròpies del delegat del Govern, tasques que vénen suplementa-des per les que, fins a l'aprovació de ia LOFAGE, exercien els governadors civils, mentre que pel que fa a les funcions que l'article 22 de la Llei atribueix als delegats del Govern, s'ha de fer esment a la major importància que es dóna a l'element coordinador i de cooperació entre les administracions públiques amb competències en el territori autonòmic, en detriment dels elements director i executor sobre els quals girava la regulació de la Llei 17/1983.

   Un altre aspecte destacable de la nova regulació dels delegats del Govern és la referència explícita a les entitats locals com a nivell d'Administració, en relació amb el qual aquests alts càrrecs podran estendre les seves competències.

   Les competències dels delegats del Govern es regulen d'una manera força més detallada que a la normativa precedent i incorpora com a novetats les competències que es deriven de la supressió de la figura dels governadors civils. En aquest sentit, s'atribueixen als delegats del govern:

   - El nomenament dels subdelegats del Govern com a superior jeràrquic d'aquests, dirigir i.coordinar la seva activitat.

   Page 358

   - Protegir el lliure exercici dels drets i llibertats i garantir la seguretat ciutadana mitjançant el subdelegat del Govern i les forces i cossos de seguretat de l'Estat, el comandament dels quals detenen.

   - Vetllar pel compliment de les competències atribuïdes constitucionalment a l'Estat i per la correcta aplicació de la seva normativa.

   Així mateix, i per tal d'exercir les funcions de coordinació i cooperació amb l'Administració autonòmica, correspon als delegats del Govern participar en les comissions mixtes de transferències Í en les bilaterals de cooperació, promoure la celebració de convenis de col·laboració, com també d'altres mecanismes de cooperació de l'Administració general de l'Estat amb la comunitat autònoma, mentre que en relació amb les corporacions locals, poden promoure la celebració de convenis de col·laboració.

   Finalment, per al millor compliment de la funció directiva i coordinadora dels delegats del Govern, es crea a cada una de les comunitats autònomes pluri-provincials una comissió territorial presidida pel delegat del Govern i integrada pels subdelegats.

3. Pel que fa als subdelegats del Covem en les províncies, figura que d'alguna manera ve a substituir els governadors civils, es preveu que estenguin les seves funcions a cada província, sota la dependència immediata del delegat.

   Els subdelegats, que no existiran en les comunitats autònomes uniprovin-cials, no tenen la consideració d'alt càrrec, sinó que seran nomenars pel delegat del Govern mitjançant lliure designació entre funcionaris de carrera de l'Estat, les comunitats autònomes o les entitats locals.

   En relació amb les funcions que l'article 29.2 de la LOFAGE atribueix als subdelegats, constatem que aquestes són clarament complementàries de les que la mateixa Llei atorga als delegats del Govern, assumint, en les províncies en què no radiqui la seu de la Delegació del Govern, sota la direcció Í la supervisió del delegat, les tasques de garantia de seguretat ciutadana i protecció civil, com també la direcció de les forces i cossos de seguretat de l'Estat a aquest efecte.

4. A més dels subdelegats del Govern, la LOFAGE crea la figura dels directors insuL·rs de l'Administració general de l'Estat, que podran existir en aquelles illes en què així es determini reglamentàriament.

   Els directors insulars seran funcionaris nomenats per lliure designació pel delegat del Govern, que dependran jeràrquicament d'aquest o del subdelegat del Govern, quan existeixi, i que tindran les mateixes competències que la LOFAGE atribueix aJs subdelegats del Govern en les províncies.

   La secció 3a del capítol que examinem regula l'estructura dels serveis perifèrics de l'Administració de l'Estat, essent encapçalada per un article que estableix l'objectiu de simplificar, per ta] de donar compliment als principis constitucionals d'eficàcia i d'economia de la despesa pública, l'estructura de l'Administració perifèrica de l'Estat, en funció de les competències transferides o delegades a les comunitats autònomes.

   En aquest sentit, s'adscriuen les delegacions del Govern al Ministeri d'Administracions Públiques i es preveu que les delegacions s'organitzin en àrees funcionals, alhora que es remet a un Reial decret ia regulació concreta de l'estructura de delegacions i subdelegacions.

   Page 359

   D'altra banda, s'integren en les delegacions del Govern tots els serveis territorials de l'Administració general de l'Estat i els seus organismes autònoms, llevat d'aquells casos que, per tal d'aconseguir donar compliment ai principi constitucional d'eficàcia, sigui aconsellable la seva dependència directa dels òrgans centrals corresponents.

   Pel que fa a aquests serveis no integrats, l'article 34 de la LOFAGE es remet a un Reial decret perquè reguli la seva organització. Específicament, l'article 35 disposa que tot i que dependran de l'òrgan central competent sobre el Sector d'activitat en relació amb el qual exerceixin les seves funcions, s'estableix una obligació de col·laboració amb els delegats i subdelegats del Govern per facilitar la direcció efectiva dels serveis estatals.