Inmigración, federalismo y reglamentación Local en Estados Unidos
| Autor | Laurie Reynolds |
| Cargo | Catedrática de Derecho, University of Illinois College of Law, USA |
| Páginas | 13-37 |
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En la última década, las Administraciones locales se han ido convirtiendo en un lugar donde se suscitan debates políticos sobre los inmigrantes y la inmigración. Para algunas ciudades, los recién llegados han aportado vitalidad, diversidad y actividad económica. Cuando la llegada de inmigrantes se considera una fuerza positiva para el desarrollo de la comunidad, la Administración local probablemente busque modos de facilitar la integración de quienes acaban de llegar, al margen de si lo han hecho legal o ilegalmente, a EE.UU.1Por el contrario, para otros municipios, la inmigración plan-tea lo que se considera una amenaza a la estabilidad, la prosperidad y la seguridad. En esos lugares, es probable que la reglamentación adopte tintes decididamente contrarios a los inmigrantes, ya que las Administraciones locales tratan de utilizar sus potestades para conceder permisos y aprobar reglamentos generales que limiten la presencia de inmigrantes a quienes están allí de manera legal, así como para buscar maneras de excluir a los residentes ilegales o de hacerles la vida difícil.2Junto con estas fuerzas “ascendentes”, claramente situadas en el nivel de las bases, que se muestran a favor de regular y controlar la inmigración, el impulso a favor de una acción local también ha procedido desde “arriba”. Dada su autoridad dominante e incontestada para regular la inmigración, no es de sorprender que el Gobierno federal haya adoptado algunas medidas explícitas para permitir, prohibir, fomentar o quizá incluso solicitar la participación local en las leyes de inmigración. Además, aunque no posean amplias potestades sobre la regulación de la inmigración, los 50 Estados sí cuentan con un poder policial propio sobre la salud, la seguridad y el bienestar de sus electores, así como una amplia autoridad soberana sobre sus subdivisiones políticas. Gracias a estos poderes, un Estado puede imponer mandatos o limitar la libertad local para responder a los extranjeros que en él residen. Así, cualquier valoración de las potestades locales para regular a los inmigrantes o sus efectos sobre una comunidad concreta deben incluir un cuidadoso análisis, no solamente de la actual actitud federal de cara a la inmigración, sino también del marco jurídico adoptado por el Estado creador de la Administración local. Dado que las actitudes federales, estatales y locales en torno al enfoque adecuado sobre la regulación local de la inmigración difieren, las posibilidades de conflicto político y legal aumentan en consecuencia.
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Gracias a estos poderes, un Estado puede imponer mandatos o limitar la libertad local para responder a los extranjeros que en él residen. Así, cualquier valoración de las potestades locales para dictar disposiciones que afecten a los inmigrantes o sus efectos sobre una comunidad concreta deben partir de un cuidadoso análisis, no solamente de la actual actitud federal de cara a la inmigración, sino también del marco regulatorio general establecido por el Estado creador de la Administración local. Dadas las diferencias en las actitudes federales, estatales y locales en torno al enfoque adecuado sobre la regulación local de la inmigración, las posibilidades de conflicto político y legal, lógicamente, aumentan.
Este documento describe la relación entre las Administraciones federal, estatal y local, concentrándose en la forma en que la relación tripartita afecta al alcance de las potestades locales para tratar a los inmigrantes.3Existe una cierta tensión, casi palpable, por ejemplo, entre la reconocida doctrina jurídica de la concurrencia mediante la cual el Derecho federal puede desplazar la normativa estatal o local en inmigración (preemption principle), por una parte, y el principio igualmente bien establecido del Derecho constitucional federal de que el Gobierno federal no puede ordenar directamente a una unidad administrativa estatal o local que actúe. En la medida en que en el ámbito de la inmigración los principios de la primacía federal constitucional y legal se entrecruzan con otras medidas constitucionales federales de protección de la soberanía estatal, así como con un amplio abanico de regulaciones estatales y locales de la inmigración, el ámbito legal se cubre de incertidumbre y no cesa de cambiar según los vientos políticos.
Las propuestas de reforma de las leyes federales sobre inmigración han fracasado una y otra vez en su trámitación parlamentaria. Y dado que algunas comunidades se sienten abrumadas por los flujos de inmigrantes, las actuaciones normativas subnacionales han aumentado de forma espectacular. No obstante, sería un error creer que estos esfuerzos nacen únicamente de la impaciencia con la reforma nacional de la inmigración o especular con que la actividad local se detendría simplemente si el Congreso fuese capaz de encontrar la voluntad política para adoptar una amplia reforma de las leyes de inmigración. Puesto que las capitales, ciudades, pueblos, condados y distritos especiales son las unidades administrativas afectadas de manera más inmediata y directa por los aumentos de población y las mayores demandas de servicios que conlleva la inmigración, y puesto que las consecuencias de la inmigración en estas comunidades continuarán sintiéndose al margen de la reforma legislativa federal, es probable que continúen los esfuerzos legislativos subnacionales para responder a las realidades y problemas locales derivados de la presencia de los inmigrantes o que se vean afectados por ellos.
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De manera quizás un tanto sorprendente la Constitución federal omite mención alguna a las Administraciones locales. Entonces, en pura doctrina jurídica, los municipios y otras subdivisiones políticas de los Estados carecen de ley federal positiva o de principio alguno que defina sus parámetros, fije sus poderes o regule su categoría. En consecuencia, las Administraciones locales emanan exclusivamente del poder plenario de los Estados. El Tribunal Supremo de EE.UU. describió esta situación a las mil maravillas cuando declaró en Hunter contra Pittsburgh que:
Las corporaciones municipales son subdivisiones políticas del Estado, creadas como agencias prácticas para ejercer aquellas potestades administrativas del Estado que les sean encomendadas… El número, la naturaleza y la duración de las potestades conferidas a estas corporaciones y el territorio sobre el que se ejercerán quedan a la absoluta discrecionalidad del Estado.4No obstante el silencio constitucional federal y el modelo oficial de “criatura del Estado” del Derecho administrativo local, el Tribunal Supremo se ha desviado en distintas ocasiones de la retórica del caso Hunter contra Pittsburgh y ha respetado la tradición firmemente asentada de localismo y de amplias potestades administrativas locales del sistema federal de EE.UU.5Con los años, el tribunal ha resuelto numerosos casos en los que los demandantes solicitaban la intervención del tribunal federal para que pusiera remedio a las desigualdades causadas por la autonomía y la independencia de la Administración local. A pesar de los argumentos de que las Administraciones locales implicadas en estos casos debían ser situadas bajo el evidente paraguas del control estatal, en algunos casos muy sonados el tribunal se inhibió. Más aún, a pesar de las reclamaciones planteadas en distintos casos de que la actuación local daba lugar a segregación racial en los distritos escolares de las áreas metropolitanas,6que el sistema local de impuestos sobre inmuebles era responsable de la desigualdad económica en la financiación de la educación local,7o de que la regulación local del uso del suelo excluía a los más pobres y a las minorías de las co-
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munidades locales,8el tribunal apoyó las actuaciones de las Administraciones locales y destacó la importancia del localismo y la independencia y flexibilidad que aportaba al desarrollo político local. La opinión mayoritaria en el caso Milliken contra Bradley ilustra el respaldo del tribunal al control local reza:
Ni una sola tradición de la educación pública está más profundamente enraizada que el control local sobre el funcionamiento de los colegios; la autonomía local se ha considerado esencial tanto para el mantenimiento del interés comunitario como para el apoyo a la escuela pública y la calidad del proceso educativo.9Por consiguiente, en el Derecho federal, aunque las Administraciones locales no dispongan de una protección o categoría constitucional expresas, el Tribunal Supremo reconoce y preserva la independencia y los amplios poderes de la actuación administrativa local. Por tanto, la jurisprudencia del alto tribunal está impregnada de un valor extraconstitucional del localismo y sus decisiones están imbuidas de deferencia, respeto y alabanza por el nivel inferior de gobierno representativo del sistema federalista de EE.UU.
Sean cuales fueren los límites en disputa entre los poderes federal, estatal y local sobre inmigrantes e inmigración, la realidad es que los efectos de la inmigración en EE.UU. se dejan sentir ante todo y en primer lugar en el ámbito local. Las ciudades, los condados y algunos distritos...
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