La infraestructura ética

Autor:Francisco Longo - Adrià Albareda
Páginas:57-113
 
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La noción de infraestructura ética se popularizó en los años noventa del siglo XX y se ha convertido en un concepto aceptado y utilizado habitualmente por la comunidad académica y por los profesionales. Definimos la infraestructura ética como el conjunto de instrumentos que las administraciones públicas pueden utilizar para definir y garantizar determinados estándares éticos en el comportamiento de sus agentes y sus organizaciones. Para ello, disponen de un conjunto de factores de control y de equilibrio orientados a generar un buen clima ético dentro de las organizaciones de la Administración pública.

El concepto de infraestructura ética apareció, por vez primera, en 1996, en un texto de la OCDE (1996: 26). Según esta organización, la infraestructura ética es el conjunto de instrumentos y de mecanismos destinados a fomentar unos altos estándares de conducta en la Administración pública y entre las personas que trabajan en ella. Pueden distinguirse tres tipos de mecanismos: de control, de orientación y de gestión. Cada uno de ellos desempeña unas funciones determinadas (ver figura 2 en la página siguiente).

El control se asegura mediante un marco legal que posibilita la investigación independiente y la valoración de las conductas, y también mediante la responsabilidad efectiva, los mecanismos de fiscalización y de supervisión y la transparencia. La orientación se ofrece a través del compromiso del liderazgo político en torno a la promoción de la ética pública, pero también utilizando otros instrumentos y procesos, como los códigos de conducta, las actividades de socialización profesional, la formación, y la capacitación de los servidores públicos. Finalmente, la gestión se refiere a la coordinación mediante órganos especiales o agencias especializadas de la Administración central, aunque también se incluyen otros aspectos, como las condiciones laborales de los servidores públicos y determinadas políticas de recursos humanos (OCDE, 2010a: 28).

Tal como se ilustra en la figura 2, el compromiso y el liderazgo político son elementos esenciales para garantizar la ética pública, así como una ciu-

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dadanía activa implicada en el ejercicio del control social, y un escrutinio de las conductas de los líderes políticos y de los servidores públicos. Por otro lado, es más que evidente que la eficiencia de estos mecanismos, en lo referente tanto a la participación pública como al escrutinio, está directamente relacionada con los niveles de transparencia de las administraciones y con el grado en que se garantiza y se protege el acceso de los ciudadanos a la información.

Figura 2. Infraestructura ética

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Fuente: OCDE, 1996.

En 1997, la OCDE desarrolló el marco que había presentado un año antes y definió la infraestructura ética en torno a ocho puntos o elementos básicos:

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Cuadro 1. Ocho elementos básicos

  1. Compromiso político con líderes ejemplarizantes que, con los recursos adecuados, destaquen la importancia de la ética y apoyen las buenas conductas.

  2. Un marco legal efectivo, eso es: leyes y regulaciones que establezcan y hagan cumplir una serie de estándares de comportamiento.

  3. Mecanismos de rendición de cuentas eficientes que dispongan de procedimientos administrativos, auditorías, evaluaciones del desempeño de las agencias, consultas, etc.

  4. Códigos de conducta factibles que recojan una serie de valores, roles, responsabilidades, obligaciones y restricciones.

  5. Mecanismos de socialización profesional que incluyan, con especial hincapié, la formación.

  6. Condiciones de apoyo al servicio público con un trato justo e igualitario, con seguridad laboral y un sueldo adecuado.

  7. Un órgano de coordinación de la ética.

  8. Una sociedad civil activa que controle al Gobierno y a la Administración pública.

Fuente: OCDE, 1997b.

Llegados a este punto, es importante detenerse un momento en una distinción que ha centrado las reflexiones sobre la infraestructura ética en los últimos años. A la hora de implementar las políticas, los procesos y los mecanismos señalados en el cuadro anterior, existen dos maneras compatibles, pero diferenciables, de contemplar el itinerario y afrontarlo. Teniendo en cuenta las tres categorías mencionadas por la OCDE (control, orientación y gestión), al analizar cualquier infraestructura ética nacional cabe distinguir dos tipos de instrumentos y procesos: los que forman parte de las rutas difíciles (high roads) y los que se incluyen dentro de las rutas fáciles (low roads) (OCDE, 1996). Para desarrollar y aclarar esta distinción, Macaulay y Lawton (2006) mantienen que la formación, la socialización y el liderazgo suponen dar un paso más en el desarrollo de una infraestructura ética y seguir lo que se conoce como la ruta difícil, en contraposición a la ruta fácil, que se centra exclusivamente en garantizar el cumplimiento de las normas establecidas en códigos, reglamentos o leyes. Es decir, proponen una distinción entre los elementos infraestructurales de contenido educativo y socializador, por un lado, y elementos de contenido normativo, por otro.

La OCDE (2009b: 12) distingue la ruta fácil de la difícil, del siguiente modo: «La gestión de la integridad basada en la ruta fácil insiste en la importancia de los controles externos del comportamiento de los servidores públicos y tiende a establecer unas normas y unos procedimientos formales detallados para reducir las violaciones de la integridad y para prevenir la corrupción. Por su parte, la ruta difícil se centra en la guía y en el control interno, es decir, en el control ejercido por los propios servidores públicos. Este último enfoque pretende fomentar la comprensión y la aplicación diaria, y mejorar la toma de decisiones éticas mediante sesiones de formación, talleres, códigos de valores ambiciosos, el entrenamiento personal, etc.». Se trata, pues, de una ruta fácil vinculada a controles externos a través de órganos y auditores que evalúan el buen comportamiento de los

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servidores públicos; en cambio, la ruta difícil está ligada a la creación de un ethos interno, diseñado y ejercido por los propios servidores públicos.

Parece claro, pues, que la llamada ruta difícil sitúa las medidas de desarrollo de la infraestructura ética en un marco amplio de gobernanza, que requiere, por un lado, una implicación activa de los gestores públicos y, por otro, la implementación de procesos de formación, identificación y educación para la virtud. Dentro de esta ruta, también cabe considerar el rol de los liderazgos y su ejemplaridad en la generación de climas éticos que favorezcan el arraigo de los valores. En definitiva, la ruta difícil hace hincapié en impulsar ciertos valores e interiorizar y alentar el buen comportamiento. Su dificultad es debida al esfuerzo y a la tenacidad que supone un cambio de comportamiento y de cultura en cualquier grupo humano, además de la complejidad inherente en este tipo de mecanismos y procesos, lo cual hace más difícil evaluar el impacto.

Por su parte, los regímenes que siguen la ruta fácil son más concretos y detallados; se vinculan a unas normas y a unas regulaciones externas, que definen ciertos comportamientos esperados, y determinan las sanciones a aplicar en caso de que se desobedezcan. Se centran en hacer cumplir las normas y los procedimientos y en perseguir los malos comportamientos. Así, mientras la ruta fácil se centra en lo que no se tiene que hacer, la ruta difícil fomenta lo que es deseable (N?stase, 2013). La ruta fácil implica unos mecanismos -las normas formales- que pertenecen a un repertorio instrumental muy conocido por las administraciones públicas y puede implementarse sin grandes obstáculos. Además, la evaluación del desempeño, al contrastarse con estándares formalizados, es relativamente fácil de medir.

A primera vista, estas dos grandes tendencias o visiones acaso parezcan incompatibles. Sin embargo, como ya hemos señalado, en la práctica resultan complementarias y se retroalimentan. El hecho de utilizar mecanismos vinculados a la ruta fácil no implica descartar los procesos de la ruta difícil, y viceversa. Tal como destaca la OCDE, las herramientas, los mecanismos y las estructuras que componen las infraestructuras éticas han de ser complementarios y reforzarse mutuamente. Asimismo, la OCDE (2000: 28) concluye que «los elementos necesitan interaccionar para conseguir las sinergias necesarias y convertirse en una infraestructura coherente e integrada».

A la hora de construir elementos de infraestructura ética, ya sea desde la ruta fácil o desde la difícil, las organizaciones públicas pueden proceder de manera reactiva o proactiva. A saber, el desarrollo de una infraestructura ética puede producirse como respuesta a un problema, una crisis o un escándalo de corrupción, o bien de forma preventiva, promoviendo las conductas íntegras y evitando que se produzcan fisuras en la ética pública. Obviamente, lo más deseable es que las...

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