Indebida inclusión de bienes demaniales en concentración parcelaria
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Naturaleza demanial de los bienes adquiridos por expropiación: características generales. Exclusión del demanio de los procesos de concentración parcelaria. consecuencias de la indebida inclusión de los bienes de dominio público en la concentración parcelaria: mantenimiento del carácter demanial de ellos 1
Por parte de la confederación hidrográfica del Guadiana se solicita informe de esta abogacía del estado respecto de la reclamación planteada por d. aaa en relación a la parcela X del polígono Y, del término municipal de montijo.
a la vista de los antecedentes remitidos cúmpleme informar lo siguiente:
Previo. según se narra en la consulta remitida a esta asesoría, la confederación hidrográfica del Guadiana adquirió en el año 1965 por expropiación parte de la parcela X del polígono Y del término municipal de montijo afectándola a una acequia y a su zona de servicio; sin embargo, en un proceso de concentración parcelaria tramitado en el año 1975, la titularidad del organismo de cuenca no fue reconocida, asignándose la totalidad de la parcela a otro propietario.
en esta tesitura, y ante la reclamación del particular, en la consulta se requiere a esta abogacía del estado a fin de que se pronuncie acerca de si el acuerdo de concentración parcelaria implica la pérdida de la titularidad por parte de la confederación hidrográfica del Guadiana de la parte de la finca expropiada o si, por el contrario, el carácter demanial de ésta la hace inmune frente al proceso de concentración mencionado2
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Este servicio jurídico se decanta por la primera de las opciones con arreglo a los razonamientos que seguidamente se exponen.
i. como bien se señala en el escrito de consulta remitido desde el organismo de cuenca, la adquisición de un bien por expropiación forzosa lleva consigo que éste pase a ostentar la condición de demanial, al llevar implícita la afectación al uso o servicio público, tal y como prevenían los artículos 119 del texto articulado de la ley de patrimonio del estado (decreto 1022/1964, de 15 de abril; en adelante, lpe) y 220 de su reglamento (decreto 3588/1964, de 5 de noviembre; en adelante, rpe), vigentes en el momento de la expropiación de los terrenos [en idéntico sentido, artículos 24.2 y 66.1.c) de la ley 33/2003, de 3 de noviembre, de patrimonio de las administraciones públicas; en adelante, citada como lpap]3
Y a su vez esta condición demanial determina que, como expresa la construcción clásica, el mismo sea res extra commercium, es decir, inalienable e imprescriptible (arts. 1271 y 1936 cc). como indica el dictamen del consejo de estado de 14 de julio de 1948,
el dominio público es inalienable mientras permanezca afectado a unas necesidades o usos generales. constante la afectación, el dominio público es una res extra commercium no sometida a las normas generales de la propiedad privada, sino dirigiendo todo su régimen jurídico bajo la directriz primordial y permanente del servicio público, a la que se supedita todo el tratamiento jurídico aplicable al mismo. este mismo criterio es el aplicable a la prescribilidad del dominio público (art. 1.936 del código civil) y es el que induce al mismo tribunal supremo a pronunciarse sobre la imposibilidad de constituir verdaderas servidumbres sobre predios de dominio público (sentencias de 6 de julio de 1915 y 31 de enero de 1888).
Principios estos que, en la actualidad, alcanzan rango constitucional, al indicar el artículo 132.1 ce:
la ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
Caracteres todos estos que, reiterados en los artículos 6.a) y 30.1 lpap, permiten afirmar en términos genéricos la indisponibilidad del dominio público (dictamen del consejo de estado de 9 de marzo de 1989, expediente 51.996) y de los que la jurisprudencia ha concluido que el demanio no puede ser objeto de propiedad privada (sts, sala i, de 17 de diciembre de 2001 –rj 2002/247–), ni su naturaleza ser transformada a virtud de la obra urbanizadora (sts, sala i, de 31 de julio de 2009
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–rj 2009/4582–), siendo protegible frente a los asientos registrales y frente a la posesión continuada (ssts, sala i, de 12 de noviembre de 1988 –rj 1988/8440–, 1 de julio de 1999 –rj 1999/5965–, de 3 de junio de 2004 –rj 2004/4736–, 22 de junio de 2009 –rj 2009/4702–, etc.).
en particular, centrándonos en la inalienabilidad de los bienes de dominio público, se traduce en que éstos, mientras ostentan tal condición, no pueden ser transmitidos, so pena de nulidad, por título alguno, oneroso o gratuito (sts, sala de lo contencioso-administrativo, 14 de mayo de 2004 –rj 2004/4769–), ni tampoco puede imponerse sobre ellos servidumbre o gravamen distinto ni, en general derecho de uso y disfrute distinto al que resulta de las autorizaciones y concesiones legalmente previstas (arts. 30, 84 y 152 lpap y ssts, sala de lo contencioso-administrativo, de 15 de junio de 1995 –rj 1995/4820– y de 25 de abril de 1996 –rj 1996/3767–). la inalienabilidad, por lo demás, no es sólo una limitación que se impone a la administración titular del demanio, sino que, en general, impide que éste pueda ser objeto de transmisión o gravamen por parte de terceros como en el apremio administrativo (sts, sala de lo contencioso-administrativo, de 3 de febrero de 2010 –rj 2010/3223–)4
Estas cualidades, en fin, y dejando a un lado los supuestos de derechos inmemoriales respecto del llamado demanio natural, sólo cesan, como resulta de los artículos 341 cc, 120-123 lpe y 69.1 lpap, con la desafectación del bien del uso o servicio público que le otorgó la condición demanial (ssts, sala i, de 26 de abril de 1986 –rj 1986/2004–, 10 de noviembre de 1986 –rj 1986/6249–, 17 de junio de 1987 –rj 1987/4473–, 12 de febrero de 2004 –rj 2004/1129–), desafectación que, en último término, es sino un acto de soberanía que determina la entrada del bien o derecho en el comercio de los hombres (sts, sala i, de 15 de septiembre de 1984 –rj 1984/4327–). la desafectación, en principio, debe revestir la forma de acto expreso, salvo disposición legal en contrario (arts. 120 lpe, 221 rpe y 69.2 lpap), y debe ir seguida de la recepción formal en el patrimonio del estado (arts. 123 lpe, 224 rpe, 70 lpap y 72 rpap)5
ii. por otro lado, la inalienabilidad referida y la consideración del demanio como el conjunto de bienes y derechos afectados al uso general o
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a un servicio público (arts. 339 del código civil y 65 lpap) justifican la exclusión de aquéllos de los procesos de concentración parcelaria.
en efecto, como de todos es sabido, la concentración parcelaria tiene por objeto reorganizar la propiedad agraria a fin de elevar la productividad de la tierra. así lo explicaba la exposición de motivos de la ley de 20 de diciembre de 1952, de la que trae causa, en último término, la regulación contenida en los artículos 171 y concordantes del texto refundido de la ley de reforma y desarrollo agrario, aprobado por decreto 118/1973, de 12 de enero (trlrYda):
entre los problemas que tiene planteados la agricultura española, destaca por su extraordinaria importancia aquel que se deriva del intenso parcelamiento que sufre gran parte del territorio nacional. el estado actual de muchas de las explotaciones agrícolas constituidas por numerosas y minúsculas parcelas diseminadas y repartidas por los cuatro extremos de un término...
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