En torno a la inminente incorporación al ordenamiento jurídico español del régimen de responsabilidad ambiental comunitario
| Autor | Víctor M. Moralo Iza |
| Cargo | Abogado. Técnico Urbanista |
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Como ya es sabido, el accidente producido en el año 1998 en Aznalcóllar puso de manifiesto el vacío legal, en materia de responsabilidad por daños al medio ambiente, que desde hace años venía existiendo en España. Ya desde entonces se advertía de la inexistencia de medidas normativas adecuadas en materia de prevención ambiental, como también quedó, una vez más, patente en el naufragio del petrolero «Prestige»1, y como previamente ocurriera en el naufragio del Erika en el año 1999 en las costas francesas. No obstante, las iniciativas legislativas que surgiern quedaron paralizadas poco tiempo después. El Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Civil Medioambiental no fue impulsado por los Poderes Públicos2 y quedó en una mera declaración de inntenciones. Este hecho se debió principalmente a que la Unión Europea había declarado la necesidad de definir, mediante una Directiva, los principios de un sistema conjunto de responsabilidad civil por daños ambientales3. Dicha circunstancia queda recogida en el Sexto Pro-Page 169grama de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente, que establece como uno de los medios necesarios para alcanzar los objetivos previstos en el Programa, la «Creación de un régimen comunitario de responsabilidad», haciéndose necesaria una «legislación en materia de responsabilidad ambiental»4.
Evidentemente, todo ello trae causa del Libro Verde5 sobre reparación de daños ecológicos presentado por la Comisión en los años noventa y al Libro Blanco6 sobre Responsabilidad Ambiental que le siguió con propuestas ya más concretas. Se concretan de manera sistemática todos los puntos esenciales sobre la materia, dando lugar a una serie de debates en el seno de la Comisión que finalmente se plasmaron en un texto, la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre Responsabilidad Ambiental en Materia de Prevención y Restauración de los Daños Ambientales de 2002. Esta propuesta de norma comunitaria se fundamentaba en dos objetivos: la necesidad de prevenir y de restaurar, en la medida de lo posible, los daños ambientales, a fin de lograr los objetivos y principios de la política ambiental comunitaria7, a la vez que instrumentalizar las actuaciones que se lleven a cabo paraPage 170 una exitosa consecución bajo al ámbito de aplicación del principio de «quien contamina, paga»8.
El largo camino iniciado en el seno de la Comisión ha tenido su plasmación más ambiciosa en la Directiva 2004/35/CE, 21 de abril, sobre responsabilidad en relación con la prevención y reparación de los daños medioambientales, establece un nuevo sistema de responsabilidad ambiental para prevenir y reparar el daño ambiental. Se viene a completar el marco jurídico comunitario en esta materia, con el objeto de dotar de mayor efectividad el «principio de prevención» y el «principio de quien contamina paga»9.
A diferencia de países como Alemania o Italia, en España no disponemos de una Ley que regule específicamente la responsabilidad civil medioambiental, por lo que en principio habría que estar a lo dispuesto en las reglas generales de responsabilidad extracontractual por daños tradicionales, ya personales, patrimoniales o lucro cesante10. No obstante, la Constitución de 1978 haPage 171 tenido en cuenta la obligación de reparar los daños ambientales en su artículo 45, estableciendo que todos los ciudadanos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona así como el deber de conservarlo, y que la violación de los principios constitucionalmente reconocidos en el apartado 2 de dicho precepto11 da lugar a la obligación de reparar el daño cau-Page 172sado. Y vemos como el artículo 1902 del Código Civil establece: «El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado».
El nuevo sistema de responsabilidad ambiental significará en la práctica, una vez se haya transpuesto al Derecho interno de los países comunitarios, que el incumplimiento de las normas ambientales por los operadores no sólo genere una responsabilidad administrativa o penal, según se tipifique su inobservancia como ilícito administrativo o ilícito penal12, sino también la responsabilidad de restaurar el daño en el medio ambiente degradado exigible en vía administrativa y, en su caso, ante los Tribunales13. Debemos recordar en este sentido que la Declaración de Río de 1992, sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible insta a los Estados a desarrollar la legislación en materia de responsabilidad y de indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. «Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción»14.
Los Estados miembros cuentan con sistemas de responsabilidad civil o administrativa a través de los cuales se ha venido intentando dar una solución para la correcta reparación de los daños ambientales, sistemas de responsabilidad pensados para la reparación de los daños tradicionales en las cosas o en las personas15, peroPage 173 que no han resultado efectivos para la restauración de los recursos naturales degradados. Es por ello, que se arbitra un nuevo sistema de responsabilidad exclusivamente administrativo en el que se confiere a la Administración ambiental un papel esencial, como máximo garante de la protección del medio ambiente, y en el que se regula una solución específica para la reparación del mismo16. El régimen de responsabilidad tiene por objeto reglar exclusivamente la relación de la Administración con el operador pero no confiere a los particulares derechos de indemnización.
Los postulados básicos de este nuevo régimen son los descritos en la Directiva 2004/35/CE que pretende garantizar una aplicación uniforme y armonizada en la Unión Europea17. Evidentemente, unoPage 174 de los objetivos de la Directiva es la consagración del principio de prevención tanto general como singular, es decir, que el operador sea considerado responsable financiero de las medidas preventivas o reparadoras que se adopten por la Administración ambiental y al tiempo sirva de ejemplo a los demás operadores, incitándoles a adoptar las medidas correctoras y preventivas más adecuadas y seguir las buenas prácticas en su actividad tendentes a minimizar los riesgos del operador y, en consecuencia, los riesgos financieros.
El sistema de responsabilidad ambiental se aplicará exclusivamente a los daños ambientales, quedando fuera, en principio, la acción de reparación de los daños tradicionales, entendidos estos como los daños patrimoniales y personales. Es bastante claro el artículo 4.3 Directiva 2004/35/CE que establece expresamente: «Sin perjuicio de la legislación nacional pertinente, la presente Directiva no concederá a los particulares derechos de indemnización con motivo de los daños medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos». En el mismo sentido se manifiesta el Borrador de Ley estatal presentado el 14 de abril de 2005, que excluye expresamente los daños tradicionales del ámbito de aplicación de la Ley18.
De lo que se deduce que la persona a la que se le haya ocasionado un perjuicio a él o a su patrimonio, no estará legitimada para reclamar su reparación a través del nuevo sistema de responsabilidad medioambiental, sino que deberá ejercitar la correspondiente acción de responsabilidad civil como cauce adecuado para lograr la reparación de este tipo de daños19. No obstante, la norma comunitaria deja abierta la puerta para que los Estados miembros, cuando lo consideren oportuno y mediante su transposición, pue-Page 175dan ampliar el marco comunitario de responsabilidad ambiental a la reparación de tales daños20.
El Borrador de Ley, al igual que la Directiva, viene a distinguir dos sistemas de imputación de la responsabilidad, un sistema de responsabilidad objetiva y otro sistema de responsabilidad subjetiva, en función del tipo de actividad profesional y del medio natural degradado. De ello se deduce que el operador, en algunos casos y según la actividad a la que se dedique, responderá de forma objetiva por el daño ocasionado aunque su actuación haya sido diligente, y en otros casos sólo responderá de la causación del daño si en sus actos medió dolo o negligencia.
Pero antes de analizar el contenido del nuevo sistema de responsabilidad ambiental que entrará en vigor una vez se publique la Ley estatal de transposición, nos debemos detener en el concepto de operador utilizado por la Directiva pendiente de transposición y lo que ello significa. El concepto se define en el artículo 2.6 de la norma, entendiéndose como: «Cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional o, cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad».
Se trata de un concepto amplio que engloba la práctica totalidad de agentes capaces de desempeñar actividades profesionales susceptibles de lesionar el medioambiente. Por otra parte, por actividades profesionales debemos entender...
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